中國國-家-安-全法律制度

黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民-主與法制建設(shè)取得了顯著成績。在黨中央確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略以后，安全生產(chǎn)法制建設(shè)被提到前所未有的重要位置上，安全生產(chǎn)法制建設(shè)的進程不斷加快。經(jīng)過近年來的努力，具有中國特色的安全生產(chǎn)法律體系基本形成。目前，我們有一部安全生產(chǎn)的基本法即《安全生產(chǎn)法》；有《勞動法》、《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》等十余部專門法律；有《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《民用爆炸物品管理條例》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《建筑工程安全生產(chǎn)管理條例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《電力設(shè)施保護條例》等50多個行政法規(guī)；有上百個部門規(guī)章；此外，各省區(qū)都制定出臺了一批地方性法規(guī)和規(guī)章。安全生產(chǎn)法治觀念正逐步形成。

改革開放以來，我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)在以下幾個方面取得了可喜進步：

（一）從人治觀念轉(zhuǎn)變到法治觀念

改革開放前，我國的安全生產(chǎn)法制建設(shè)已經(jīng)取得了一些成就，制定頒布了一批安全生產(chǎn)法律法規(guī)，構(gòu)建了相應(yīng)的制度。但是，由于傳統(tǒng)行政法制建設(shè)的觀念主要是人治，因此，傳統(tǒng)行政法制基本上是“人治底下的法制”。安全生產(chǎn)法制建設(shè)也概莫能外，傳統(tǒng)安全生產(chǎn)法制都打上了“人治”的烙印。改革開放以后，特別是《安全生產(chǎn)法》實施后，我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)在深刻 反思人治觀念的基礎(chǔ)上，逐步樹立起法治觀念�！栋踩�生產(chǎn)法》確立了在法制的框架下實施行政管理活動，確定了各級行政機關(guān)的法定職權(quán)、法定程序和法定責(zé)任，通過法律形式確定了國-家-安-全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門的法律地位、法定職責(zé)和行政執(zhí)法的措施、手段，規(guī)范了監(jiān)督管理和行政執(zhí)法行為�！兜缆方煌ò踩�法》明確規(guī)定：“道路交通安全工作，應(yīng)當(dāng)遵循依法管理、方便群眾的原則”。政府管理與社會治理主要依據(jù)法律而非領(lǐng)導(dǎo)人的意志，依法行政、依法監(jiān)管、完善安全生產(chǎn)法制秩序和依法治安的觀念逐步深入人心。2004年1月國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》進一步明確提出：努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局，將“依法監(jiān)管”擺在十分突出的位置，充分體現(xiàn)了法治理念。

（二）從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力和權(quán)利并重

計劃經(jīng)濟的最大特點是依靠政府來配置社會資源，所以傳統(tǒng)安全生產(chǎn)的立法也必然重視行政權(quán)，主要依靠行政命令來維護安全監(jiān)管秩序，公民、法人與其他組織作為行政管理對象，只能消極服從行政命令。市場經(jīng)濟主要依靠市場機制來配制社會資源，企業(yè)享有充分的自主權(quán)，政府只是有限政府。因此，對傳統(tǒng)安全生產(chǎn)立法的權(quán)利結(jié)構(gòu)逐步進行了調(diào)整，從重權(quán)力、輕權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力和權(quán)利并重，成為安全生產(chǎn)法制現(xiàn)代化的核心的問題�！栋踩�生產(chǎn)法》的頒布實施，是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)的一個轉(zhuǎn)折點，具有里程碑意義�！栋踩�生產(chǎn)法》充分體現(xiàn)了“以人為本”的理念，在賦予各種法律主體必要權(quán)利的同時設(shè)定了其應(yīng)盡的義務(wù)，對各級政府，特別是生產(chǎn)經(jīng)營單位的領(lǐng)導(dǎo)和負責(zé)人，均規(guī)定了其法定的權(quán)利與義務(wù)，較好地兼顧了行政權(quán)與相對方權(quán)利，暨維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，又維護和監(jiān)督行政主體依法行政。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和民-主法制的進步，人的社會地位尤其是人的生命權(quán)受到前所未有的重視和保障。安全生產(chǎn)最根本最重要的就是保障從業(yè)人員的人身安全，保障他們的生命不受侵犯。按照這個原則，《安全生產(chǎn)法》在第一條就將保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全作為立法宗旨，并且在第三章專門對從業(yè)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的人身安全方面享有的權(quán)利做出了明確的規(guī)定。針對一些企業(yè)草菅人命的問題，法律第一次賦予從業(yè)人員依法享有工傷社會保險和獲得民事賠償?shù)臋?quán)利，充分體現(xiàn)了國家對尊重和保護從業(yè)人員生命和財產(chǎn)權(quán)利的高度重視�！栋踩�生產(chǎn)法》的許多條文都是圍繞著從業(yè)人員的人身安全規(guī)定的，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位必須圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全這個核心抓好安全生產(chǎn)管理工作。

（三）從政府監(jiān)管部門單純監(jiān)管轉(zhuǎn)變到監(jiān)管服務(wù)

