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景區(qū)安全管理制度建立
一、談國家風景名勝區(qū)管理體制發(fā)展歷程
談這個問題是現(xiàn)實中很多問題都是歷史遺留下來的，并不是現(xiàn)階段產(chǎn)生的。
中國風景名勝區(qū)管理體制是有歷史源頭，經(jīng)濟學中有“路徑依賴”理論，是指制度變遷過程中現(xiàn)在很多事情是歷史發(fā)展形成的，每一步政策及方法對后來的管理都是有影響的。
建國以后風景名勝區(qū)更多的是搞外賓接待。從正式的風景名勝區(qū)成立那一天開始，當時的很多問題都還影響著現(xiàn)在的管理情況。從1979年國家召開了最高層有關風景名勝區(qū)的工作會議。在當時財力十分緊張的情況下，大家對風景名勝區(qū)資源進行研究，做到保護風景名勝區(qū)。1982年在各地申報的基礎上，公布了第一批44處國家風景名勝區(qū)，為以后旅游事業(yè)的大發(fā)展奠定了堅實的基礎。
回顧過去，那個時候的制度建設，提出的這個概念，給人一種大膽、超前和有遠見的理論。正是由于這個原因，為以后的管理也帶來了一定的影響。
（一）管理制度初步形成的階段。1982年——1994年，1994年建設布發(fā)布中國風景名勝區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的綠皮書，對風景名勝區(qū)做了一個評估。建立了一個三級結構，遍布全國，占國土面積的1%。這個期間發(fā)布了法規(guī)及法規(guī)實施辦法等，還加入了聯(lián)合國教科文組織。管理組織的多樣化也是令人吃驚的。
我國的管理體制初步形成中，一個基本事實就是，不管哪一個風景區(qū)，似乎都經(jīng)歷一個統(tǒng)一管理的過程。如峨眉山，從一個問題風景名勝區(qū)發(fā)展到比較先進的風景名勝區(qū)，實際上也是經(jīng)歷了一個統(tǒng)一管理過程。統(tǒng)一管理是風景名勝區(qū)內(nèi)在的基本規(guī)律。
風景名勝區(qū)的管理職能可以分為兩類，一類是一般的管理職能，如規(guī)劃管理職能；另一類是風景名勝區(qū)范圍內(nèi)的政府職能的管理，政府管理職能關鍵在于風景名勝區(qū)綜合執(zhí)法能力的大小，執(zhí)法能力的大小決定了風景名勝區(qū)管理能力的大小。風景名勝區(qū)與上級領導的共識很重要。
管理機構的變遷也是很突出的一個方面。
這個時期有三個遺留的問題：
一是風景名勝區(qū)名義的范圍與實際的范圍，以及風景名勝區(qū)的所有權問題一直是一個困惑的問題。從國家公園的情況來看，土地屬性的轉(zhuǎn)變是重要的方面。黃石國家公園成立以后的十八個月內(nèi)沒有新的國家公園成立，當時也是爭論十分激烈的。但以后的發(fā)展就十分順利的。
我國是一開始成立了很多家，有很多問題當時并沒有解決。但遺留的問題比較多。中國風景名勝區(qū)的創(chuàng)立看似簡單，當時回避了某些基本的問題，如土地所有權的問題。在相關的法律條規(guī)中也沒有明確解決。這成為以后部門之間矛盾的根源之一。如風景名勝區(qū)管理機構與景區(qū)內(nèi)原居民問題；另一個就是部門之間，如建設部與林業(yè)局之間的協(xié)調(diào)的分岐。
我國風景名勝區(qū)體系建立的理念是吸收了國家公園的某些合理的成份。但又不完全是國家公園的理念，存在著有多頭領導的問題�，F(xiàn)在是各部門“拿法打架、拿法爭權”是一個十分突出的問題。
二是風景名勝區(qū)靠門票自我支持的問題。國外是國家財政專項資金，中國沒有走這一條道路。自然形成了靠山養(yǎng)山的思路。一種看法就是當時財政資金缺乏，這可能也是歷史的原因；當然也有其他的各種說法。這種做法不能夠說是不對的，但也不完全是非常好的。這也是后來的企業(yè)化、風景名勝區(qū)經(jīng)營理念發(fā)生變化的原因之一。
