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我國建筑節(jié)能立法現(xiàn)狀及爭議問題解析
節(jié)約能源是我國的基本國策，國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略。下面是小編為大家分享我國建筑節(jié)能立法現(xiàn)狀及爭議問題解析，歡迎大家閱讀瀏覽。
我國建筑節(jié)能立法現(xiàn)狀及爭議問題分析
節(jié)約能源是我國的基本國策，國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略。2007年修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》首次從國家法律的效力層面對建筑節(jié)能做了專門規(guī)定。本文結(jié)合我國建筑節(jié)能的立法現(xiàn)狀及存在的問題，對建筑節(jié)能在司法實踐中的爭議問題進行探討，以期有助于司法實踐。
建筑節(jié)能法律現(xiàn)狀綜述
能源是發(fā)展國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，《中華人民共和國建筑法》明確要求在建設(shè)工程施工過程中節(jié)約能源和保護環(huán)境。目前，從狹義的法律效力層面來說，雖然《節(jié)約能源法》從基本法律的角度對節(jié)約能源制度進行了規(guī)范，但我國還缺乏專門的建筑節(jié)能法律，僅由一部《民用建筑節(jié)能條例》對民用建筑節(jié)能制度進行了規(guī)范。
1節(jié)約能源法
《中華人民共和國節(jié)約能源法》于1997年11月審議通過，并于2007年10月修訂。修訂后的《節(jié)約能源法》從節(jié)能目標責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度、建筑節(jié)能管理、法律責(zé)任等多個方面對建筑節(jié)能進行了規(guī)定。
在該法“合理使用與節(jié)約能源”一章里首次將“建筑節(jié)能”作為一節(jié)做了專項規(guī)定，主要包括以下內(nèi)容：該節(jié)包含建筑工程執(zhí)行建筑節(jié)能標準、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對所售房屋節(jié)能信息的告知義務(wù)、鼓勵使用節(jié)能建筑材料和設(shè)備和可再生能源利用系統(tǒng)等七項條款。同時，在法律責(zé)任一章里，明確了違反建筑節(jié)能標準的法律責(zé)任。
(1) 要求建筑工程嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能標準
該節(jié)第三十五條規(guī)定，“建筑工程的建設(shè)、設(shè)計、施工和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)遵守建筑節(jié)能標準。不符合建筑節(jié)能標準的建筑工程，建設(shè)主管部門不得批準開工建設(shè);已經(jīng)開工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止施工、限期改正;已經(jīng)建成的，不得銷售或者使用。建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強對在建建筑工程執(zhí)行建筑節(jié)能標準情況的監(jiān)督檢查。”該項規(guī)定要求建設(shè)單位要把實施建筑節(jié)能標準作為基本要求，立項時必須要提出項目建筑節(jié)能的指標以及落實措施，在項目建設(shè)的各個階段嚴格執(zhí)行。要求監(jiān)理單位要嚴格執(zhí)行《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》，對不符合建筑節(jié)能標準的行為要堅決制止;工程監(jiān)理完成后，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)在工程質(zhì)量評估報告中明確建筑節(jié)能標準的實施情況等[1]。
(2) 賦予房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對所售房屋節(jié)能信息的告知義務(wù)
