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農(nóng)村住宅基地調(diào)研報(bào)告
堅(jiān)決把學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)作為重大的政治任務(wù)、重要的發(fā)展機(jī)遇和強(qiáng)大的工作動(dòng)力，全鄉(xiāng)上下以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度、改革創(chuàng)新的精神、求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，迅速行動(dòng)、周密部署、突出特色，掀起了學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)高-潮。
按照中央統(tǒng)一部署，從2015年9月起，用一年半左右的時(shí)間，在全黨分三批開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)。這是中央深謀遠(yuǎn)慮、審時(shí)度勢作出的重大戰(zhàn)略決策。**鄉(xiāng)作為第三批學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)單位，堅(jiān)決把學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)作為重大的政治任務(wù)、重要的發(fā)展機(jī)遇和強(qiáng)大的工作動(dòng)力，全鄉(xiāng)上下以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度、改革創(chuàng)新的精神、求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，迅速行動(dòng)、周密部署、突出特色，掀起了學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)高-潮。
隨著土地用途管制制度及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度的嚴(yán)格執(zhí)行，各地宅基地管理法規(guī)制度的不斷建立和完善，節(jié)約用地意識(shí)和耕地保護(hù)意識(shí)的不斷提高，各地嚴(yán)格宅基地審批管理，積極探索、充分挖掘現(xiàn)有村莊用地潛力，充分利用閑置宅基地和空閑地，進(jìn)行舊村改造，積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。但是，農(nóng)村宅基地仍存在一些問題，現(xiàn)將新形勢下農(nóng)村宅基地的調(diào)查報(bào)告匯報(bào)如下：
一、 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在問題
農(nóng)村宅基地是從村集體所有的土地中采用無償、無使用年限的方法劃撥給村民使用，村民對(duì)宅基地中能自用，不能進(jìn)入土地市場進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓，也不能用于抵押或出租。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，土
地成為一種稀缺資源，尤其是大量工業(yè)的發(fā)展，促使農(nóng)村的宅基地悄然成為高額利潤的商品，進(jìn)而使現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地治理制度引發(fā)許多問題。
1、農(nóng)村宅基地管理難度大。關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)。近年來，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺(tái)，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)不健全，有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)及登記發(fā)證方面的規(guī)定滯后，缺乏可操作性，致使土地管理部門的管理難以到位，管理難度較大。
2、農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模難以控制。從全國農(nóng)村宅基地利用情況看，大部分地方宅基地只有在土地利用總體規(guī)劃上確定的數(shù)字規(guī)劃，沒有落實(shí)到具體村莊和地塊的點(diǎn)和面上，村莊布局規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃普遍缺乏，而且部門規(guī)劃也早已過了規(guī)劃期，規(guī)劃建設(shè)未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模及調(diào)整范圍，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上的混亂。
3、村規(guī)劃建設(shè)如同虛設(shè)。雖然有些地方有村建設(shè)規(guī)劃，但由于涉及農(nóng)村宅基地置換、轉(zhuǎn)讓的問題，在劃分宅基地后，不能統(tǒng)一規(guī)劃、
統(tǒng)一建設(shè)，不能形成“鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔”的社會(huì)主義新農(nóng)村。另外，由于各村貧富不均，在宅基地上的建筑物參差不齊，使得村建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)。
4、宅基地所有權(quán)不明確。在九十年代初期，宅基地的治理不規(guī)范，可以隨意買賣、劃撥以及轉(zhuǎn)讓，所以，一家有2處宅基地樓房是非常常見的。另外，農(nóng)村的宅基地實(shí)行的是終身繼續(xù)制，自己分戶獲得宅基地后，老的宅基地仍可使用，導(dǎo)致宅基地使用混亂，所有權(quán)不明確。
二、改善農(nóng)村宅基地治理的建議
1、要完善宅基地相關(guān)立法
宅基地相關(guān)立法不健全、規(guī)定不統(tǒng)一。針對(duì)這一問題，完善立法、增強(qiáng)地方性規(guī)章可操作性，可根據(jù)村民申請時(shí)家庭人口數(shù)劃定面積；明確規(guī)定宅基地占用耕地的相關(guān)審批手續(xù)；完善宅基地權(quán)益受損的司法救濟(jì)途徑；完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，切實(shí)保障被占地農(nóng)民的利益。完善宅基地立法，是保護(hù)國土資源的需要，更是維護(hù)廣大農(nóng)民切身利益，提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的保障。