三是管理機構的法律地位的問題。比如說風景名勝區(qū)成立一級政府的問題，在風景名勝區(qū)暫行條例就有這個說法，但這與組織法帶來一定的影響。但也引起了更大的問題。
現(xiàn)在是很多問題成為懸而未決的問題，反而影響到今后的工作。與權限的劃分不規(guī)范與不夠合理是有關系的。
總而言之，將風景名勝事業(yè)與現(xiàn)實條件可能性相結合是風景名勝區(qū)事業(yè)成功的主要原因，但正如像其他事業(yè)發(fā)展一樣，在發(fā)展過程中也回避了許多必須面對的法律問題，為以后的管理帶來了許多挑戰(zhàn)。
（二）風景名勝區(qū)企業(yè)化熱的階段
九十年代旅游業(yè)發(fā)展很快，旅游收入增加了導致了許多風景名勝區(qū)成為許多高額剩余價值產(chǎn)生地。2001年，有22個省市區(qū)將風景名勝區(qū)列為帶動區(qū)域經(jīng)濟的重要方面。
國家沒有專項資金的支持。
在國家轉(zhuǎn)型期間，盈利與非盈利事業(yè)之間處于兩種不同的狀況，非盈利部門在轉(zhuǎn)型期中處于被岐視的地位。
二、風景名勝區(qū)所面臨的問題
一是建設性破壞的問題。
這是當前風景名勝區(qū)所面臨的主要問題之一。十幾年來，風景名勝區(qū)對旅游的發(fā)展做出的貢獻很大，景區(qū)內(nèi)的安全、環(huán)境衛(wèi)生也有了很大的提高。給中外來訪者留下很多很好的印象，但這些進步并不能夠掩蓋目前開發(fā)建設破壞的現(xiàn)實，風景名勝資源，特別是世界遺產(chǎn)的真實性、完整性受到曲解與破壞。
風景名勝資源的真實性與完整性是風景名勝區(qū)資源保護特別是世界遺產(chǎn)保護最核心的評價指標。
有兩類破壞現(xiàn)實。一類是經(jīng)濟開發(fā)型建設破壞。許多山岳型風景名勝區(qū)受到這個方面的破壞。近年來，又有許多風景名勝區(qū)受到小水電開發(fā)熱的影響，如四川省的木格措湖的水電建設、云南三江風景名勝區(qū)內(nèi)的怒江上建立13級水電站的建設項目受到國內(nèi)與國際社會的廣泛關注。美國曾經(jīng)也有一段經(jīng)歷、1920年美國國會批準了《國家動力法》，鼓勵在聯(lián)邦的土地上修建水電站。當時美國國家公園管理局與社會上生態(tài)環(huán)境組織意識到這一立法所帶來的負面影響，并向國會進行建議，1921年國會接受了建議，通過了國家動力法修正案，規(guī)定不允許在國家公園內(nèi)建立小電站，若要建立水電站、必須得到國家公園管理局的批準。我們現(xiàn)在負責保護的法律法規(guī)總是受到打壓，總會出現(xiàn)這個方面或者那個方面的問題。
另一類建設性破壞是旅游開發(fā)的錯位與破壞。錯位開發(fā)是把風景名勝區(qū)與世界遺產(chǎn)定位于一般的國有資產(chǎn)，實際上是風景名勝區(qū)管理的人工化與商業(yè)化現(xiàn)實的問題。
二是風景名勝區(qū)公益性減弱的問題。
表現(xiàn)在門票上升的幅度十分大，不管是相對還是絕對的情況來看，我國的門票在世界上是處于相當高的水平了，可以說處于世界第一的位置了。另外我國的一些制度也逼迫風景名勝區(qū)增加門票上漲的浮度。如風景名勝區(qū)門票收入被納入風景名勝區(qū)上市公司的經(jīng)營利潤。上市風景名勝區(qū)在其公報中指出“在中國加入WTO的情況下，企業(yè)對門票具有更大的發(fā)言權”。這在無形中促進了上市了風景名勝區(qū)門票的上漲。