該節(jié)第三十六條規(guī)定，“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在銷售房屋時，應(yīng)當(dāng)向購買人明示所售房屋的節(jié)能措施、保溫工程保修期等信息，在房屋買賣合同、質(zhì)量保證書和使用說明書中載明，并對其真實性、準確性負責(zé)。” 房屋的節(jié)能措施，直接關(guān)系房屋質(zhì)量和住房成本，對這些內(nèi)容消費者享有知情權(quán)。為了維護消費者的合法權(quán)益，也為了實現(xiàn)建筑節(jié)能目標，保溫工程在保修范圍和保修期內(nèi)發(fā)生質(zhì)量問題的，施工單位應(yīng)當(dāng)履行保修義務(wù)，并對造成的損失依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
(3) 鼓勵使用節(jié)能建筑材料和設(shè)備和可再生能源利用系統(tǒng)
該節(jié)第四十條規(guī)定，“國家鼓勵在新建建筑和既有建筑節(jié)能改造中使用新型墻體材料等節(jié)能建筑材料和節(jié)能設(shè)備，安裝和使用太陽能等可再生能源利用系統(tǒng)。” 目前，國家鼓勵使用新型墻體材料和其他節(jié)能建筑材料、節(jié)能設(shè)備主要包括所有財政撥款或補貼的行政機關(guān)辦公用房、公共建筑、經(jīng)濟適用房、示范建筑小區(qū)和國家投資的生產(chǎn)性項目等，要選用和采購新型墻體材料;其他新建建筑要逐步提高新型墻體材料的應(yīng)用比例;加強標準體系建設(shè)與監(jiān)管，將應(yīng)用新型墻體材料、執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計標準等要求納入立項、設(shè)計、施工圖設(shè)計文件審查以及竣工驗收備案等各個環(huán)節(jié)，促進新材料、新技術(shù)、新工藝的應(yīng)用等多項舉措。
(4) 明確違反建筑節(jié)能標準的法律責(zé)任。
同時，本法對建設(shè)單位和設(shè)計、施工、監(jiān)理單位違反建筑節(jié)能標準的法律責(zé)任做了明確規(guī)定，“建設(shè)單位違反建筑節(jié)能標準的，由建設(shè)主管部門責(zé)令改正，處二十萬元以上五十萬元以下罰款。設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位違反建筑節(jié)能標準的，由建設(shè)主管部門責(zé)令改正，處十萬元以上五十萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，由頒發(fā)資質(zhì)證書的部門降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。”
2民用建筑節(jié)能條例
2008年7月，《民用建筑節(jié)能條例》審議通過，該條例調(diào)整的范圍包括居住建筑、國家機關(guān)辦公建筑和商業(yè)、服務(wù)業(yè)、教育、衛(wèi)生等其他公共建筑。規(guī)定“在保證民用建筑使用功能和室內(nèi)熱環(huán)境質(zhì)量的前提下，降低其使用過程中能源消耗的活動。”，其根本目的是為了加強民用建筑節(jié)能管理，降低民用建筑使用過程中的能耗 ，提高能源利用效率。該條例對新建建筑節(jié)能、既有建筑節(jié)能、建筑用能系統(tǒng)運行節(jié)能、法律責(zé)任四方面給予明確。
(1) 新建建筑節(jié)能——全過程節(jié)能控制
該章規(guī)范了新建建筑各個環(huán)節(jié)的節(jié)能管理要求，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、項目立項、竣工驗收等多個環(huán)節(jié)。第一，在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段，“編制城市詳細規(guī)劃、鎮(zhèn)詳細規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照民用建筑節(jié)能的要求，確定建筑的布局、形狀和朝向。對不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，不得頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。”該條從建筑節(jié)能方面對建設(shè)工程規(guī)劃許可證的取得加以限制，即設(shè)計方案必須符合建筑節(jié)能強制性標準。第二，在項目立項階段，“施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照民用建筑節(jié)能強制性標準對施工圖設(shè)計文件進行審查;經(jīng)審查不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門不得頒發(fā)施工許可證。”該條規(guī)定明確了對于不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，不得獲得施工許可證。