2、編制科學(xué)合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃
加強(qiáng)農(nóng)村宅基地建設(shè)規(guī)劃，節(jié)約用地，保護(hù)耕地，應(yīng)科學(xué)合理的編制村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)區(qū)分具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及人口密集程度來制訂，人口密度較大且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，應(yīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，堅(jiān)持集約化、合理用地原則。舊宅應(yīng)及時(shí)拆除，進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)置換為耕地，最大化的利用土地。嚴(yán)格控制宅基地規(guī)模，
分批分次治理宅基地混亂現(xiàn)狀，有計(jì)劃地逐步改善農(nóng)村村民生活環(huán)境和村容村貌的整潔。
3、加強(qiáng)宅基地相關(guān)知識(shí)及法律法規(guī)的宣傳
不少村民提出建議，加大宅基地相關(guān)知識(shí)及法律法規(guī)的宣傳。在現(xiàn)有社會(huì)條件下，廣大農(nóng)村地區(qū)仍不具備日日讀報(bào)，天天上網(wǎng)的條件，他們既沒有充足的時(shí)間，也沒有多余的金錢。因此，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)為村民了解相關(guān)法律法規(guī)及政策提供便利，具體到一定宣傳的方式，村村設(shè)宣傳欄，定時(shí)張貼相關(guān)法律法規(guī)及政府規(guī)章，定期更新，成立法律宣傳隊(duì)，流動(dòng)下村宣傳。采取靈活的形式，可發(fā)放宣傳資料；播放相關(guān)多媒體資料；村委還可利用廣播、標(biāo)語、簡報(bào)等形式開展宣傳；利用農(nóng)閑時(shí)間，組織培訓(xùn)班，以立體、形象、豐富多彩的形式來開展普法宣傳。
4、基層國土治理部門要依法履職、加強(qiáng)治理
基層國土治理部門應(yīng)明確職權(quán)、加強(qiáng)治理、認(rèn)真履職，監(jiān)督和治理村民的宅基地使用情況。首先，審批程序應(yīng)簡化、完善，增加審批條件的透明的，提高工作效率，方便村民申請；明確收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，推進(jìn)村務(wù)公開，使國土部門的宅基地治理工作置于村民及社會(huì)的監(jiān)督之下，督促其嚴(yán)格依法辦事、公正治理，合理、平等地分配宅基地；及時(shí)處理閑置宅基地，限制宅基地使用權(quán)，控制宅基地用地規(guī)模。再次，國土部門應(yīng)提高工作人員素質(zhì)，講究工作方法，樹立便民-意識(shí)、服務(wù)意識(shí)及廉潔性，嚴(yán)格按批準(zhǔn)面積實(shí)地丈量，定期深入農(nóng)村核查宅基地使用情況、完善登記制度，引導(dǎo)村民更好地利用宅
基地。最后，加強(qiáng)對(duì)基層工作人員的監(jiān)督，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)厲處罰知法違法的工作人員，引導(dǎo)其依法辦事、執(zhí)法為民；同時(shí)在治理中吸納一般群眾的參與及監(jiān)督，定期聽取反饋意見，了解新情況新問題，不斷改進(jìn)宅基地治理水平。
農(nóng)村宅基地調(diào)研報(bào)告
農(nóng)村宅基地問題，面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。搞好農(nóng)村宅基地管理，對(duì)于節(jié)約集體用地和保護(hù)耕地，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，具有重要意義。黨的十七屆三中全會(huì)指出，要“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。那么農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問題？如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)？針對(duì)以上問題我們對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。
一、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問題
《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)力登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。但是，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的改善與提高、農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移和新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，主要是表現(xiàn)在：
一是宅基地管理不規(guī)范。農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，相互之間還不銜接，國家也沒有指定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。
二是宅基地缺乏規(guī)劃。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預(yù)留新的宅基地規(guī)劃點(diǎn)，沒有為發(fā)展預(yù)留空間，無法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)宅基地管理的需求，致使新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。