公益性的問題是我們應該堅持的，但堅持到什么樣的程度是需要結合實際情況來分析的。有些景區(qū)已經(jīng)成為地方盈利大戶了，大量盈利的存在，導致改革圍繞著如何盈利來進行，容易出現(xiàn)不管出于什么名義，把這種盈余用于其他方面，“取之公眾，用于公眾”的原則并沒有得到很好的執(zhí)行。使得取之于公眾的資金被少數(shù)企業(yè)所利用。
三是風景名勝區(qū)管理機構與風景名勝區(qū)所在社區(qū)的關系不協(xié)調(diào)。
由于歷史及少數(shù)錯位開發(fā)問題的存在，這個問題目前已經(jīng)成為一個重要的問題了。開發(fā)所得到的補償很低、社區(qū)內(nèi)的居民在風景名勝區(qū)開發(fā)中決策權比較少的問題。
錯位開發(fā)表現(xiàn)在決策者認識陜隘，“直接取材”是不可取的。風景名勝區(qū)的經(jīng)濟功能更應該表現(xiàn)在對社區(qū)與周邊社區(qū)的輻射方面。如有的風景名勝區(qū)的開發(fā)中出現(xiàn)國家、社區(qū)居民得益較少，很多經(jīng)濟利益被利益集團所拿走，如江西省廬山五老峰的索道建設問題。
四是風景名勝區(qū)內(nèi)的管理制度的效率不高、成本較高的問題。
這也使風景名勝區(qū)的工作能力得不到提高，限制風景名勝區(qū)事業(yè)的發(fā)展。
三、風景名勝區(qū)企業(yè)化經(jīng)營的一些想法
風景名勝區(qū)問題是比較復雜，如企業(yè)化就是一個比較復雜的問題。往往找不到一個很簡單的答案。
景區(qū)企業(yè)化的表現(xiàn)有三種方式：
一種是景區(qū)的上市經(jīng)營。從1996從1997年開始的。從原來的管委員所屬的經(jīng)營公司，組建股份有限公司，從而上市。
二是陜西模式。1999年開始的。將風景名勝區(qū)的管理權進一步屬地化，由省政府派出管理機構替代建設廳的管理機構；第二步是組建省級經(jīng)營管理公司；三步是門票收入納入經(jīng)營企業(yè)的利潤當中去。
三是經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓模式。2001年2月從四川旅游局搞出讓出讓風景名勝區(qū)整體經(jīng)營權的情況。從這些經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同（根據(jù)調(diào)研材料）的分析起來可總結如下。轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權都是風景名勝區(qū)的總體經(jīng)營權；二是轉(zhuǎn)讓的期限比較長，都在五十年左右；三是一般都特別注意出讓方幫助解決糾紛，以利于受讓方的經(jīng)營活動；四是受讓方還包括處置出讓方轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)，可以轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營。
風景名勝區(qū)企業(yè)化經(jīng)營的總結與看法：
主要是從制度建設方面，從長期帶來更長期更持久的影響方面來談談我們的看法。企業(yè)化對于增加保護力量方面到底帶來了哪些影響呢？
從案例的研究中來看，缺乏保護資金的問題是風景名勝區(qū)叫得最厲害的問題，美國國家公園管理局也是再談缺錢的。缺錢不是景區(qū)上市或?qū)L景名勝區(qū)交與省級公司經(jīng)營的原因，上市的往往是管理水平高的、門票收入好的一些風景名勝區(qū)。
企業(yè)化經(jīng)營往往帶有更多的利益再分配的特征。一方面是加強現(xiàn)階段的增加盈利的特征；另一方面是某些利益集團為了獲取利益而特別專注如此。