第三，在竣工驗收階段，“建設(shè)單位組織竣工驗收，應(yīng)當(dāng)對民用建筑是否符合民用建筑節(jié)能強制性標準進行查驗;對不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，不得出具竣工驗收合格報告。”也就是說，即便前期的工程規(guī)劃審查、施工圖設(shè)計審查符合相關(guān)規(guī)定，但在建設(shè)施工過程中沒有依照相關(guān)文件執(zhí)行，在工程驗收時不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，無法取得竣工驗收報告。第四，該章還對保溫工程的保修期限做了單獨規(guī)定，明確了“在正常使用條件下，保溫工程的最低保修期限為5年。保溫工程的保修期，自竣工驗收合格之日起計算。保溫工程在保修范圍和保修期內(nèi)發(fā)生質(zhì)量問題的，施工單位應(yīng)當(dāng)履行保修義務(wù)，并對造成的損失依法承擔(dān)賠償責(zé)任。”
(2) 既有建筑節(jié)能——成本控制基礎(chǔ)上范圍擴大
所謂的既有建筑節(jié)能改造，是指對不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的既有建筑的圍護結(jié)構(gòu)、供熱系統(tǒng)、采暖制冷系統(tǒng)、照明設(shè)備和熱水供應(yīng)設(shè)施等實施節(jié)能改造的活動。本章明確了節(jié)能改造的實施范圍，以及進行節(jié)能改造的基本方式和內(nèi)容，專項如“實施既有建筑節(jié)能改造，應(yīng)當(dāng)符合民用建筑節(jié)能強制性標準，優(yōu)先采用遮陽、改善通風(fēng)等低成本改造措施。既有建筑圍護結(jié)構(gòu)的改造和供熱系統(tǒng)的改造，應(yīng)當(dāng)同步進行。”“對實行集中供熱的建筑進行節(jié)能改造，應(yīng)當(dāng)安裝供熱系統(tǒng)調(diào)控裝置和用熱計量裝置;對公共建筑進行節(jié)能改造，還應(yīng)當(dāng)安裝室內(nèi)溫度調(diào)控裝置和用電分項計量裝置。”等都對既有建筑節(jié)能改造提出了明確要求。
(3) 建筑用能系統(tǒng)運行節(jié)能——使用人的保證正常運行義務(wù)
該章設(shè)置了建筑用能系統(tǒng)運行、大型公共建筑節(jié)能運行管理制度，要求“建筑所有權(quán)人或者使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)保證建筑用能系統(tǒng)的正常運行，不得人為損壞建筑圍護結(jié)構(gòu)和用能系統(tǒng)。”、“國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑采暖、制冷、照明的能源消耗情況應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定向社會公布。”等，是對建筑系統(tǒng)節(jié)能運行的規(guī)范。
(4) 法律責(zé)任制度——強化建設(shè)單位的節(jié)能義務(wù)
在該法第五章，參照《節(jié)約能源法》有關(guān)建筑節(jié)能法律責(zé)任的認定，對建設(shè)單位和設(shè)計、施工、監(jiān)理單位違反建筑節(jié)能標準人員的法律責(zé)任進行了細化，例如“違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門責(zé)令改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款：(一)明示或者暗示設(shè)計單位、施工單位違反民用建筑節(jié)能強制性標準進行設(shè)計、施工的;(二)明示或者暗示施工單位使用不符合施工圖設(shè)計文件要求的墻體材料、保溫材料、門窗、采暖制冷系統(tǒng)和照明設(shè)備的;(三)采購不符合施工圖設(shè)計文件要求的墻體材料、保溫材料、門窗、采暖制冷系統(tǒng)和照明設(shè)備的;(四)使用列入禁止使用目錄的技術(shù)、工藝、材料和設(shè)備的。”、“違反本條例規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)銷售商品房，未向購買人明示所售商品房的能源消耗指標、節(jié)能措施和保護要求、保溫工程保修期等信息，或者向購買人明示的所售商品房能源消耗指標與實際能源消耗不符的，依法承擔(dān)民事責(zé)任;由縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門責(zé)令限期改正;逾期未改正的，處交付使用的房屋銷售總額2%以下的罰款;情節(jié)嚴重的，由頒發(fā)資質(zhì)證書的部門降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書。”等七項條款。