三是農(nóng)村居民點(diǎn)分布零散，面積大，超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。我縣農(nóng)村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，30戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。
四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，人員變動(dòng)較大，再加上基層國土資源管理機(jī)構(gòu)改革不到位，我縣將工作的重點(diǎn)放在經(jīng)營城鎮(zhèn)國有土地、農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾整理上，對(duì)農(nóng)村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出來，新的宅基地隨意擴(kuò)張，甚至占用農(nóng)用地而無人問津。
五是管理方式落后。農(nóng)村宅基地管理制度仍然停留在上個(gè)世紀(jì)80年代的管理理念和管理模式上，程序繁雜重復(fù)，效率低下，管得多服務(wù)的少，更談不上人性化的管理。
六是缺乏有效的監(jiān)督管理手段。農(nóng)村宅基地管理重審批輕監(jiān)管，管理缺乏依據(jù)，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問。
七是宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失。法律和政策限制宅基地流轉(zhuǎn)，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，但又沒有農(nóng)村村民退出宅基地的機(jī)制，不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不能將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，使宅基地使用權(quán)的權(quán)益難以實(shí)
現(xiàn)，宅基地空臵、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時(shí)由于宅基地禁止抵押，農(nóng)民無法通過抵押宅基地在銀行進(jìn)行融資，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等等。
二、完善宅基地制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題
（一）推進(jìn)節(jié)約集約用地，建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地原則，強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細(xì)化各類不同地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序，強(qiáng)化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預(yù)和市場機(jī)制的關(guān)系，充分發(fā)揮干預(yù)職能，強(qiáng)化宅基地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和權(quán)利保護(hù)。
（二）必須堅(jiān)持以人為本的理念，把服務(wù)人民、方便群眾為準(zhǔn)則。一是符合條件的，農(nóng)村村民一次申請即可取得宅基地使用權(quán)證，減少環(huán)節(jié)和重復(fù)勞動(dòng)；二是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的作用，確立本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地決定權(quán)，如果本集體經(jīng)濟(jì)組織是村民小組的，則不需要經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)的同意，村民即可向國土資源部門申請。三是建立政府干預(yù)制度，防止弱勢個(gè)體法定的宅基地使用權(quán)受到侵害，通過聽證形式，對(duì)符合條件的村民由政府直接批準(zhǔn)其宅基地。
（三）明確基層國土資源管理所的法律地位，充分發(fā)揮其在土地管理中的橋頭堡作用。隨著國土資源管理體制改革的到位，在宅基地
管理中，必須把國土資源所放在首要位臵，無論是宅基地申請的受理、初審、證書送達(dá)，還是宅基地面積的丈量、確認(rèn)、糾紛的調(diào)處、權(quán)力的保護(hù)、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮國土資源管理所得作用，并在法律上予明確規(guī)定，從而確立國土資源管理所在土地管理中的法律地位，為其依法行政，發(fā)揮管理作用提供法律依據(jù)。
三、創(chuàng)新制度、強(qiáng)力改革落后的宅基地管理方式
一是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。把宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ)，明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。各居民點(diǎn)內(nèi)各戶宅基地的位臵和界址范圍，擬調(diào)整、控制、整治、新建的宅基地及居民點(diǎn)的布局、利用方案，規(guī)劃實(shí)施的保障措施。經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導(dǎo)作用。
二是確定宅基地登記生效制度�，F(xiàn)行的宅基地登記是一種登記對(duì)抗原則，即不登記權(quán)力仍然有效，但登記了可以對(duì)抗第三人。物權(quán)法在建設(shè)用地使用權(quán)登記中首次規(guī)定了登記生效原則，而對(duì)宅基地管理則沒有規(guī)定登記是對(duì)抗還是生效。為便于宅基地管理，強(qiáng)化宅基使用權(quán)人的權(quán)利意識(shí)。充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的權(quán)能，宅基地登記也應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法管理建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則的規(guī)定，確立宅基地登記生效制度，規(guī)定不登記的法律后果。