經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓往往發(fā)生在缺乏錢的地方，同時，這些地方也還缺乏相關的管理能力。問題在于開發(fā)方式上，如對于財政困難目前又缺乏政策支持的新興的風景名勝區(qū)，有些公司承包景區(qū)以后，在短時間內(nèi)改善了基礎設施往往只是發(fā)生在那些地理位置較好的地方，對于其他地方而言，引進企業(yè)并不能夠改變基礎設施的現(xiàn)狀。對于開發(fā)商而方，他們對于人工建設景區(qū)，如度假村開發(fā)有更多的偏好。經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的確是西部經(jīng)濟不發(fā)達的地方面臨的主要困境之一。
案例：某風景名勝區(qū)的談判活動中，某開發(fā)商是看中其中的一塊地皮搞房地產(chǎn)（別墅）建設；地方政府是為了發(fā)展旅游；風景名勝區(qū)管理部門說規(guī)劃沒有做好，目前不能夠搞開發(fā)建設。三家的角力是目前最突出的問題。到底哪一個方案是好的，這都需要我們研究、做出合理的安排。
總的來說，在落后地區(qū)缺乏錢的情況下，做出怎樣的制度安排是需要認真進一步研究和考慮的。
國家風景名勝區(qū)不能夠簡單套用所有權與經(jīng)營權分離的理念�，F(xiàn)在很多人想當然把風景名勝區(qū)混同于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，把遺產(chǎn)資源看作是普通的國有資源。但是動區(qū)分了二者之間的不同，忽略了風景名勝區(qū)公益性的屬性。
資源的特殊性決定了他的特殊使命。對資源特殊性的理解，依賴于生態(tài)完整性的風景名勝資源是一種保護資源而不是開發(fā)資源。這種利用必須歸屬于保護第一的原則之下。
第二個區(qū)別是風景名勝區(qū)是公益性，一般的國有企業(yè)是盈利性的。國有企業(yè)是排他性的使用國有資產(chǎn)；國有風景名勝區(qū)的使用是非排他性的使用，直接追求的是效用最大化的問題。
資源的特殊性決定了特殊的管理體制與管理目標。保護與公益的核心目標決定了國家公園的制度的產(chǎn)生與發(fā)展，國家公園立法的產(chǎn)生與發(fā)展，國家公園的管理機構是非盈利性的。
對所有權與經(jīng)營權的分離的反問都可以得出在當前的情況下，都沒有理由把風景名勝區(qū)交給企業(yè)經(jīng)營（參見《硬綠》這本書）。
特殊的使命決定了特殊的制度安排。美國的國家公園管理經(jīng)驗的總結，國家公園的使命決定了管理的法規(guī)與制度的建設。而我國卻是相反的措施，卻是方法決定了目的。
我國風景名勝區(qū)經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓也面臨著權源不夠的問題。涉及到更基本的問題就是：行政執(zhí)法的問題。公法的原則就是“法未允許則不可為之”，而民法的原則就是“法不禁止則可為之”。這里面就涉及到行政許可的問題。依法行政可不完全是違法的問題，這涉及到法律是否規(guī)定你可以做的問題。
對企業(yè)熱的總結：
一是企業(yè)化熱不是九十年代才發(fā)生的現(xiàn)象，而是很早就存在著的。只是這種整體經(jīng)營轉(zhuǎn)讓只是利益的再分配。
二是企業(yè)化的實踐是長期是久遠的。企業(yè)化的實踐可能為解決以前未能解決的問題提供了一些經(jīng)驗，這是值得總結的。企業(yè)化的盈利化目標是不可取的。盡管企業(yè)化是不可避免的，深層次的原因是不容忽視的。
四、中國風景名勝區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)與選擇
（一）現(xiàn)行的管理制度已經(jīng)不符合實踐的要求。
