安全生產(chǎn)監(jiān)管制度變遷

因談判成本高而將保障礦工安全與健康的權(quán)利留在勞動(dòng)合同的約定之外，如果嚴(yán)守這個(gè)不完全性合同，則因合同的剩余控制權(quán)在雇主而很難保護(hù)礦工的安全與健康。必須在勞動(dòng)關(guān)系中設(shè)置與勞動(dòng)合同并列的侵權(quán)責(zé)任，強(qiáng)制雇主承擔(dān)保護(hù)礦工安全與健康的嚴(yán)格責(zé)任，因此應(yīng)制定《礦業(yè)安全與健康法》。

【關(guān)鍵詞】 礦業(yè)；保障人權(quán)；安全與健康

對于遏制礦難，政府采取過許多強(qiáng)硬措施仍治不勝治，其原因是人治而缺乏法治，缺乏通過制度安排去促使礦主主動(dòng)提供礦山安全與健康物品的機(jī)制。 本文認(rèn)為，強(qiáng)化保障礦工基本人權(quán)的侵權(quán)責(zé)任制度，既能擺脫礦難治理的困境更能維護(hù)礦工的基本利益。

一、勞動(dòng)合同依靠保障礦工人權(quán)的侵權(quán)責(zé)任法

根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，礦工與企業(yè)（礦主）將各自的權(quán)利和義務(wù)寫入合同，通過勞動(dòng)合同明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和賦予雙方行為的預(yù)期。但是，合同一旦訂立，就此將礦工日后在礦山所遇的風(fēng)險(xiǎn)托付給了合同，相當(dāng)于礦工已知會(huì)和甘愿承受風(fēng)險(xiǎn)。而且，按照“自由”和“信用”的合同原則，勞動(dòng)合同生效后的雙方又只能“嚴(yán)守”合同。照此，超出合同的一切要求，合同的另一方有權(quán)以合同中沒有約定為由而予以拒絕。這樣，在依法實(shí)施勞動(dòng)合同制度以后，關(guān)于保護(hù)礦工基本人權(quán)的生命與健康問題照樣無法解決，因?yàn)檎嬲�能夠保障礦工基本人權(quán)的事前預(yù)防無法約定到勞動(dòng)合同之中。

礦業(yè)安全與健康的保護(hù)被撂在勞動(dòng)合同之外，是因?yàn)樵谟喠�勞�?dòng)合同時(shí)受談判成本制約而不可能將一切應(yīng)當(dāng)?shù)臋?quán)利、義務(wù)以合同條款完全明確約定�！安煌耆�性”是勞動(dòng)合同的根本特點(diǎn)，也是勞動(dòng)合同與勞務(wù)合同的重要區(qū)別之一。這個(gè)特點(diǎn)由多方面因素決定：其一，企業(yè)與礦工之間信息不對稱。礦山工作場所的設(shè)施、設(shè)計(jì)、開采規(guī)劃以及地質(zhì)狀況等，企業(yè)清楚而且始終在控制之中，但礦工不清楚也不可能知會(huì)。其二，礦工的有限理性。礦工受個(gè)人知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)能力等要素的制約，對客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)不到。而且，因?yàn)樾枰獙哟嗡�限而很難以意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的存在，甚至沒有工作場所的風(fēng)險(xiǎn)概念。其三，礦山工作場所風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。所有這些說明危害礦工健康安全的意外事故和潛在危險(xiǎn)不可能約定成為勞動(dòng)合同條款。

