城市規(guī)劃實施過程中公眾參與問題
導語：城市規(guī)劃建設主要包含兩方面的含義，即城市規(guī)劃和城市建設。所謂城市規(guī)劃是指根據(jù)城市的地理環(huán)境，人文條件，經(jīng)濟發(fā)展狀況等客觀條件制定適宜城市整體發(fā)展的計劃，從而協(xié)調(diào)城市各方面發(fā)展，并進一步對城市的空間布局、土地利用、基礎設施建設等進行綜合部署和統(tǒng)籌安排的一項具有戰(zhàn)略性和綜合性的工作。
引言
城市規(guī)劃雖然是一項行政管理活動，但是其實施的整個過程卻是經(jīng)過法定程序一道道篩選后才決定的最優(yōu)化的規(guī)劃方案。在城市規(guī)劃實施過程讓公眾參與到其中，一方面有助于決策的科學性，另一方面又可以發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。根據(jù)我國行政區(qū)域的劃分，城市規(guī)劃也涉及到多個層次，每個層次規(guī)劃過程中公眾參與的范圍、參與的方式等有所不同。這種差異性也是導致城市規(guī)劃實施過程中存在一些問題的重要原因，為此各層次的相關部門應該認識到這種不同，采取一系列措施強化城市規(guī)劃過程中的公眾參與。
1 我國城市規(guī)劃實施過程中公眾參與存在的問題
1. 1 公眾參與的法律地位缺失
當前，我國的公眾在參與城市規(guī)劃中的法律地位還不夠明確。城市規(guī)劃包括規(guī)劃許可、規(guī)劃執(zhí)法、規(guī)劃評估三個部分，公眾參與程度比較大的是規(guī)劃許可，主要是因為當前城市規(guī)劃公開有良好的制度基礎保障，并且公眾在這一方面的參與也積累了比較豐厚的經(jīng)驗。與規(guī)劃許可相比，城市規(guī)劃執(zhí)法環(huán)節(jié)中公眾參與的程度比較低，主要是因為沒有相關的制度來保障。對于我國城市規(guī)劃來說，規(guī)劃評估起步的比較晚，與前兩者相比還是一個新事物，因此公眾參與的程度等低，缺少一定的實踐經(jīng)驗和制度保障[1].在城市規(guī)劃過程中，強化公眾參與的基礎就是明確公眾參與的法律地位。目前，我國現(xiàn)行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》里對公眾參與有明確的規(guī)定。但是與其他國家相比，我國公眾參與城市規(guī)劃的法律地位還是比較模糊的，還需要有關部門重視和改進。
1. 2 公眾主動參與意識淡薄
目前，我國很多地區(qū)都開始重視城市規(guī)劃中的公眾參與，相關部門也在逐漸的完善公眾參與的途徑，有些地區(qū)還專門設立了城鄉(xiāng)規(guī)劃網(wǎng)站，將城市規(guī)劃的各項內(nèi)容及時的公開在網(wǎng)絡上，方便公眾自主閱覽。
有些地區(qū)也建立了城市規(guī)劃信訪接待中心，鼓勵公眾對城市規(guī)劃提出意見和建議尤其是在城市規(guī)劃制定過程中，還發(fā)揮了新聞、網(wǎng)絡媒體的宣傳作用來征求公眾們的意見和建議。有些公眾雖然會在留言板上發(fā)表自己的一些觀點，但是大多是為了個人或小團體的利益，不符合集體的利益。從整體上來看，在我國的城市規(guī)劃中，公眾主動參與的意識還很淡薄，參與的目的還過于狹隘。
1. 3 公眾參與方式存在局限性
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民主和法制的觀念已經(jīng)深入人心。城市規(guī)劃雖然是一項行政管理活動，但是涉及到的卻是大眾的切身利益，因此城市規(guī)劃不僅僅是政府的事，也是公眾的事。國家和政府也在積極的探索，如何讓公眾更好的參與到城市規(guī)劃實施當中來，切實的保證公民參政議政的權利和法律地位。但是公眾在實際的參與過程中，大多還處于一種被動的狀態(tài)，公眾參與也是在政府組織下才進行的，政府往往決定著公眾參與的方式。有些地區(qū)在開展城市規(guī)劃民意調(diào)查時主要是為了了解規(guī)劃中存在的問題，沒有鼓勵公眾對預期規(guī)劃進行一些設想。有些地區(qū)雖然能夠按照法律法規(guī)要求將審批后的城市規(guī)劃在電視媒體或網(wǎng)絡媒體上進行公告，但是公告時間過短，在一定度上限制了公眾的參與權。
1. 4 公眾參與機制不夠健全
目前，我國城市規(guī)劃中公眾參與的機制也還不夠健全，主要表現(xiàn)在規(guī)劃中公眾參與的每個階段中參與的主體、參與的方式、參與的過程等缺乏一定的內(nèi)在聯(lián)系。每個層次、每個階段由哪些公眾主體參與，怎么參與，公告采用哪種形式等還沒有一個明確的規(guī)定。因此，各層次的城市規(guī)劃單位或部門就可以自行決定公眾參與的主體、參與的方式等，這樣一來就無法切實有效的保障公眾的知情權、聽證權、監(jiān)督權等法律明確規(guī)定的權利。不同層次的城市規(guī)劃，其規(guī)劃的內(nèi)容和任務也有所不同，因而公眾參與的機制也會不同。因此，我國應該根據(jù)各層次城市規(guī)劃的差異性來制定不同的公眾參與機制，確保各層次的城市規(guī)劃都能夠有序進行。
2 加強城市規(guī)劃實施過程中公眾參與的措施
2. 1 加強城市規(guī)劃中的法制建設
要強化城市規(guī)劃中公眾參與，首要的工作任務就是加強城市規(guī)劃中的法制建設，全面的明確公眾參與城市規(guī)劃實施過程的法律地位，只有保障了公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，才能調(diào)動公眾參與城市規(guī)劃的積極性，為城市規(guī)劃提出建設性的意見和建議。法律地位的明確不僅僅只局限在參與權利的地位上，還應該從公眾參與城市規(guī)劃的全過程出發(fā)，全面的明確公眾參與的法律地位。具體包括公眾參與的程序、參與的方式、參與的主體，從而提高公眾參與的有效性和公平性[2].