需要考慮現(xiàn)行的政策環(huán)境與各地的特色。錢與人是關鍵的方面，直接決定著制度的有效性。分析這個可以從一是法定制度是什么？二是地方落實法定制度的有效環(huán)境是什么？
三種性質(zhì)不同的活動，如行政性執(zhí)法活動、提供公共物品和管理景區(qū)經(jīng)營活動是風景名勝區(qū)管理機構、管理制度有效性所要考慮的重要問題之一。
結論：我國風景名勝區(qū)法定制度基本上規(guī)定了其公益、統(tǒng)一管理和服務社會的原則。
（二）為什么主管部門與專家群眾及景區(qū)管理部門無法阻擋景區(qū)開發(fā)建設中無法控制的局面。
在自然文化遺產(chǎn)品位下降的背后必須有利益集團在剝奪屬于人民大眾的利益。我們是否要堅持資源保護第一的理念、是否堅持要向國家公園管理方向發(fā)展的道路。目前最有害的是對于某些問題“模陵兩可，指鹿為馬”的態(tài)度。
（三）我們應該怎么做？
國家公園的創(chuàng)建就是對一個未來信念的表達。如果我們只考慮近期的經(jīng)濟利益，就不會有國家公園的產(chǎn)生。問題在地方，責任在中央，整頓需要中央下大決心來解決這個問題？
中央在制度的安排中有許多機會主義的成份，沒有從根本上解決問題。很多的矛盾在層層的積壓之下，層層轉(zhuǎn)移，才導致了最后的這種現(xiàn)狀。如果算真正堅持就是勝利的話，我們就需要從不同的方面來解決這個困難的問題。
有幾個共識必須是要達到：
一是必須明確國家風景名勝區(qū)的特殊地位。
二是必須堅持與國家公園一致的使命。目前沒有完全引用國家公園制度是沒有什么指責，況且國家公園自身也在發(fā)生變化中，相信中國在風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展中也可以創(chuàng)立自己的理論。在一個基本理念下搞多種創(chuàng)新是比較合適的。
三是必須讓社區(qū)人民分享受益。明確經(jīng)濟功能不能夠理解為孤島建設。
四是必須寬嚴相濟，必須多樣化。形成不同層次資歷的需求。功能定位是其他制度的出發(fā)點。
五是立法方面。
六是改變政出部門的情況，應該有更高的層次來解決來這個問題。
七是社會監(jiān)督的問題。搞好社會監(jiān)督也是風景名勝區(qū)事業(yè)得以長期發(fā)展的基礎。
旅游景區(qū)該如何進行有效安全管理
在旅游景區(qū)日常管理工作中，貫徹“以人為本，關愛生命”的指導思想，遵循“安全第一、預防為主、綜合治理”的指導方針，努力消除存在的各種安全隱患，積極防范意外事故的發(fā)生，成為景區(qū)管理者重要的工作內(nèi)容之一。而能否根據(jù)旅游景區(qū)的實際情況，建立健全適合本景區(qū)的安全管理制度，發(fā)生意外事件后能否迅速啟動響應機制，并做好善后處理，是對景區(qū)管理者綜合能力的重大考驗。
一、旅游景區(qū)安全管理的必要性
我國許多礦難發(fā)生、制造工廠及娛樂場所發(fā)生火災、景區(qū)范圍內(nèi)的交通堵塞、客人擁擠踐踏等事件屢有發(fā)生，這里面除了經(jīng)濟利益的因素作祟之外，還有就是事前沒有做好足夠的安全防范措施，沒有制定操作性強的應急預案，事后沒有及時啟動應急機制，不僅給企業(yè)本身造成了巨大的經(jīng)濟損失，也給社會造成了極為不良的負面影響。
就旅游景區(qū)而言，包括策劃宣傳、市場營銷、資源開發(fā)、服務質(zhì)量、成本核算等等，任何一方面做不好都會影響到企業(yè)的效益，各項工作是相互依存又相互制約的一個有機整體，而安全管理是其中一個必不可少的組成部份。一些旅游景區(qū)沒有制定應急預案，平時的督導工作也流于形式，或者消極應付上級檢查，更有甚者將意外事故視為忌諱避而不談，一旦出現(xiàn)問題，就會手忙腳亂，給企業(yè)帶來不必要的損失。