必須依靠制度創(chuàng)新以彌補(bǔ)勞動(dòng)合同訂立的局限性。根據(jù)國際勞工組織的推薦和勞動(dòng)關(guān)系的構(gòu)成，依靠“勞動(dòng)基準(zhǔn)制度”彌補(bǔ)勞動(dòng)合同制度的不足�！芭c勞動(dòng)合同制度保障要求相適應(yīng)，存在大量的勞動(dòng)基準(zhǔn)制度，如工資制度、工作時(shí)間和休息休假制度、職業(yè)安全衛(wèi)生制度。也就是說，勞動(dòng)合同制度不能獨(dú)立運(yùn)行”。[1]P13 勞動(dòng)合同制度的實(shí)現(xiàn)離不開勞動(dòng)基準(zhǔn)，世界上不存在沒有勞動(dòng)基準(zhǔn)的勞動(dòng)合同。這就需要制訂基準(zhǔn)法，即在勞動(dòng)關(guān)系中設(shè)置一個(gè)與勞動(dòng)合同制度并列的侵權(quán)法制度。勞動(dòng)合同法的宗旨是將雙方談判成本低的內(nèi)容約定為一種自由的私人的關(guān)系；侵權(quán)責(zé)任法是將有關(guān)安全與健康等方面的影響因談判成本高而不能締結(jié)契約的內(nèi)容，另外由法律規(guī)定為企業(yè)主必須履行的一種強(qiáng)制責(zé)任。沒有履行應(yīng)注意的義務(wù)就視為侵犯了礦工安全與健康的權(quán)利，因而承擔(dān)責(zé)任，這就不需要合同約定。因此，根據(jù)礦業(yè)開發(fā)的特點(diǎn)應(yīng)制定一部體現(xiàn)礦主侵權(quán)責(zé)任的《礦業(yè)安全與健康法》，由法律合理設(shè)計(jì)一些責(zé)任規(guī)則，以此強(qiáng)迫那些造成潛在損害的礦主承擔(dān)損害的成本，使社會(huì)成本內(nèi)在化而糾正過去的無效率狀況。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家史普博總結(jié)：“對于生病和喪失工資，完全性意外事故合同的不存在和有限的保險(xiǎn)費(fèi)金額表明需要用一個(gè)侵權(quán)法制度進(jìn)行責(zé)任分配”。[2]P50 9 通過侵權(quán)法律對權(quán)利的初始界定，法定礦主有義務(wù)保障礦工人權(quán)，礦工有權(quán)利在安全與健康的場所中勞動(dòng)。

從侵權(quán)行為的心理動(dòng)機(jī)來看，礦主的消極預(yù)防和僥幸冒險(xiǎn)是礦工受傷害的直接原因，那么，侵權(quán)責(zé)任法的設(shè)計(jì)目標(biāo)應(yīng)強(qiáng)調(diào)礦主負(fù)有特別注意的責(zé)任。特別注意的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從疏忽和過錯(cuò)責(zé)任上升為無過錯(cuò)的“嚴(yán)格責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)”。只有嚴(yán)格責(zé)任原則才能對礦主或企業(yè)連續(xù)施加內(nèi)在壓力，促使他們不斷增加避免事故發(fā)生的設(shè)施投入和不斷發(fā)現(xiàn)降低事故損失的新方法。但是，這種“嚴(yán)格責(zé)任原則被縮小到僅適用于高度危險(xiǎn)的活動(dòng)”，[3]P464 主要在礦山行業(yè)適用，在一般危險(xiǎn)行業(yè)以疏忽和過錯(cuò)為主要原則。

若以嚴(yán)格責(zé)任制刺激礦主們有效地預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，還要捆-綁施行完全賠償制度。一旦風(fēng)險(xiǎn)事故損害礦工的生命或健康后，如果賠償給受害人的數(shù)額低于完全賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，則損害的社會(huì)成本仍不能完全內(nèi)化，礦主或企業(yè)依然缺乏積極預(yù)防的動(dòng)力，嚴(yán)格責(zé)任制也會(huì)失效。完全賠償歸于懲罰性賠償，而不是補(bǔ)償性賠償。懲罰性賠償是一種賠償水平，對于礦工來說，事故通過賠償?shù)奶钇揭院笈c沒有發(fā)生事故的差異不大；對于礦主或企業(yè)來說，因?yàn)闈撛陲L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生成為事故的概率不大，如果事故發(fā)生后以補(bǔ)償性了結(jié)，必然因賠償成本低于預(yù)防成本而讓礦主仍然選擇事故發(fā)生的事后賠償。因此，法律規(guī)定了完全性賠償?shù)膰?yán)格責(zé)任制，“情況就會(huì)很快變得很明顯，因?yàn)轭A(yù)防事故發(fā)生的成本比事故發(fā)生了之后的治理成本便宜得多”。[4]P81 礦主或企業(yè)會(huì)主動(dòng)地選擇預(yù)防而不是繼續(xù)冒險(xiǎn)。這就叫做通過制度設(shè)置促使企業(yè)的成本變化來改變他們的行為選擇。