在推行安全生產(chǎn)法制現(xiàn)代化的進程中，需要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，按照建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的要求，重新界定政府安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，逐步由監(jiān)管行政轉(zhuǎn)變服務(wù)行政�！栋踩�生產(chǎn)法》實施后的立法較好地貫徹了這個原則�！秶鴦�(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》提出對中小企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管，要“堅持寓監(jiān)督管理于服務(wù)之中，積極為中小企業(yè)提供安全技術(shù)、人才、政策咨詢等方面的服務(wù)”。隨著改革的逐步深入，政府主要抓宏觀管理，抓社會主義經(jīng)濟秩序的建立健全，不再負責(zé)紛繁復(fù)雜的行政審批、許可證的發(fā)放，而轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�向企業(yè)提供服務(wù)，并實施監(jiān)督。政府部門相應(yīng)的責(zé)任重了，這是符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的�！栋踩�生產(chǎn)法》和《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》（國務(wù)院第302號令），加大了政府在安全生產(chǎn)方面的責(zé)任，充分體現(xiàn)了政府職能由以權(quán)力型為主向以責(zé)任型為主的轉(zhuǎn)變，依法明確了政府的職責(zé)，從制度上規(guī)范了政府的行為，加強了對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理。政府部門依法實施監(jiān)督管理，對安全生產(chǎn)違法行為實施法律制裁，這是一種更超脫、更高層次的間接管理方式。

（四）從單純制約轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s、激勵兼顧

我國傳統(tǒng)安全生產(chǎn)作為行政管理的工具，旨在保障行政權(quán)、約束相對方權(quán)利。近幾年的安全生產(chǎn)法制建設(shè)，在從單純的約束機制轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束與激勵兼顧的現(xiàn)代行政法機制方面，取得了一定進步�；�本上擺脫了過去那種只約束相對方權(quán)利、不制約行政權(quán)的單方面思維，開始注重雙向制約；與此同時，安全生產(chǎn)獎勵制度有了一定發(fā)展，并在實踐中得到成功運用�！栋踩�生產(chǎn)法》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，依法確定了各級人民政府在安全生產(chǎn)工作中的地位、任務(wù)和責(zé)任，依法設(shè)定了公民和社會組織的安全生產(chǎn)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對行政權(quán)和相對方權(quán)利都有明確的制約；同時還在第十四條、第十五條明確規(guī)定：國家鼓勵和支持安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究和安全生產(chǎn)先進技術(shù)的推廣應(yīng)用，提高安全水平；國家對在改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加搶險救援等方面取得顯著成績的單位和個人，給予獎勵，將激勵機制以法定形式予以明確。但是，機制完善工作仍將是我國較長時期內(nèi)安全生產(chǎn)法制建設(shè)的重要任務(wù)。如何有效制約行政主體濫用行政權(quán)、違法行政的同時，有效地激勵相對方發(fā)揮主觀能動性、積極參與行政，是安全生產(chǎn)行政機制完善的重點所在。

（五）從重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w與程序、過程與結(jié)果并重

我國傳統(tǒng)安全生產(chǎn)法律制度體系發(fā)展明顯不平衡：一是監(jiān)督行政法律規(guī)范弱于行政管理規(guī)范；二是行政程序規(guī)范弱于行政實體規(guī)范；三是過程正當(dāng)性的行政法律規(guī)范弱于結(jié)果正當(dāng)性的行政法律規(guī)范；四是宏觀調(diào)控立法弱于微觀規(guī)制立法。改革開放以來，重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程問題在我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)中得到了一定程度的糾正。程序與實體、過程與結(jié)果都是行政法制的組成部分，作為一個有機整體，安全生產(chǎn)法制建設(shè)要整體推進、全方位進行，不能有輕有重，任何偏廢都不利于安全生產(chǎn)法制建設(shè)的正常進行。重視和實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的程序和過程，是保證依法行政的必要環(huán)節(jié)，也是提高監(jiān)管執(zhí)法水平的重要措施�！缎姓�處罰法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等法律、法規(guī)，是程序法的重大突破，對監(jiān)管執(zhí)法的程序和過程作出了操作性很強的規(guī)定，不得程序或過程違法，否則實體或結(jié)果必然違法，公民或法人可以提起行政訴訟，可以“民告官”。這是安全生產(chǎn)法制建設(shè)的重大進步。我們既要大力完善行政程序制度，防止行政主體濫用任意性程序侵犯相對方的合法權(quán)益，又不能放松行政實體法律制度建設(shè)，避免實體與程序的脫節(jié)；既要發(fā)展行政過程中的監(jiān)督、引導(dǎo)制度，又要強化對相對方的行政違法責(zé)任與行政主體的違法行政責(zé)任的追究。只有這樣，才能實現(xiàn)行政權(quán)與相對方權(quán)利的平衡，才有助于安全生產(chǎn)法制建設(shè)目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

雖然我國的安全生產(chǎn)法制建設(shè)取得了一定成就，全社會的安全生產(chǎn)意識普遍增強，安全生產(chǎn)依法監(jiān)管的水平明顯提高，公民、法人與其他組織的合法權(quán)益得到越來越多的保障，但是，仍然存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，安全生產(chǎn)法制體系仍然需要完善，政府法制建設(shè)任重道遠，安全生產(chǎn)法制建設(shè)在很多方面還不能很好地適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的需要，仍然需要全社會的共同參與來推進安全生產(chǎn)法制的進一步改革。突出問題表現(xiàn)在：