三是建立農(nóng)民住宅小區(qū)用地制度。為了適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，提高農(nóng)村村民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境，享受改革開放的成果，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住，應(yīng)當(dāng)允許在集體建設(shè)用
地上興建農(nóng)民住宅小區(qū)，向本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民出售，建立農(nóng)民住宅小區(qū)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度，明確建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的條件和范圍，規(guī)范建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的用地及辦理宅基地使用權(quán)證的程序等。 四是建立宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。針對(duì)宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批次審批辦法，實(shí)行先批后核，即每年年初在具體的宅基地宗地地塊未落實(shí)的情況，由市、縣國土資源行政主管部門在省人民政府規(guī)定的專項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)里，申請宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后當(dāng)年內(nèi)落實(shí)到具體地塊，并在年終上報(bào)核實(shí)，以解決申請宅基地?zé)o農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃而長期無法批準(zhǔn)農(nóng)民未批先用，以及每家每戶單獨(dú)分散申請難以一次批準(zhǔn)等問題。
五是建立宅基地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動(dòng)已很不現(xiàn)實(shí)，及時(shí)正確地進(jìn)行疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)宅基地有序流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為深化改革的迫切需要。我國《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”和《物權(quán)法》第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，并沒有禁止宅基轉(zhuǎn)讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、行使。因此建立宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等宅基地流轉(zhuǎn)制度不但不違反憲法和物權(quán)法的規(guī)定，而且對(duì)于農(nóng)村投融資制度改革和完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義。
高唐縣農(nóng)村宅基地管理情況調(diào)研報(bào)告
我國自歷史上便是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的57.3%，約606，670，000人（截止2015年底）1，占中國人口的大多數(shù)。他們生活在中國最廣大的鄉(xiāng)村，為我國各大中小城市提供大量的勞動(dòng)力與糧食、蔬菜�？梢哉f中國農(nóng)民的問題是牽動(dòng)國體的大問題，于小，關(guān)系中國社會(huì)的最底層，是最應(yīng)受關(guān)注的對(duì)象，于大,關(guān)系到中國日后的發(fā)展，我們中華民族的壯大。但主流媒體焦點(diǎn)長期聚焦于城市，對(duì)于農(nóng)村發(fā)展問題農(nóng)民生存問題缺乏深入的采訪與剖析，由于農(nóng)村本身信息流通的不發(fā)達(dá)（特別是華北、西北地區(qū)的農(nóng)村），使得廣大農(nóng)民無法及時(shí)將自己的問題反映給社會(huì)公眾。使得身居城市的主流論調(diào)長期忽視一直苦苦哺育城市、哺育工業(yè)的廣大農(nóng)民的利益。造成“城市無小事，農(nóng)村無大事”的嚴(yán)重不對(duì)稱的局面。我的家鄉(xiāng)山東省高唐縣是個(gè)位于華北平原上的以農(nóng)業(yè)為主的縣城，而老家在農(nóng)村、自小便居住在國土資源局家屬院的我對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民問題，特別是土地問題有著一定的了解。因此，我想寫這份提案，關(guān)注中國的大多數(shù)，關(guān)注關(guān)系中國國本的農(nóng)民問題。
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的最根本基礎(chǔ)便是土地，保護(hù)耕地是中華人民共和國在建國之初就制定的一項(xiàng)基本國策。在國際糧價(jià)飛漲，中國糧食嚴(yán)重依賴進(jìn)口（每年糧食進(jìn)口就要花掉數(shù)百億美元）、農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，人口老齡化導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力減少的前提下，保有相當(dāng)數(shù)量的耕地更是當(dāng)務(wù)之急。自2000年起，我國耕地由19.140億畝下降到18.257億畝（2015年回升至18.600億畝）2，已經(jīng)接近了我國18億畝耕地的最后底線（自1996年至今保護(hù)耕地是每個(gè)土地日的主題，而堅(jiān)守18億畝耕地的紅線更是自2015年以來每年必然提到的主題），若繼續(xù)聽之任之，我們的國家將有可能出現(xiàn)糧價(jià)飛漲、甚至糧食饑荒的問題。然而如此嚴(yán)重的涉及國本民生的問題卻鮮見提起，實(shí)在是中國發(fā)展中蟄伏的巨大隱患。
造成耕地減少的原因有很多，既有因政府建設(shè)征地使農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地（如耕地改建果園）等傳統(tǒng)原因，更有農(nóng)村宅基地管理問題等一系列新出現(xiàn)的問題。
宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作建造住宅而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者用于建造房屋的土地。隨著近年農(nóng)民收入的提高，翻蓋以及新建房屋成為許多農(nóng)民改善自身生活水平的首選，2015年國家批準(zhǔn)用地類型中住宅用地占到了批準(zhǔn)總量的10.8%3 而且呈增加趨勢。農(nóng)村宅基地問題，面廣量大，情況復(fù)雜，涉及中國最廣大農(nóng)民的切身利益，也直接關(guān)系到我國耕地?cái)?shù)量。且在了解過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民與政府對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，既
涉及到政府方針，又涉及到農(nóng)民的認(rèn)識(shí)問題。那么農(nóng)村宅基地管理中存在哪些問題?如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)?針對(duì)以上問題我以山東省高唐縣為例，對(duì)農(nóng)村宅基地管理情況進(jìn)行了調(diào)研。希望可以由點(diǎn)看面，由一縣的宅基地問題發(fā)現(xiàn)我國在農(nóng)村用地方面體制的不足。
高唐縣地處魯西北平原地區(qū)，土地總面積960平方公里，共747個(gè)行政村，總?cè)丝?7萬，其中農(nóng)業(yè)人口為32萬，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為9369公頃，人均293平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家、省規(guī)定的用地指標(biāo)，且“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。4
一、 當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問題
《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權(quán)力登記、不得流轉(zhuǎn)等基本制度，為農(nóng)村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。法律規(guī)定相對(duì)還是合理的，但是隨著廣大農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，宅基地的審批及使用暴露出一些新的問題：
一是村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。多數(shù)村莊無規(guī)劃或規(guī)劃滯后，農(nóng)民建房隨意性大，盲目外延發(fā)展，布局混亂分散，浪費(fèi)土地嚴(yán)重。究其原因：一是部分農(nóng)民思想保守，認(rèn)為宅基地是“祖宅”，不愿舍棄舊宅服從規(guī)劃，新建住房喜好“風(fēng)水”，認(rèn)為規(guī)劃的住宅區(qū)風(fēng)水不好，不愿建房。二是新建住宅不服從管理。農(nóng)民新建住宅，多喜好寬敞、氣派，前后較寬廣，因此往往會(huì)超過法律規(guī)定的面積。且由于房屋分散,大量耕地被割裂成小塊造成棄耕或耕種成本增高、產(chǎn)量下降。
二是房屋空置現(xiàn)象突出，造成“空心村”。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件逐步改善，交通條件越來越便利，土地的區(qū)位優(yōu)勢越來越明顯，部分村莊規(guī)劃不合理，為求公路沿線的表面繁榮，使村民住宅大都臨近公路、大路，且村民臨路亂搭亂建現(xiàn)象普遍，形成村莊內(nèi)空外撐，向公路沿線發(fā)展，占用大量寶貴的耕地。部分進(jìn)城經(jīng)商的村民在縣城安家，而村里的住宅仍然保留；有些城鎮(zhèn)職工違規(guī)在村莊內(nèi)要宅基地而不去居住，造成空置。
三是村民私自倒賣房屋問題突出。村民建起新房后，其原有的宅基地村委會(huì)難以收回，有個(gè)別村民不經(jīng)村委會(huì)同意，私自將原有宅基倒賣給他人，引起一系列不良反應(yīng)。
四是農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)。據(jù)調(diào)查，目前大多數(shù)村莊宅基地面積均不能執(zhí)行省政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地面積限額，現(xiàn)行宅基地面積大多數(shù)在350平方米左右。此外，一戶多宅的現(xiàn)象也較為突出，有的村民在現(xiàn)有宅基地的基礎(chǔ)上，再多占幾處宅基，建新不拆舊，造成一戶多宅，現(xiàn)象嚴(yán)重。
五是政府相關(guān)部門管理機(jī)制不夠健全，缺乏有效的監(jiān)督管理手段。目前，上級(jí)對(duì)農(nóng)村宅基地管理尚未出臺(tái)切實(shí)可行的政策措施，正處于調(diào)整探索階段，機(jī)制不夠健全，農(nóng)村宅基地管理部門重審批輕監(jiān)管，造成宅基地一批了之，越批越多，空閑的宅基地卻無人過問，持有的農(nóng)民不愿上交，耕地資源白白流失。
六是宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺失。法律和政策限制宅基地流轉(zhuǎn)，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，但同時(shí)卻缺少農(nóng)村村民退出宅基地的機(jī)制，不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不愿將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，使宅基地使用權(quán)的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，宅基地空置、空心村現(xiàn)象越發(fā)普遍，土地不能得到充分利用。
二、完善宅基地管理制度的幾點(diǎn)思考
(一)必須堅(jiān)持以人為本的理念，制定完善村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推進(jìn)節(jié)約集約用地，建立嚴(yán)格的宅基地監(jiān)督管理制度。政府部門不能只管盲目審批，更要盡職盡責(zé)地做好事前規(guī)劃事后管理工作。要統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、一戶一宅。對(duì)節(jié)約集約用地原則，強(qiáng)化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細(xì)化各類不同地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民住宅小區(qū)即新農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)，明確多余宅基地及宅基地轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設(shè)立登記、變更登記及注銷登記的程序，強(qiáng)化批后監(jiān)督的措施和手段。