我國建筑節(jié)能立法存在的問題
盡管我國已經(jīng)通過并實施了《節(jié)約能源法》和《民用建筑節(jié)能條例》，但有關(guān)建筑節(jié)能的法律體系仍不能滿足現(xiàn)有的建筑節(jié)能的工作需要，主要存在建筑節(jié)能立法的效力層級較低、缺乏可操作性等問題。
1建筑節(jié)能立法的效力層級較低
目前，我國建筑節(jié)能立法還未形成規(guī)范性體系，在法律效力層面缺乏系統(tǒng)而明確的針對建筑節(jié)能的法律，而行政法規(guī)層面也僅有一部《民用建筑節(jié)能條例》。隨著建筑節(jié)能工作的推進，除現(xiàn)有的《民用建筑節(jié)能條例》之外，我國應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地出臺專門的建筑節(jié)能法律，并制定相應(yīng)的如工業(yè)建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等專項行政法規(guī)和地方性法規(guī)。
2建筑節(jié)能立法缺乏可操作性
現(xiàn)有的建筑節(jié)能立法主要是對民用建筑節(jié)能的規(guī)范，其適用范圍較窄，缺乏可操作性。一是建筑節(jié)能立法缺乏對具體內(nèi)容措施的細化和明確性的規(guī)定，在實施過程中沒有一套完整的建筑能耗評估體系與法律體系相配合，如《民用建筑節(jié)能條例》第二十三條雖明確了保溫工程的最低保修期限為5年，但并未明確規(guī)定保修范圍，也就是說保溫工程存在何種問題施工單位才承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或承擔(dān)民事賠償責(zé)任。二是建筑節(jié)能法律責(zé)任不夠具體，沒有明確追究的責(zé)任主體和方式，如若承擔(dān)行政責(zé)任由誰來執(zhí)行，行政不作為的情況下由誰來監(jiān)督等。三是在實施過程中缺乏對建筑節(jié)能系統(tǒng)而明確經(jīng)濟鼓勵政策，建筑節(jié)能缺乏相應(yīng)的資金支持。
建筑節(jié)能制度實施過程中的爭議問題
建筑節(jié)能主要涉及材料和設(shè)備兩大市場，包括墻體材料、保溫、門窗、采暖制冷系統(tǒng)和照明設(shè)備等相關(guān)類別[2]，在建設(shè)工程施工過程中，發(fā)、承包雙方往往會就建筑節(jié)能中的標準認定問題、違約責(zé)任承擔(dān)問題以及相應(yīng)的修復(fù)方案問題產(chǎn)生較大的爭議。
1建筑節(jié)能中的標準認定問題
在有關(guān)建筑節(jié)能方面的爭議中，建筑節(jié)能材料是否符合節(jié)能標準往往是發(fā)、承包雙方的爭議焦點。根據(jù)《節(jié)約能源法》第十四條第二款的規(guī)定，各地區(qū)、各部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂颦h(huán)境等地理因素制定高于國家標準的地方性標準，以更好的規(guī)范當(dāng)?shù)氐慕ㄖ?jié)能。也就是說，在合同約定有建筑節(jié)能標準的情況下，雙方應(yīng)當(dāng)遵循合同約定，但合同約定的建筑節(jié)能標準低于國家標準的應(yīng)屬于無效條款;在合同沒有約定的情況下，依據(jù)《合同法》第六十二條的規(guī)定按照國家、行業(yè)標準履行。
在建設(shè)工程施工合同履行中，判斷建筑材料是否符合國家強制性的節(jié)能標準或者合同約定的節(jié)能標準，一般是委托專業(yè)的鑒定機構(gòu)對建筑節(jié)能材料、工程質(zhì)量是否符合節(jié)能標準進行鑒定，根據(jù)鑒定結(jié)果確認建筑節(jié)能方面的工程問題的屬性以及原因的認定。因我國建筑節(jié)能工程質(zhì)量驗收規(guī)范不夠完善，對部分工程的合格標準以及檢測方法均未作出規(guī)定，導(dǎo)致檢測和評判缺乏明確的規(guī)范依據(jù)，而導(dǎo)致鑒定機構(gòu)亦無法出具明確的鑒定意見。這也就給建設(shè)工程的施工過程中爭議的解決造成了一定的困難。
2建筑節(jié)能工程中的責(zé)任承擔(dān)問題
在司法實踐中，建設(shè)工程施工過程中與建筑節(jié)能有關(guān)的責(zé)任的承擔(dān)有民事上的違約責(zé)任、賠償責(zé)任，行政責(zé)任。以保溫工程為例。