一是人們的安全生產(chǎn)法制觀念普遍淡薄，缺乏依法管理安全的意識。改革開放特別是近10年來，安全生產(chǎn)不再是局部的、個別的問題，而是社會經(jīng)濟發(fā)展和文明程度的重要標(biāo)志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全，是關(guān)系到人民群眾生命和財產(chǎn)安全的基本權(quán)益，關(guān)系到經(jīng)濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到我們的黨和政府是否貫徹“三個代表”重要思想的重大政治問題、經(jīng)濟問題和社會問題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的自我保護和安全生產(chǎn)的意識比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位，特別是非國有企業(yè)負責(zé)人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營的意識很淡薄。據(jù)統(tǒng)計，全國每年各類生產(chǎn)安全事故的80%左右發(fā)生在非公有制生產(chǎn)經(jīng)營單位。一些私營生產(chǎn)經(jīng)營單位的老板，或者不懂法律，或者明知故犯，只求效益不顧安全，沒有依法為從業(yè)人員提供必要的安全生產(chǎn)條件和勞動安全防護，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險的條件下作業(yè)，以致事故頻發(fā)，造成大量人員傷亡。出了事故逃之夭夭，把大量的遺留問題推給政府和社會。許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)人出于地方保護主義，片面追求經(jīng)濟效益，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，他們沒有意識到這是一種嚴重侵犯人權(quán)的違法行為，沒有意識到它所產(chǎn)生的法律后果。安全生產(chǎn)還沒有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位的自覺行動，沒有從安全生產(chǎn)是法定的義務(wù)和責(zé)任的高度引起足夠的認識和重視。

二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問題，亟待依法規(guī)范。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的比重增加。經(jīng)濟成分多樣化、經(jīng)濟利益多元化、勞動用工形式多樣化和生活方式的多樣化，使安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)許多新情況、新問題，也給安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作帶來了難度。在我國社會生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，這些非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位存在著安全生產(chǎn)條件差、安全技術(shù)裝備落后、安全投入少、企業(yè)負責(zé)人和從業(yè)人員安全素質(zhì)差、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問題。而國家現(xiàn)行的有關(guān)的安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)基本是針對國有大型生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的，對大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)幾乎沒有明確的、可操作的法律規(guī)范，這必然造成法律調(diào)整的“空白”和監(jiān)督管理的“缺位”，以致非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位事故多發(fā)，死傷慘重。健全的安全生產(chǎn)法律體系尚沒有形成，在許多方面尚無法可依。因此，必須適應(yīng)安全生產(chǎn)的新形勢，制定規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的法律。

三是政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，尚未建立健全依法監(jiān)管的長效機制。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制關(guān)于實行政企公開的要求，自1998年以來，國家先后撤銷了原有的十幾個工業(yè)主管部門，同時也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關(guān)主管部門。政府部門已經(jīng)不直接或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。與此同時，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門與其他有關(guān)部門相結(jié)合、綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟手段和行政手段，加大依法監(jiān)管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此，必須通過制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級人民政府和各有關(guān)部門的安全生產(chǎn)職責(zé)、職權(quán)和監(jiān)督管理措施法律化、制度化。但由于相關(guān)立法滯后，有的地方人民政府沒有建立健全安全生產(chǎn)綜合管理機構(gòu)；已經(jīng)設(shè)立的地方，又存在著綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門的法定職責(zé)和相互關(guān)系不明確的問題，在工作中產(chǎn)生了職責(zé)交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的整體性、協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的脫節(jié)和漏洞。另一方面，由于政府機構(gòu)的改革，致使《勞動法》、《礦山安全法》、《職業(yè)病防治法》等現(xiàn)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)的執(zhí)法主體發(fā)生了重大變化，新建立的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制需要在法律上予以明確，相應(yīng)的法律、法規(guī)需要重新修訂。

四是缺乏強有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段。現(xiàn)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)對安全生產(chǎn)違法行為及其法律責(zé)任的規(guī)定不夠完善，有的對安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準(zhǔn)確，有的只有要求沒有責(zé)任，有的雖有罰則但力度不夠，根本起不到應(yīng)有的警示作用。對近年來突出的安全生產(chǎn)違法行為，特別是非國有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒有設(shè)定明確的法律責(zé)任。一些私營業(yè)主在發(fā)生死亡事故后，往往是雇主賠償死者家屬幾萬元錢了事，較輕的民事賠償，對那些已經(jīng)獲得或?qū)⒁�獲得巨額經(jīng)濟收益的老板來說，很容易滋生“死幾個人沒什么”、“還賠得起”的錯誤思想。再者，對安全生產(chǎn)違法行為的刑事責(zé)任不夠嚴厲。當(dāng)前《刑法》包含的重大責(zé)任事故罪和玩忽職守罪，在量刑上還是不夠嚴厲，對玩忽職守罪的罪狀規(guī)定缺乏可操作性，使不少未忠實履行職責(zé)的國家工作人員逃脫了法律的追究。

目前我國正處于一個新的歷史發(fā)展時期。在新形勢下安全生產(chǎn)工作面臨許多新情況、新問題、新特點，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作也提出了新要求。加強安全生產(chǎn)法制建設(shè)，充分運用法律手段加強監(jiān)督管理，是從根本上改變我國安全生產(chǎn)狀況的主要措施之一。這是貫徹依法治國方略的客觀要求，也是建設(shè)社會主義法治國家的必然選擇。