(二)明確基層國土資源管理所的法律職能，充分發(fā)揮其處理農(nóng)民土地問題的作用。國土資源管理體制改革之后，在宅基地規(guī)劃中，須充分發(fā)揮國土資源所的作用。宅基地申請的受理、初審、證書送達(dá)，還是宅基地面積的丈量、確認(rèn)、糾紛的調(diào)處、權(quán)力的保護(hù)、宅基地的日常管理等，均應(yīng)由國土資源管理所負(fù)責(zé)并完成。
三、改進(jìn)宅基地管理的幾點(diǎn)建議
一是建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度。宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到日后宅基地的管理。政府應(yīng)聘請或培訓(xùn)專業(yè)人員來合理規(guī)劃村莊，使耕地得到最大限度利用的同時(shí)保障農(nóng)民舒適居住的權(quán)利。規(guī)劃要明確農(nóng)村宅基地規(guī)劃的內(nèi)容和法律地位。明確規(guī)定各居民點(diǎn)內(nèi)各戶宅基地的位置和界址范圍，擬調(diào)整、控制、整治、新建的宅基地及居民點(diǎn)的布局、利用方案，規(guī)劃實(shí)施的保障措施等。同時(shí)希望。經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村宅基地規(guī)劃作為審批農(nóng)村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃應(yīng)有的控制、引導(dǎo)作用。
二是建立并完善宅基地占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)制度，確保宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。把每年的針對(duì)農(nóng)村宅基地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃專項(xiàng)指標(biāo)專用，工業(yè)用地等不得
挪用、擠占農(nóng)村宅基地指標(biāo)，并簡化審批程序，縮短審批時(shí)間，既避免了未批先建，更重要的是確保了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)落到實(shí)處。
三是建立宅基地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動(dòng)已很不現(xiàn)實(shí)，及時(shí)正確地進(jìn)行疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)宅基地有序流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為深化改革的迫切需要。我國《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”和《物權(quán)法》第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，并沒有禁止宅基轉(zhuǎn)讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、行使。因此建立宅基地轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等宅基地流轉(zhuǎn)制度不但不違反憲法和《物權(quán)法》的規(guī)定，而且對(duì)于農(nóng)村投融資制度改革和完善，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義。
四是健全宅基地規(guī)范管理長效機(jī)制。一是建立聯(lián)席會(huì)議制度，由國土、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃等部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同參與，各部門各司其職，共同參與、協(xié)調(diào)配合，對(duì)用地實(shí)行集體會(huì)審，確保農(nóng)村宅基地管理的政策性和嚴(yán)肅性。二是建立考核獎(jiǎng)懲制度，把宅基地管理和“空心村”治理工作作為黨政考核的重要指標(biāo)，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，確保宅基地管理的規(guī)范性和連續(xù)性。三是建立公開監(jiān)督制度，在宅基地管理上，向群眾公開擬規(guī)劃宅基地的位置、面積、戶數(shù)和申請條件，公開申請人的基本情況，公開用地審批程序、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，確保宅基地管理的公正性。
宅基地，這個(gè)對(duì)城市人遙遠(yuǎn)而陌生的名詞，卻與中國的6億多農(nóng)民的日常生活緊密相連。合理規(guī)劃與利用宅基地，不但可以改善農(nóng)民朋友的生活水平，更是我國合理利用耕地，節(jié)約利用土地的重要途徑。我希望藉此提案，喚起政府對(duì)底層農(nóng)民住房以及日常生活的關(guān)心，喚起民眾對(duì)農(nóng)民的關(guān)注，對(duì)我國嚴(yán)峻的耕地資源狀況的關(guān)心！
由于認(rèn)識(shí)有限，時(shí)間倉促，我的調(diào)查可能有不夠準(zhǔn)確之處，方案有不盡合理之處。歡迎老師與同學(xué)給予指正！
1 數(shù)據(jù)來源：中國人口信息網(wǎng)http://emrowgh.com
2 數(shù)據(jù)來源：國土資源部網(wǎng)站http://emrowgh.com
3 數(shù)據(jù)來源：《2015年中國國土資源公報(bào)》 中華人民共和國國土資源部 2015.4
4 數(shù)據(jù)來源：高唐縣國土資源局
5 宅基地分類及轉(zhuǎn)讓類型參考《中華人民共和國土地管理法》
6 調(diào)查自高唐縣國土資源局
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