二、變革礦業(yè)制度以重構(gòu)保護(hù)礦工人權(quán)的法律

隨著礦業(yè)的迅速發(fā)展，其粗放式開發(fā)而導(dǎo)致威脅礦工生命和健康的風(fēng)險(xiǎn)事故治不勝治，亟待嚴(yán)格責(zé)任原則加完全賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任制度以遏制礦難及職業(yè)病頻發(fā)現(xiàn)象。國內(nèi)外的壓力集中到一點(diǎn)，就是需要體現(xiàn)侵權(quán)責(zé)任原則的、保護(hù)礦工基本人權(quán)為目的的《礦業(yè)安全與健康法》。但遺憾的是，我國至今尚未有專門的職業(yè)安全健康法律出臺(tái)。從形式上來看，1992 年制定了《礦山安全法》、2002 年制定了《安全生產(chǎn)法》、2002 年實(shí)施了《職業(yè)病防治法》以及相應(yīng)的系列法規(guī)與規(guī)章等。但在實(shí)質(zhì)上，這些法律都不是關(guān)于勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康的規(guī)定，更不是完全賠償?shù)那謾?quán)責(zé)任法。而且，就是因?yàn)檎`讀了這些法律，以為已經(jīng)具備了職業(yè)安全與健康制度，才阻礙了人們?nèi)ニ伎嫉V業(yè)安全與健康制度的變遷。

1 、現(xiàn)行立法的主要目的不是為了保障礦工的基本人權(quán)

法律的目的是法律內(nèi)在價(jià)值的體現(xiàn)，有了明確的法律目的，便可以根據(jù)一定時(shí)代的價(jià)值取向來整體地把握基本理論的判斷和法律體系的構(gòu)建，也可以將看似雜亂無章的、毫無邏輯關(guān)系的各類法律規(guī)則整理和歸類，形成系統(tǒng)性的網(wǎng)絡(luò)。明確了目的重要功能，就可以明白現(xiàn)行安全制度與基本人權(quán)保障的距離。

《礦山安全法》第1 條規(guī)定：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護(hù)礦山職工人身安全，促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展，制定本法”。這條規(guī)定是立法目的的綜合性表述，按層次分為兩級：工具性目的和根本性目的。工具性目的是為實(shí)現(xiàn)根本目的服務(wù)的，是根本目的手段。《礦山安全法》的工具性目的是多元化結(jié)構(gòu)的，排在首位的目的是“保障礦山生產(chǎn)安全”，“礦工人身安全”位列于工具性目的之后。多元性工具目的昭示了“礦工人身安全”是“生產(chǎn)安全”的結(jié)構(gòu)組成部分。《礦山安全法》法的根本目的是“生產(chǎn)安全”，通過這一根本目的去追求“采礦業(yè)發(fā)展”的根本目標(biāo)。從《礦山安全法》的內(nèi)容上來看，也基本上是圍繞“生產(chǎn)安全”去保障根本目的的。很明顯，生產(chǎn)安全與勞動(dòng)安全屬不同的調(diào)整對象，生產(chǎn)安全集中指向利潤最大化的生產(chǎn)過程，而不是圍繞關(guān)于生命與健康權(quán)利的勞動(dòng)過程。在法律領(lǐng)域里，生產(chǎn)安全屬平等的民法調(diào)整，職業(yè)安全由強(qiáng)制的勞動(dòng)法調(diào)整，兩者性質(zhì)完全不同。

在《礦山安全法》頒布10 年后的《安全生產(chǎn)法》第1 條中更明確：“為了保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定本法”。該法的工具性目的中規(guī)定保障“人民群眾”的生命，屬于一種政治性的“附帶”，不是正式的法律制度安排，因?yàn)楸Ｗo(hù)的主體是一種政治性的泛指，不是法律上的特定，所以不屬于法律的工具性目的。這就從立法的目的說明《安全生產(chǎn)法》的初衷根本不是以職業(yè)安全為需要的。整個(gè)安全法律體系都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、為保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)而構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)制度。這一切說明：我國安全生產(chǎn)法旨在維護(hù)企業(yè)的安全生產(chǎn)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著重于“經(jīng)濟(jì)性”而非“社會(huì)性”立法。勞動(dòng)職業(yè)安全與健康法是以人為本、保障民生的社會(huì)法，而現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)安全法與社會(huì)性勞動(dòng)安全法是并列而非重合的。