近階段，我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)需要解決好以下幾個方面的問題：

（一）加快完善安全生產(chǎn)法律體系

制度建設(shè)自始至終都是法制建設(shè)的核心。安全生產(chǎn)法制建設(shè)過程，基本上就是一個不斷完善發(fā)展法律制度體系的過程。完善安全生產(chǎn)法律體系，要注重抓兩方面的立法工作：一是要加速規(guī)范體制，填補法律空白；二是要繼續(xù)完善現(xiàn)有立法，與社會發(fā)展保持同步。

在加速完善安全生產(chǎn)法律體系時應(yīng)致力于以下幾個方面：一是盡快出臺《安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查條例》，改變安全生產(chǎn)監(jiān)管行政程序規(guī)范散見于各單行法律、法規(guī)之中的現(xiàn)狀。安全生產(chǎn)監(jiān)管程序法律有助于明確相對方的程序性權(quán)利與行政主體的程序性義務(wù)，有利于依法行政的全面推進。二要進一步完善行政法律制度，更加有效地預(yù)防、糾正主體的違法行政，加速安全生產(chǎn)法制權(quán)利結(jié)構(gòu)的均衡化進程。三要加快現(xiàn)有立法的完善和修訂工作。要以安全生產(chǎn)的基本法為依據(jù)，抓緊清理、修改和完善過去各有關(guān)部門制定的行政法規(guī)、條例，并同時廢止與安全生產(chǎn)的基本法不符合和不適應(yīng)現(xiàn)實生活的現(xiàn)行法律、法規(guī)和條例等，如要抓緊修改《礦山安全法》、《職業(yè)病防治法》、《勞動法》等法律，以適應(yīng)安全生產(chǎn)監(jiān)管實踐的需要。

（二）努力克服部門保護主義與地方保護主義，維護-法制統(tǒng)一

在我國安全生產(chǎn)法制的發(fā)展中，不僅在行政執(zhí)法實踐中經(jīng)常受到部門保護主義與地方保護主義的干擾，而且在立法中由于受到部門利益與地方保護主義的驅(qū)動，“立法謀私”現(xiàn)象也時有發(fā)生。當(dāng)前，迫切需要通過行政法制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府各部門之間、中央與地方之間的關(guān)系，實行政務(wù)公開，全面、深入地貫徹執(zhí)行法制統(tǒng)一原則，努力克服部門保護主義與地方保護主義，在立法中切實解決部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一、互相扯皮的問題，樹立“全國一盤棋”的大局意識。

（三）建立健全民眾參與機制

民眾參與的方式主要有兩種：一是通過立法聽證與行政決策聽證；二是通過其他渠道向立法機關(guān)、行政機關(guān)提出建議和意見，定期或不定期地評議政府的活動。就安全生產(chǎn)法制建設(shè)而言，廣泛聽取公眾和方方面面的意見，有助于緩解立法過程中的信息不對稱問題，盡可能增加立法決策與行政決策的理性，從而使安全生產(chǎn)法制建設(shè)沒能夠得到更多的理解與支持。

目前，雖然我國的安全生產(chǎn)法制建設(shè)在推進民眾參與方面作出了很大努力，但是，在參與范圍、參與程度、參與積極性、參與機制等方面，還存在著不同程度的問題。如何建立健全民眾參與機制，推進民眾參與的制度化、規(guī)范化和程序化，應(yīng)是我國安全生產(chǎn)法制現(xiàn)代化需要解決的重要問題之一。

（四）推動安全生產(chǎn)監(jiān)管協(xié)調(diào)發(fā)展

在現(xiàn)代安全生產(chǎn)法制體系中，安全生產(chǎn)監(jiān)管主體，除各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門外，還有依法成立的、具有部分安全監(jiān)管職權(quán)的單位或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。公共行政主體趨向多元化，公共權(quán)力趨向社會化。這些具有不同程度安全生產(chǎn)監(jiān)管職能的單位或組織，具有雙重角色。一方面，它們是在法定的特定的領(lǐng)域內(nèi)享有公共管理權(quán)，因此具有行政主體資格；另一方面，這些組織又要接受政府管理，因此它們又是行政管理的相對方。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，國家行政的范圍會逐漸縮小，公共治理的范圍會相應(yīng)地擴大。因此，如何處理政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與其他社會組織之間的關(guān)系，保證政府管理與公共治理相結(jié)合目標(biāo)的實現(xiàn)，是我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)需要認真對待的重要問題。

國-家-安-全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制若干問題探討2015-10-18 10:59 | #2樓

1  前 言

2015年7月國務(wù)院召開全國應(yīng)急管理工作會議，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理步入了經(jīng)�；�、制度化、法制化的工作軌道。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理正在我國受到實質(zhì)性的關(guān)注，從上到下進入各級政府的議事日程。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的一個重要理念就是法治行政。法律代表了一種制度化的安排與設(shè)計，是一個國家應(yīng)急管理最重要的內(nèi)容。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制是開展應(yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)，已經(jīng)受到世界很多國家政府和企業(yè)的高度重視。我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，如消防、核工業(yè)、民航和鐵路等領(lǐng)域都有很多的應(yīng)急管理法規(guī)，而且這些法規(guī)也在進一步完善之中。目前已經(jīng)頒布的涉及應(yīng)急管理的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，包括35件法律、36件行政法規(guī)和55件部門規(guī)章，其中對安全生產(chǎn)應(yīng)急管理做出比較詳細規(guī)定的，主要有《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》、《鐵路行車事故救援規(guī)則》和《生產(chǎn)安全事故報告與調(diào)查處理條例》等條例。另外，《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例》以及其他相關(guān)法律和行政法規(guī)也正在頒布之中。我國各級政府部門、行業(yè)以及一些大型企業(yè)已經(jīng)制定的一些有關(guān)于應(yīng)急管理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為我們研究安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，對我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制進行全面、深入的研究則是剛剛起步，因此有必要對我國當(dāng)前安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制的特征進行分析，以便在此基礎(chǔ)上提出對策措施。