此外，還應該擴寬公眾參與的渠道，實現(xiàn)立法的公開。在城市規(guī)劃中要明確公眾參與的法律地位，應該切實的保障公民的知情權和參與權，要保障公民的法律權利就必須實現(xiàn)城市規(guī)劃的透明化，為公眾參與提供更多的途徑。
2. 2 提高公眾參與的意識
提高公眾參與城市規(guī)劃的意識，就必須要讓公眾了解城市規(guī)劃的內(nèi)容和意義。城市規(guī)劃是一項專業(yè)性很強的工作，其中涉及到很多類型的城市布局和發(fā)展計劃，這對于普通公眾來說是比較陌生的。但是，城市規(guī)劃又與公眾的生活密切相關，公眾參與到城市規(guī)劃中是必不可少的。因此，要提高公眾參與城市規(guī)劃的意識，就必須讓公眾了解到城市規(guī)劃的一些基礎理論和實踐方法，進而才能實現(xiàn)公眾參與城市規(guī)劃單位或部門的有效溝通。為此，各地區(qū)相關部門應該加大城市規(guī)劃的宣傳力度，讓公眾正確的認識到城市規(guī)劃對自身發(fā)展的作用，對促進城市發(fā)展的作用，同時也是在保證公眾的知情權和參與權。對于城市規(guī)劃的宣傳一定是長期、持續(xù)的宣傳，進而才能引起公眾的廣泛關注和重視，公眾的參與意識才會逐漸的'增強。
2. 3 制定科學合理的公眾參與方式
科學合理的參與方式能夠提高公眾參與的有效性。公眾參與的方式一般是由城市規(guī)劃部門根據(jù)參與目的來確定的，參與主體與參與的內(nèi)容利益聯(lián)系越密切，可供公眾參與的方式就越多，公眾參主動參與的意識也會更強。各地區(qū)的城市規(guī)劃單位或部門應該在按照相關法規(guī)的基礎上，再綜合考慮本地區(qū)城市規(guī)劃的實際情況，來選用科學合理的參與方式。公眾參與城市規(guī)劃的方式有： 公眾自發(fā)、公眾調(diào)查、部門訪談、新媒體通訊、聽證會、規(guī)劃委員會、展覽展示、專題講座、論證會、人民代表大會[3].例如部門訪談適合城市總體規(guī)劃階段的公眾參與，展覽展示適合規(guī)劃成果編制完成以后的公示。
2. 4 制定合理的公眾參與機制
在城市規(guī)劃的項目準備、調(diào)研、方案制定、審批、反饋以及實施等各個階段，相關管理部門應該采取積極的宣傳和普及工作，讓更多的社會公眾參與進來，形成一套完整且合理的公眾參與機制[4].在制定參與機制過程中，可以借鑒和學習其他發(fā)達國家的經(jīng)驗，結合我們國家的實際情況，去探索城市規(guī)劃每個階段參與的主體、參與的內(nèi)容、參與的方式、參與的程序。尤其是準備階段中的公眾參與，各地區(qū)的城市規(guī)劃單位或部門首先要進行民意調(diào)查來了解公眾的意見，綜合考慮公眾的意見之后再決策。目前，我國大部分地區(qū)的城市規(guī)劃都是先在內(nèi)部決策，然后在公示征求民意，從而大大降低了公眾參與的意識。同時在制定或設計城市規(guī)劃方案時，也可以讓公眾參與到設計中，聽取普通公眾對城市規(guī)劃設計的意見。此外，還要重視反饋階段中的公眾參與，通過熱線電話等其他通信方式直接了解到公眾的意見和建議，從而讓公眾能夠實實在在的參與到城市規(guī)劃中。
3 結束語
綜上，在城市規(guī)劃實施過程中，公眾參與是必不可少的一個環(huán)節(jié)。為此，相關部門應該通過加強法制法規(guī)建設，加大宣傳力度，來增強公眾參與的意識。同時制定合理的公眾參與方式和參與機制，提高公眾參與的有效性，切實的發(fā)揮公眾參與在城市規(guī)劃中的作用。
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