2 、現(xiàn)行立法缺乏保障礦工勞動(dòng)健康的制度安排

如果說我國企業(yè)管理理念、安全管理體系及其他法律等，在安全方面還多少有些規(guī)定的話，那么在勞動(dòng)場所保障職業(yè)健康的規(guī)定方面則基本上處于空白。有學(xué)者認(rèn)為，2002 年實(shí)施的《職業(yè)病防治法》標(biāo)明我國保障職業(yè)健康的基本制度已形成。[5] 其實(shí)，《職業(yè)病防治法》與職業(yè)健康的基本保障制度同樣相距甚遠(yuǎn)，更不可能取代礦業(yè)場所的健康保障制度。其一，損害健康的職業(yè)性疾病并不是法定的職業(yè)病。《職業(yè)病防治法》規(guī)定的職業(yè)病是國家公布的目錄中所列的115 種，除此之外不屬于該法的調(diào)整對象。法定職業(yè)病的種類太狹窄、病情太嚴(yán)重。職業(yè)場所還有更多因?yàn)樾l(wèi)生條件而引起的、在法定職業(yè)病種類之外的、并沒有達(dá)到法定職業(yè)病程度的職業(yè)性疾病，是《職業(yè)病防治法》所不能調(diào)整的。其二，《職業(yè)病防治法》的重點(diǎn)定位在結(jié)果的處置上�！胺乐巍钡闹攸c(diǎn)是“治”，即職業(yè)病發(fā)生以后的診斷和治療，重點(diǎn)不是對職業(yè)病的預(yù)防。因而，傾向于技術(shù)性規(guī)定而不是以“社會(huì)性規(guī)范”為主。有學(xué)者認(rèn)為：“長期以來，多從技術(shù)的角度進(jìn)行職業(yè)健康安全的管理。實(shí)踐證明，這種管理方式雖然在一定程度上對職業(yè)健康安全有所改善，但整體效果不佳”。[6] 《職業(yè)病防治法》由衛(wèi)生行政部門而不是勞動(dòng)人事部門做為執(zhí)法主體，這就印證了被執(zhí)法律調(diào)整對象的基本走向。最后，《職業(yè)病防治法》獨(dú)立于安全法而存在�！鞍踩�”是對急性傷害而言，而“健康”是對慢性損害而言，兩者在勞動(dòng)工作場所相伴存在和發(fā)生；兩者在一定條件下相互轉(zhuǎn)換，有時(shí)對健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不夠會(huì)發(fā)展成為安全風(fēng)險(xiǎn)；兩者屬于同一立法目的的價(jià)值取向，都是源于以人為本的追求。所以，要全面預(yù)防健康及安全風(fēng)險(xiǎn)，提高法律的效率和實(shí)用性，就必須整體和統(tǒng)一立法，不能人為地將兩者分開。

其實(shí)，勞動(dòng)場所的健康問題所引起的社會(huì)危害超過了安全風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)每年的統(tǒng)計(jì)，塵肺病以每年一萬例左右在增加，現(xiàn)有塵肺病人接近于其他國家的總和。這些塵肺病又主要來源于礦山企業(yè)的作業(yè)場所。塵肺病人的醫(yī)療費(fèi)用、給家庭帶來負(fù)擔(dān)和慢性死亡等，已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。職業(yè)病的慢性死亡比起礦難的直接死亡率要高，社會(huì)成本更大。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)迅速增長的時(shí)候，人們已逐步認(rèn)識(shí)到了環(huán)境和自然資源的代價(jià)，殊不知人們生命和健康的代價(jià)更大；當(dāng)人們對礦難深惡痛絕的時(shí)候，但對勞動(dòng)者心理和生理健康的代價(jià)關(guān)注不夠。

三、創(chuàng)建保障礦工安全與健康的侵權(quán)責(zé)任法

1 、明晰礦業(yè)安全與健康立法的原則

將保障礦工安全與健康的根本目的作為一種追求，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的法律追求必須通過系列基本原則予以貫穿和展開，依靠這些原則保證立法目的內(nèi)核。其一，安全與健康優(yōu)先原則。礦工的生命和健康優(yōu)先考慮并作為第一要?jiǎng)?wù)，貫穿于立法和執(zhí)法的始終。防止以生產(chǎn)安全取代基本人權(quán)的保護(hù)，在生產(chǎn)和發(fā)展中，不利于礦工生命與健康的行為實(shí)行“一票否決”制。其二，嚴(yán)格責(zé)任原則。雇主應(yīng)履行特別注意義務(wù)，即使雇員在礦業(yè)勞動(dòng)中有過錯(cuò)也應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，即“雇主替代責(zé)任”；礦工生命或健康受到損害，不論是否過錯(cuò)都應(yīng)給予賠償和補(bǔ)償，即“懲罰性賠償原則”。其三，礦山安全與健康條件的私人供給原則。在以往的礦山安全建設(shè)中，政府幾乎是職業(yè)安全與健康物品的供給主體，因而導(dǎo)致企業(yè)對政府的依賴性，一旦發(fā)生礦難時(shí)問責(zé)于政府。工作場所的健康與安全屬于共享物品，不是社會(huì)安全類的公共物品。后者只能由政府供給，前者必須由企業(yè)私人供給，政府只能是私人性供給的監(jiān)管主體。最后，礦場安全與健康的市場準(zhǔn)入原則。將政府監(jiān)管提前到市場的入口處，即在礦山企業(yè)設(shè)立時(shí)，政府根據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)對礦場安全與健康的標(biāo)準(zhǔn)和條件予以嚴(yán)格審查，只有符合法定要求的才能允許設(shè)立礦山企業(yè)。政府在事前的準(zhǔn)入管制對各方都是有效率的安排。