通過對國內(nèi)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進行分析，從總體上看，我國在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)方面已經(jīng)取得了一些成果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）以人為本

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理相關(guān)法律都把堅持以人為本，把保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全作為立法的根本宗旨。例如，《安全生產(chǎn)法》第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定就體現(xiàn)了以人為本的原則；第四十七條規(guī)定，從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)直接危及人身安全的緊急情況時，有權(quán)停止作業(yè)或者在采取可能的應(yīng)急措施后撤離作業(yè)場所；第七十條規(guī)定，單位負責(zé)人接到事故報告后，應(yīng)當(dāng)迅速采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

（2）防救結(jié)合

我國有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的法律、行政法規(guī)都要求把預(yù)防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及各級政府的財政預(yù)算。把安全生產(chǎn)應(yīng)急救援和災(zāi)后重建與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密聯(lián)系起來，納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并貫徹了“預(yù)防為主，預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)相結(jié)合”的方針。

（3）一事一法

為了適應(yīng)我國事故災(zāi)難多發(fā)的特點，總結(jié)實踐經(jīng)驗，在災(zāi)害應(yīng)急立法中，采取了針對礦山災(zāi)害、民航事故、鐵路事故、交通事故等不同情況，分門別類立法的模式。單項立法模式的優(yōu)點是針對性強，措施具體，便于準(zhǔn)確適用。

（4）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理

在安全生產(chǎn)應(yīng)急執(zhí)法體制方面，采取了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門歸口管理的方式�，F(xiàn)有應(yīng)急法律、行政法規(guī)等確立的應(yīng)急體制，在橫向關(guān)系上實行部門歸口管理，即針對各種災(zāi)害，分別規(guī)定了歸口管理部門，如民航事故由民航總局管理，鐵路事故由鐵道部管理，礦山事故由安監(jiān)局管理等等；在縱向關(guān)系上實行集中管理，即由國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會以及國-家-安-全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心集中統(tǒng)一進行安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作，地方各級政府在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作。這種安全生產(chǎn)應(yīng)急管理執(zhí)法體制符合國際上應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢，有利于集中和協(xié)調(diào)各方面的力量，及時有效地應(yīng)對各種突發(fā)事件。

（5）重視科技

高度重視科學(xué)技術(shù)在預(yù)防和應(yīng)對事故中的重要作用，強調(diào)依靠科學(xué)戰(zhàn)勝災(zāi)害。各種災(zāi)害的預(yù)防和成功應(yīng)對，都離不開科學(xué)技術(shù)的推廣和應(yīng)用。我國有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的法律、行政法規(guī)，都重視有關(guān)科學(xué)技術(shù)的研究和科技成果的利用，要求各級政府鼓勵和支持相關(guān)科學(xué)研究，積極推廣研究成果，加大這方面的資金投入。

（6）重點突出

針對一些易發(fā)性事故類型，如礦山事故、火災(zāi)等，都由全國人大及其會制定了相應(yīng)法律予以調(diào)整，保證安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的“有法可依”。如《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《傳染病防治法》、《消防法》、《水污染防治法》等。

（7）易于操作

針對一些危險程度高的主要事故類型，不僅有概括性質(zhì)的法律的規(guī)制，還及時地制定了相應(yīng)的行政法規(guī)，使其更加具體、具有可操作性。如《礦山安全法》與《礦山安全法實施條例》、《傳染病防治法》與《傳染病防治法實施辦法》等。

（8）平戰(zhàn)結(jié)合

針對一些具有不確定性的事故類型，不僅規(guī)定有一般緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施，還制定了特別緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施，如《安全生產(chǎn)法》與《事故報告與調(diào)查處理條例》、《民用航空法》與《民用運輸機場應(yīng)急救援規(guī)則》等。

盡管我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得了一定的成果，但是在實際安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作過程中也暴露出不少問題，這就需要我們對其進行完善。新舊體系的轉(zhuǎn)型并不等于新頒布了幾部法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，新的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的形成更有賴于人們思維方式的轉(zhuǎn)變。我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（l）重處理，輕管理

應(yīng)急處理主要著眼于事故發(fā)生之后的應(yīng)對，是一種傳統(tǒng)的抗災(zāi)救災(zāi)觀念。其過程更多地放在從事故發(fā)生到結(jié)果的處理上，其特征是消極被動的反應(yīng)。一場典型事故災(zāi)難發(fā)生后的程序是：媒體曝光→領(lǐng)導(dǎo)人視察、批示和慰問受害者、不惜一切代價救人→對傷亡者進行撫恤、處理責(zé)任人→要求吸取教訓(xùn)、防止類似事故再度發(fā)生。這種思維方式著眼于結(jié)果的處理，政府好像救火隊。事實證明，這種思維方式下的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系往往不能避免重蹈覆轍。