每年國家的安檢部門與旅游主管部門一起都會組織相關人員對景區(qū)進行安全檢查，查看景區(qū)是否制定了相關的規(guī)章制度，是否按法律、法規(guī)所規(guī)定的要求做好各項安全防范工作。實際上，面對不可控制的天災人禍，景區(qū)可以啟動應急預案和機制，最大限度減少游客及員工的人身傷害和財產(chǎn)損失；加強日常的安全管理，不僅可以降低意外事故發(fā)生的幾率，即使發(fā)生了意外事故，也可以將損失和負面影響降減小到最低限度。
因此，無論是國家對旅游-行業(yè)的要求出發(fā)，還是從景區(qū)自身管理的角度考慮，加強旅游景區(qū)的安全管理是必要的，也是必須的。
二、旅游景區(qū)安全管理的責任承擔
我國有關安全生產(chǎn)的法律法規(guī)中明確規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責，毫無疑問景區(qū)的主要負責人是安全管理工作的第一責任承擔者。但在實際的安全管理過程中，如何做到全面負責呢？并不是第一責任者什么事都要去做，也不是只做自己認為該做的大事，而不做自己所認為的小事。
通常來說，旅游景區(qū)安全管理第一責任者除了明確自己的職責之外，主要是結合景區(qū)經(jīng)營管理模式，實行分工負責，按照“誰主管誰負責”的原則實行安全責任制，要求各級責任人明確并認真履行自己的職責，同時明確對不履行或不正確履行的要追究其責任。各層級管理人員、各部門、各崗位及其工作人員都必須清楚自己在安全管理方面的職責與責任，要求做好管轄范圍內(nèi)的安全管理工作，否則就要承擔相應的責任，若因失職瀆職而造成事故，而且情節(jié)嚴重的，將被追究法律責任。
三、旅游景區(qū)安全管理的對象與識別
所謂安全管理的對象就是指各種潛在危險的因素，只要把危險因素管住，使之不能轉(zhuǎn)化為事故，就不會造成人員傷亡或財產(chǎn)損失。對旅游景區(qū)而言，要預防潛在危機的發(fā)生，必須從源頭進行控制，不放過每一個細節(jié)，及時進行分析預測，并做好各項預防措施。一般而言，旅游景區(qū)的安全管理對象主要有如下幾個方面：
1、 正確引導和約束景區(qū)內(nèi)游客的游覽行為，防止其不安全行為導致事故。例如不顧各種安全警示，跨越安全欄、隨意攀爬、接近危險水源；在游覽過程中，不遵守相關的安全規(guī)定，不按照規(guī)定的操作執(zhí)行等；不在指定的吸煙區(qū)域吸煙，或在禁火的景區(qū)亂丟煙頭等。
2、 要求旅游設施設備操作人員嚴格按照規(guī)范操作，防止違章作業(yè)導致事故。例如因操作不當導致漂流船翻沉、客運索道停止運行、游藝機械造成人員受傷等事故。
3、 要求景區(qū)員工按照既定的標準和流程操作，避免在服務提供過程中產(chǎn)生不安全行為。例如在為游客提供餐飲、購物等過程中，造成客人燙傷、食物中毒或物品過期等事故。
4、 搞好景區(qū)范圍內(nèi)的治安保衛(wèi)工作，防止偷盜、搶劫等犯罪行為的發(fā)生，避免造成游客的人身傷害或財物損失，及時查禁“黃、賭、毒”等社會不良現(xiàn)象，依法打擊強買強賣、敲詐勒索、毆打辱罵游客等各類違法犯罪活動等。
5、 景區(qū)內(nèi)如有建設或維修施工的，應做好安全防護工作，防止施工過程中的不安全行為對游客造成傷害。
6、 做好景區(qū)內(nèi)的道路交通設施、各種車輛以及停車場的安全管制工作，特別是在旅游旺季、高峰期尤為重要。
7、 做好景區(qū)內(nèi)各種游樂場所、游覽道路、游客休息停留場所及其周邊環(huán)境的安全管理工作，避免或減少可能對人員造成的傷害。
8、 做好員工工作或生活場所的安全管理與教育，如不得私拉電線、私用電爐，注意交通安全等。
9、 做好如臺風、洪水，以及山體塌方或泥石流等自然災害的預報或防范措施，盡可能減少景區(qū)或游客的生命財產(chǎn)損失。