2 、在整體的法律體系中構(gòu)建《礦業(yè)安全與健康法》

在礦業(yè)立法中，將“礦山勞動(dòng)安全與健康優(yōu)先”設(shè)定為基本原則，并在《礦業(yè)管理法》中設(shè)專章調(diào)整礦山安全與健康領(lǐng)域，從立法資源方面保障其“優(yōu)先性”；根據(jù)《勞動(dòng)法》關(guān)于勞動(dòng)安全和健康的原則性規(guī)定重構(gòu)《職業(yè)安全與健康法》；根據(jù)礦業(yè)法的基本原則、重構(gòu)后的《職業(yè)安全與健康法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等，制訂體現(xiàn)礦主完全賠償并負(fù)嚴(yán)格責(zé)任的《礦業(yè)安全與健康法》。

根據(jù)立法的目的，《礦業(yè)安全與健康法》的內(nèi)在價(jià)值的核心是保護(hù)勞動(dòng)者在勞動(dòng)中的安全與健康。已經(jīng)制定的為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生產(chǎn)安全法”繼續(xù)保留和進(jìn)一步完善。這種安排，可以繼續(xù)利用國家生產(chǎn)安全監(jiān)督部門和重新啟用國家勞動(dòng)部門分別作為執(zhí)法主體，并能與國際接軌。

3 、完善礦業(yè)安全與健康的配套制度

美國礦業(yè)安全與健康制度的“成功三角”——法制、培訓(xùn)和技術(shù)投入。根據(jù)這一經(jīng)驗(yàn)，還要構(gòu)建相應(yīng)的安全與健康培訓(xùn)制度。實(shí)踐也總結(jié)出了培訓(xùn)的意義，礦山事故發(fā)生的原因中有八成以上是員工行為不當(dāng)造成的，因此，通過系統(tǒng)的、定期的、有目的的培訓(xùn)是保證礦工安全與健康的基礎(chǔ)措施。良好的培訓(xùn)要與考核制度、檔案制度與監(jiān)督制度相結(jié)合才能起作用。還有，要建立礦業(yè)場所安全與健康條件的評估制度，通過評估報(bào)告為企業(yè)、員工和政府提供相關(guān)信息。這就要培育一批社會(huì)中介服務(wù)組織，并制訂相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范�？偟恼f來，依靠合力制度，相關(guān)的各政府部門協(xié)調(diào)、各法律學(xué)科領(lǐng)域合作、礦工與企業(yè)和-諧等，才能形成一個(gè)礦業(yè)安全與健康的長效機(jī)制。

四、結(jié)語

勞動(dòng)者“職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)是最基本的人權(quán)”。[7] 基本人權(quán)的保障是企業(yè)、勞動(dòng)者、社會(huì)和公權(quán)力政府共同追求的目標(biāo)，也是在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的終極目標(biāo)。 “共同目標(biāo)”與“終極目標(biāo)”是統(tǒng)一的。其統(tǒng)一性要求將“以人為本”的口號(hào)通過科學(xué)的制度設(shè)置而落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)之中；依靠制度結(jié)構(gòu)將過分傾向于資本所有者的某些權(quán)利和回報(bào)返還給人力資本這一方；從制度上讓資方認(rèn)識(shí)到承擔(dān)整體的社會(huì)責(zé)任比不承擔(dān)更合算；這就需要公權(quán)力的社會(huì)管制限制一些人的自由而擴(kuò)展另一些人的權(quán)利。關(guān)鍵是注重社會(huì)效率與社會(huì)公平的統(tǒng)一，才能在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)與終極目標(biāo)的統(tǒng)一。

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