應(yīng)急管理則是一種積極地、主動地、有意識地采取的事前、事中和事后有計劃的、連續(xù)的動態(tài)管理過程，力求在一個更廣闊的范圍內(nèi)將造成的損失減至最低或消滅于萌芽狀態(tài)。這種思維方式的特征是重在預(yù)防，要追根溯源，標(biāo)本兼治，以本為主。

（2）重政府，輕社會

政府被視為安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的唯一主體。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理作為一項公共服務(wù)，其供應(yīng)方只有政府，而社會民眾只是被動的接受方。在很多人的心目中，事故的應(yīng)對和處理只是政府的事情。人們事事等待政府，事事依賴政府。政府努力到什么程度，應(yīng)急處理就到什么程度。建立在這種社會心理基礎(chǔ)之上的安全生產(chǎn)應(yīng)急法規(guī)體系往往造成政府不堪重負，疲于奔命，反應(yīng)遲鈍。而普通民眾則防災(zāi)減災(zāi)意識較低。一旦遇到突發(fā)事故，很容易出現(xiàn)心理恐慌和社會失序。

社會越發(fā)展，越復(fù)雜，政府能力的有限性就越明顯。正因為如此，在國外的應(yīng)急管理中，非政府組織非常活躍，它們不僅組成志愿者，實際參與到防災(zāi)減災(zāi)中來，而且就安全生產(chǎn)應(yīng)急管理中的重大問題展開研究，向政府提供咨詢，向公眾發(fā)布基本的應(yīng)急信息和自救互救常識。工商企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)也都被要求制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案；家庭和個人也要對各種應(yīng)急有所準(zhǔn)備。因此，這樣的政府應(yīng)急管理是建立在科學(xué)化與民-主化基礎(chǔ)之上的。相比較而言，我國的差距還很大。我國的非政府組織幾乎沒有，即使有影響也極其有限。雖然有專家顧問團的存在，但我國的政府咨詢制度還很不完善。對涉及安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的一些重大問題缺乏研究。

（3）重動員，輕法治

所謂的動員，就是指在事故發(fā)生后，政府成立臨時指揮部或辦公室，通過行政手段調(diào)動各方面資源，全社會齊動員，搞人海戰(zhàn)術(shù)。盡管這種體制從表面看有收效快和效率高的特點，但是背后付出的代價卻是巨大的。首先，這種動員體制往往是以打亂正常的政治和社會秩序為前提的。其次，這種動員體制的很多做法往往缺乏法律依據(jù)，依法行政在應(yīng)急時期成為一句空話，違法行政倒似乎成了一種常態(tài)。再次，臨時指揮或領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的臨時性不但不符合依法行政原則，而且使防災(zāi)減災(zāi)工作缺乏連續(xù)性和持續(xù)性。

（4）重分工，輕協(xié)調(diào)

在我國傳統(tǒng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系中，應(yīng)急管理是分災(zāi)種、按部門進行的，這種體制設(shè)計有其一定的合理性，因為各種應(yīng)急有著很強的專業(yè)性，因此設(shè)立相應(yīng)的職能部門也是世界各國的通行做法。但是，接下來的問題在于如何協(xié)調(diào)各部門之間工作，尤其是當(dāng)一種事故引發(fā)其他事故時，這種條塊式的法規(guī)體制就顯出局限性。世界各國應(yīng)急管理的一個主要特點是專業(yè)分工和綜合協(xié)調(diào)同時兼顧。

中央一級的立法以行政法規(guī)和部門規(guī)章居多，這雖然保證了事故由行政機關(guān)應(yīng)急處理的特點，但由于缺少上位基本法的控制，致使法規(guī)之間的沖突現(xiàn)象層出不窮。而且各部門都針對自己所負責(zé)的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協(xié)作。同時，地方之間，受地方保護主義的影響，許多立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理事故的合力。

（5）重個性，輕共性

事故類型繁多，各種事故雖然在處理措施上存在不同，但其在事故所具有的基本屬性上保持一致，使各種應(yīng)急措施之間又具有起碼的共性。這主要表現(xiàn)在事故應(yīng)急管理法律原則的遵守上。我國現(xiàn)有的針對不同類型事故分別立法的模式，雖然考慮到了事故的具體問題具體分析，但難免給人以零亂、摸不著頭緒的感覺。

今后，可以針對事故應(yīng)急管理中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、共同制度來單獨立法，這一方面日本的做法值得我們借鑒，如日本于1974年制定的適用于所有救災(zāi)事務(wù)的《災(zāi)害救助法》，適用于災(zāi)害保障的《受災(zāi)者生活重建法》、《關(guān)于撥發(fā)災(zāi)害撫恤等的法律》、《關(guān)于保護特定非常災(zāi)害受害者權(quán)益的特別措施的法律》，適用于國家對災(zāi)害的財政支持的《國家為防災(zāi)促進集團轉(zhuǎn)移事業(yè)采取的財政特別措施等的法律》等。