10、 做好特種旅游項目的安全管理，如攀巖、沖浪、騎馬、拓展、蹦極、速降等。
11、 其他可能產(chǎn)生危險的因素與環(huán)境。
在明確了各種安全管理對象之后，關鍵就在于對危險因素的識別。識別危險是安全管理的首要任務，如果不知道有什么危險，就無法有針對性地采取防范措施，沒有防范，事故就難免要發(fā)生。景區(qū)應對已判定或已識別的危險要及時采取應對措施，必要時進行標識提醒游客注意；對于相對復雜的安全管理對象，應制定內(nèi)容詳細的安全操作規(guī)程或安全提示手冊。
四、景區(qū)安全管理存在的問題
1、 思想上不重視。思想是行動的指南，有什么樣的安全管理思想，就會有什么樣的安全管理結果，一些旅游景區(qū)的領導沒有真正從思想上重視安全管理，雖然經(jīng)常將“以人為本、安全第一”掛在嘴上，寫在紙上，卻很少落實到行動中，或者只是走過場，搞形式，應付上級檢查。
2、 沒有發(fā)揮領導作用。任何管理離開領導的重視都是空話，由于管理者忙于事務性工作，很難有精力和時間坐下來學習安全管理方面的知識，更談不上認真監(jiān)管安全方面的問題，可能只是簡單交由下級處理，從而造成安全管理執(zhí)行力逐級向下減弱。久而久之，安全問題積少成多，各種隱患不能及時消除，難免會產(chǎn)生這樣或那樣的安全問題。
3、 將抓營銷、搞經(jīng)營視為第一要務，沒有樹立“安全第一”的觀念。當效益與安全發(fā)生矛盾時，往往采取“效益優(yōu)先，安全第二”的做法，犧牲安全管理成本而取得短期的經(jīng)營效益。
4、 存在“亡羊補牢，為時未晚”的思想，沒有樹立“預防為主”的觀念。忽視了安全管理要防患于未然，不去想辦法做好預防措施，而是存在僥幸心理，當安全隱患沒有得到及時消除，最后發(fā)展成事故時，又會尋找借口埋怨安全管理環(huán)境不好，或者不計血本去用暫時取得的經(jīng)濟成果來彌補安全的漏洞。
五、旅游景區(qū)如何進行有效安全管理
景區(qū)的安全管理要真正體現(xiàn)“關注安全、關愛生命”，真正做到“安全第一、預防為主、綜合治理”，從而盡可能降低安全事故發(fā)生的幾率，或盡可能減小因安全事故發(fā)生而造成的損失。如何有效做好景區(qū)安全管理工作，應主要抓住以下幾個方面的工作：
第一、建立安全管理組織機構。安全管理是一種全員、全方位、全過程的管理，工作面比較大，任務瑣碎而繁重，必須成立相應的組織機構，為安全管理提供組織上的保障。一般而言，由景區(qū)總經(jīng)理或主要分管領導擔任組織機構的主要負責人，各部門主要管理者為組織機構成員，實現(xiàn)分級管理，特種旅游或特殊崗位需要配備專業(yè)的專職安全管理人員，并明確組織機構各成員的職權與責任，以此來組織、督導和推動景區(qū)安全管理工作。
第二、完善各項安全管理制度。為了使景區(qū)安全管理做到有章可循，避免“三隨” （隨機、隨意、隨便）處理，有必要通過各項安全管理制度來明確職責分工，規(guī)范各種安全行為，建立和維護安全管理秩序，做到事事有人做，件件有落實。制定安全管理制度時應注意：必須依據(jù)國家有關的法律法規(guī)、各項制度之間要銜接配套、要科學合理操作性強，文字簡練便于記憶等，同時還要不斷總結經(jīng)驗，根據(jù)環(huán)境變化而不斷完善。
第三、加強安全教育培訓工作。主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：