(1) 建設(shè)工程中施工過程中的常見的責(zé)任的承擔(dān)，一是承包人對發(fā)包人的賠償責(zé)任。若承包人所使用的保溫材料不符合建筑節(jié)能材料標準或保溫工程達不到合同約定的標準的，承包人應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，在雙方有合同約定的情況下依照合同約定，沒有合同約定的，可采取在工程竣工驗收時扣除該部分材料價款的方式。二是發(fā)包人即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對購房人的賠償責(zé)任。若房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所售房屋未達到國家規(guī)定的保溫標準，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任及損害賠償責(zé)任;對于合同中沒有約定民事責(zé)任的情況下，應(yīng)賦予購房者變更合同價款的權(quán)利。
(2) 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未履行告知義務(wù)時的責(zé)任承擔(dān)問題。《民用建筑節(jié)能條例》規(guī)定，若房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未對購房者如實告知保溫工程的實際情況或保修期限的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任及合同約定的民事責(zé)任。此種告知義務(wù)是條例規(guī)定的法定義務(wù)，如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未履行該義務(wù)而房屋買賣合同中亦未就此問題予以約定的情況下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任以及承擔(dān)合何種違約責(zé)任，實踐中尚存在較大的爭議。筆者認為，對于法定義務(wù)的違反，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行告知義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)賠償因其未履行告知義務(wù)而導(dǎo)致購房人因此而增加的支出或費用。
3節(jié)能要求不達標實際進行修復(fù)的爭議問題
在建設(shè)工程不符合發(fā)、承包雙方約定的建筑節(jié)能標準的情況下，原則上應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定的標準，由承包人進行工程實際的修復(fù)，使工程達到合同約定的節(jié)能標準。如無法對建筑節(jié)能工程進行修復(fù)，則可能需要承包人進行建筑節(jié)能工程的重新建設(shè)。
但筆者認為，是否進行建設(shè)工程的實際修復(fù)或者重新建設(shè)，應(yīng)當(dāng)堅持經(jīng)濟效益優(yōu)先的原則。也就是說，在建筑節(jié)能標準高于國家強制性標準而低于雙方當(dāng)事人約定的合同標準的情況下，如不符合合同標準的部分不會嚴重影響工程的正常使用，而對不符合合同標準的部分進行修復(fù)的成本極高或明顯高于建造成本時，基于經(jīng)濟效益優(yōu)先的原則，可由承包人承擔(dān)修復(fù)之外的其他替代性違約責(zé)任。但對于建筑節(jié)能標準不符合國家強制性標準的，應(yīng)由相關(guān)部門對承包人進行行政處罰。此種觀點在司法實踐中也得到了人民法院的支持。例如，在某幕墻公司與某房地產(chǎn)公司建設(shè)工程施工合同一案中，因外墻保溫材料不符合雙方約定的建筑節(jié)能標準，且修復(fù)成本遠高于施工成本，最終法院并未按照合同約定確定由幕墻工程公司承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，而是由其承擔(dān)質(zhì)量違約金責(zé)任、材料費賠償責(zé)任等違約責(zé)任承擔(dān)方式[3]。
結(jié)語
目前我國建筑節(jié)能立法還未形成規(guī)范性體系，建筑節(jié)能方面的規(guī)范不夠完善，導(dǎo)致建設(shè)工程施工過程中的責(zé)任認定缺乏明確的依據(jù)。如何在保證工程質(zhì)量的前提下，提高建筑節(jié)能立法的可操作性，在當(dāng)前就變得尤為重要。
【注解】
[1] 參見：《中華人民共和國節(jié)約能源法(2007修訂)釋義》
[2] 參見：《權(quán)威解讀<民用建筑節(jié)能條例>-專訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科技司巡視員武涌》，中國投資2008年10月
[3] 詳見：北京市東城區(qū)人民法院(2011)東民初字第02625號民事判決書。
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