（6）重粗，輕細

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理領(lǐng)域許多立法在內(nèi)容上較為原則、抽象，又缺乏具體的實施細則、辦法相配套，致使可操作性不強。絕大部分立法重視給應(yīng)急機構(gòu)配置緊急處置的權(quán)力，但卻忽視進一步對這些權(quán)力的控制和對這些權(quán)力造成的危害結(jié)果的救濟途徑；重視縱向關(guān)系上機構(gòu)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，忽視橫向?qū)用嫔系臋C構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與監(jiān)督；重視應(yīng)急措施上的實體性的規(guī)定，忽視對其進行具體程序上的約束；重視官方機關(guān)和上級機關(guān)在處理事故中的領(lǐng)導(dǎo)和強力，忽視了非官方機關(guān)和下級機關(guān)對其的配合與支持。

（7）重制定，輕修訂

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理相關(guān)法律之間產(chǎn)生沖突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的約束，另一方面即使存在上位法，也需要及時的對與上位法不符的下位法進行清理。從以往的立法建議來看，專家學(xué)者們往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出來以后就萬事大吉，同時對立法的過于依賴，會忽視其他比較有效的法律手段，如法律的修改、修訂、法律的解釋等等。實踐證明，制定一部新法的成本，遠遠高于對舊法進行修訂和解釋，而新法的頒布也只有建立在舊法已經(jīng)喪失修改或解釋的空間的前提下。

（8）缺乏配套法規(guī)

在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》將于11月1日起實施，該法的出臺，對我國安全生產(chǎn)應(yīng)急法制建設(shè)具有積極的促進作用。另外，《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)事故應(yīng)急管理也作出了一些規(guī)定，但至今我國還沒有《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)配套法規(guī)，《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例》還在立法過程中，這將在一定程度上嚴重影響我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理各項工作有效開展，因此應(yīng)該盡快頒布安全生產(chǎn)領(lǐng)域與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)配套法規(guī)。安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案編制、審核和備案制度、報告與信息發(fā)布制度、應(yīng)急管理的分級響應(yīng)制度、應(yīng)急管理演習(xí)制度、應(yīng)急管理的資金補償制度等一系列急需要建立的制度都需要在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的指導(dǎo)下進行制定。

（9）缺乏應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)

由于我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)還處于起步階段，應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)還不成體系。盡管《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》都已經(jīng)規(guī)定政府應(yīng)制定應(yīng)急管理預(yù)案，準(zhǔn)備充分的應(yīng)急力量，但是因為缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，很多企業(yè)、尤其是中小企業(yè)，由于缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持，開展有效的應(yīng)急管理非常困難。在安全生產(chǎn)事故應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)時往往存在準(zhǔn)備不足、應(yīng)急行動不力或不科學(xué)的現(xiàn)象，因此急需研究制定安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步推進安全生產(chǎn)應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（10）缺乏法律效力

在已經(jīng)建立的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度中，有的是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的，其規(guī)范性不強、效力有限。有的法律法規(guī)中，對各級政府采取的應(yīng)急措施規(guī)定得不具體，當(dāng)前的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作還存在許多問題，也急需要用法律手段加以解決。

（11）缺乏經(jīng)費保障

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作是重要的社會公益性事業(yè)，關(guān)系到國家財產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全。因此，應(yīng)急管理的資金保障應(yīng)當(dāng)實行國家、地方、企業(yè)和社會保險機構(gòu)共同承擔(dān)的機制，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的政策和法律規(guī)定。但是目前，許多重大事故應(yīng)急管理在征用企業(yè)或個人的應(yīng)急工具、設(shè)備等過程中，缺乏相應(yīng)的資金補償制度，尤其是救援人員在應(yīng)急管理過程中一旦發(fā)生傷亡事故，對其救治和補償?shù)馁Y金也沒有相應(yīng)的規(guī)定。

在上述問題的牽制下，我國傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度就不可避免的遇到下列難題：首先，難以對應(yīng)急管理法規(guī)和相關(guān)信息做系統(tǒng)的研究與規(guī)劃，以北京市為例，應(yīng)急信息統(tǒng)計非常分散，在統(tǒng)計年鑒中只有交通事故和火災(zāi)統(tǒng)計信息，其他應(yīng)急信息則沒有；其次，應(yīng)急管理法規(guī)資源分散，難以做有效的整合；再次，協(xié)調(diào)成本大，有可能導(dǎo)致反應(yīng)遲緩。于是，建立健全安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系便成為一種必然的歷史要求。由于安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。因此，就政府層面而言，針對我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制的上述優(yōu)點和缺點，構(gòu)建符合我國國情的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的主要著眼點還是在于安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架的構(gòu)建。同時，在體系框架之下，確定立法重點，，加快立法步伐有針對性的制定當(dāng)前我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域急需的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。為此，我們對安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)提出以下建議。

（1）建立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架

建立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架是一項重要的基礎(chǔ)性工作。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)有機整體，是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制訂的重要依據(jù)，它可以避免安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作的盲目性和隨意性，并保證安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性、配套性和完整性。

我國的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架比較復(fù)雜，從法律規(guī)范的形式和特點來說，既包括作為整個安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)基礎(chǔ)的憲法規(guī)范，也包括調(diào)整因?qū)嵤┌踩�生產(chǎn)應(yīng)急管理而產(chǎn)生的行政關(guān)系的各種行政法規(guī)；既包括有關(guān)應(yīng)急管理的技術(shù)性措施和要求的技術(shù)性法規(guī)，也包括有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理訴訟的程序性法規(guī)。因此，我國的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架是一個包含多種形式和層次的綜合性系統(tǒng)。