一是加強員工的安全意識與安全技能的培訓。主要通過課堂講授、現(xiàn)場示范、操作訓練、經(jīng)驗分享等方式，不僅要讓員工明白應該怎么做、不應該怎么做、做錯了要受到什么處罰，更要讓員工明白為什么要這樣做，做好了有什么好處，做錯了對自己有什么危害等，從而提高員工的安全管理意識，增強安全管理責任感，避免消極態(tài)度和抵觸情緒。同時，通過培訓掌握崗位工作所需的安全知識與操作技能，增強識別危險與自我保護能力，提高事故預防與應急處理的能力，避免因忽視安全或無知而產(chǎn)生的不安全行為，減少人為失誤而導致的事故。
二是在服務提供過程中，為提高游客自身的安全意識和自我保護意識，了解相關的安全知識與保護措施，遵守有關的安全管理規(guī)定，防止其不安全行為導致事故，以及發(fā)生事故時能正確應變，懂得基本的自救方法，從而更好地保障其安全。例如：如實詳細地告知旅游活動中存在的危險因素和相應的防范措施，個人防護和救生用具的正確使用方法，游樂活動的規(guī)則和安全注意事項，以及發(fā)生事故時的應急措施等。
第四、落實安全督導檢查工作。通過崗位日常自檢、管理人員日常巡查、定期綜合檢查、各項專門檢查查等形式，及時了解景區(qū)安全現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)事故隱患，以便及時采取整改措施，將危險消除在萌芽狀態(tài)。根據(jù)安全管理的對象，旅游景區(qū)的安全檢查工作主要包括三個方面的內(nèi)容：一是檢查物的狀況是否安全，例如景區(qū)內(nèi)旅游設備設施、安全設施、游樂場所以及游覽環(huán)境是否安全，安全標志和救生用具是否齊備、完好等；二是檢查人的行為是否安全，例如是否有違章指揮、違章操作和違反安全制度的行為等；三是檢查安全管理是否完善，例如是否設置了合理的安全管理機構，是否建立了完善的安全責任制度，是否配備了充足的安全器材等。相關人員在檢查過程中，對發(fā)現(xiàn)的問題要提出具體整改意見，并跟蹤整改情況，必要時根據(jù)有關規(guī)定對違反安全制度者給予批評，嚴重者依照制度給予處分。
第五、制定應急預案文件體系。根據(jù)旅游景區(qū)的實際情況，針對可能出現(xiàn)的嚴重事件或重大的災害風險等緊急情況，進行重點控制和防范，并制定專項事故應急處理預案，其他一般危險源則進行日常安全管理控制。如制定發(fā)生火災、山體滑坡或落石、交通意外、游樂項目、人群聚集場所、公共衛(wèi)生等事故事件的應急處理預案，預案主要包括應急組織、成員職責、報告程序、啟動機制、善后工作及事后總結與匯報等內(nèi)容。景區(qū)管理者應根據(jù)預案，適時地進行應急救援演練，針對演練發(fā)現(xiàn)的問題進一步修改完善，確保在任何情況下都能迅速按照預案實施救援。
第六、健全事故應急響應機制。景區(qū)范圍內(nèi)一旦發(fā)生重特大安全事故、事件或災害時，景區(qū)負責人應以最快的速度、最大的效能，及時啟動應急響應機制，按照事先制定的各種應急預案，有序地實施應急救援行動，最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，把事故危害降低到最低程度。按“四不放過”（事故原因未查清、防范措施未落實、責任人未受到處理，有關人員未受到教育不放過）的原則，做好事故發(fā)生現(xiàn)場的保護工作，配合事故調(diào)查，以及善后處理和事故賠償?shù)裙ぷ�，以便維護旅游景區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和正常的經(jīng)營管理秩序。
總的來說，安全管理是旅游景區(qū)日常管理工作中不可忽視的一個重要方面，是維護景區(qū)正常經(jīng)營管理的有力保障。管理者應將安全管理作為一項常抓不懈的基礎性工作，作為生存與發(fā)展的第一要素予以足夠重視，努力營造人人要安全、人人懂安全、人人講安全的企業(yè)安全管理氛圍。
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