我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)，根據(jù)立法機關(guān)的不同，可以分為不同的層次。我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的立法應(yīng)當(dāng)包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國際公約、地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)共6個層次的內(nèi)容。根據(jù)前面對應(yīng)急管理法律制度優(yōu)缺點的分析結(jié)果，充分借鑒應(yīng)急管理法律制度中所隱含的先進理念以及我國在核工業(yè)、消防、民航、鐵路等行業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系建設(shè)所取得的經(jīng)驗，同時結(jié)合我國當(dāng)前安全生產(chǎn)應(yīng)急管理執(zhí)法體系，可以初步構(gòu)建國-家-安-全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架，如圖1所示。

（2）確定安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)重點

針對目前我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系工作還處于起步階段、重特大事故不斷發(fā)生等特點，應(yīng)急管理法規(guī)建設(shè)應(yīng)該根據(jù)應(yīng)急管理預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段的過程性特征，確定安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)的重點，見圖1。應(yīng)針對可能造成重大傷亡的各類安全生產(chǎn)事故，針對應(yīng)急管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，強調(diào)應(yīng)急管理法規(guī)的協(xié)調(diào)性和一致性，重點研究應(yīng)急能力準(zhǔn)備和具體應(yīng)急行動法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于我國礦山和危險化學(xué)品領(lǐng)域的應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)相對于核工業(yè)、消防、地震等領(lǐng)域都要落后，而其事故發(fā)生的概率卻明顯偏高，因此，今后國-家-安-全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該將各領(lǐng)域帶有共性的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)作為中心主線，并且立法的重點向危化、礦山領(lǐng)域的應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)傾斜，即安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)的“一個中心，兩個基本點”。圍繞上述三個方面，重點制定下列應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)：

1）安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案編制、審核、備案和管理規(guī)定；

2）安全生產(chǎn)事故應(yīng)急演習(xí)規(guī)定；

3）安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮機構(gòu)管理規(guī)定；

4）安全生產(chǎn)應(yīng)急救援專家管理規(guī)定；

圖1 安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律體系框架

5）有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援基地的規(guī)定；

6）有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的規(guī)定；

7）有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援經(jīng)費的規(guī)定；

8）有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援物資籌集、征用、補償、賠償?shù)囊?guī)定；

9）有關(guān)社會公眾應(yīng)急宣傳教育的規(guī)定；

10）安全生產(chǎn)應(yīng)急響應(yīng)級別的規(guī)定；

11）安全生產(chǎn)事故信息報告與發(fā)布的規(guī)定（已經(jīng)制定）；

12）安全生產(chǎn)事故應(yīng)急聯(lián)席會議規(guī)定；

13）事故緊急狀態(tài)時期，相關(guān)方職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定；

14）有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援的善后處理與狀態(tài)恢復(fù)的規(guī)定；

15）有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援獎懲規(guī)定。

（3）加快安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法步伐

我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作愈來愈受到人們的重視，我們應(yīng)該按照上述安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法規(guī)體系框架以及共性應(yīng)急管理、礦山應(yīng)急管理和危險化學(xué)品應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)三個方面的建設(shè)重點，加快安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法步伐，制定和完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，完成安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法任務(wù)。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制工作者不僅要盡職盡責(zé)、兢兢業(yè)業(yè)做好法律法規(guī)的起草、審查工作，還要從以下幾方面著手，努力縮短立法周期，提高立法質(zhì)量和效率。

1）統(tǒng)籌安排，合理布局。要分清立法項目的輕重緩急，突出重點、統(tǒng)籌兼顧，對安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制體系要有長遠的、系統(tǒng)的構(gòu)想，避免立法的盲目性。

2）緊跟政策，提前攻關(guān)。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法的政策性強、社會影響面大，立法過程中要特別注重與黨在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面的政策相銜接，做到立法決策與改革決策相統(tǒng)一、立法進程與改革進程相適應(yīng)。政策已經(jīng)明確的，立法要及時跟進；政策尚未確定的，要在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理實踐中提前做好試點、改革、探索工作，為政策的出臺提供經(jīng)驗和依據(jù)。

3）分工合作，密切配合。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理部門要結(jié)合工作實際，主動向全國人大會、國務(wù)院提出立法建議，并做好法律法規(guī)草案的起草工作，政府法制部門要積極會同安全生產(chǎn)應(yīng)急管理部門完成法律法規(guī)的調(diào)研、協(xié)調(diào)、審查任務(wù)，并配合全國人大會做好法律草案的審議工作。同時，還要緊密加強與有關(guān)立法機關(guān)的溝通，密切配合，做好安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章之間的配套銜接工作，力爭形成出臺一批、起草一批、論證一批的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法工作流程。

4）嚴謹細致，進一步提高質(zhì)量。在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理立法的論證、起草、審查等整個工作過程中，都要增強工作的使命感和責(zé)任心，牢固樹立質(zhì)量意識和精品意識。

通過加快安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的立法步伐，確立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的權(quán)威性、穩(wěn)定性和一致性，以法律法規(guī)形式明確各級政府、有關(guān)部門、組織和人員在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作中的職能、權(quán)限和義務(wù)，協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作中的國家、企事業(yè)單位、社會團體及個人之間的關(guān)系，規(guī)范有關(guān)應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)的各項制度，從而逐步把安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作納入法治的軌道。

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