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如何從國家的視角開展節(jié)能減排審計
能減排審計工作仍有很多的地方需要改進和完善，在當(dāng)前國家治理的理念下我國政府致力于打造服務(wù)型政府，服務(wù)型政府不僅是實現(xiàn)國家治理的重要途徑之一，同時對國家審計職能也提出了新的要求，審計工作需要更加的以人為本，也需要更加的具備社會責(zé)任感。
一、國家治理和節(jié)能減排審計
劉家義審計長在審計署機關(guān)2011年度集中培訓(xùn)開幕式所作的報告中強調(diào)，要充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的重要作用，努力促進實現(xiàn)國家良治，李金華于2004年就曾經(jīng)提出“國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”的觀點，國家審計是國家治理的重要基石之一，能夠有效的保證政府和政府有關(guān)部門履行其責(zé)任，提升政府工作的透明度和公開性，有利于當(dāng)前中國服務(wù)型政府的建立。
政府是一個國家、一個地區(qū)環(huán)境保護的責(zé)任者和管理者，對于群眾賴以生存的生態(tài)環(huán)境的維護和治理是國家治理的重要工作之一。節(jié)能減排審計作為環(huán)境審計的重要組成部分，政府理應(yīng)是它實施的主體，在節(jié)能減排審計工作的開展中起到持續(xù)和關(guān)鍵的作用;同時節(jié)能減排審計的理論基礎(chǔ)和國家審計以及環(huán)境審計有著密切的關(guān)系，它和國家治理也存在著密切的關(guān)系。
首先，國家治理增加了節(jié)能減排審計的需求。資源和環(huán)境是人類賴以生存的重要組成部分，政府在對國家的治理過程中要保證資源的可持續(xù)利用和環(huán)境的適宜生存性，當(dāng)代公民擁有環(huán)境權(quán)，享有在安全、平衡、健康和良好的環(huán)境中生活的權(quán)力，而政府作為國家治理的實施者，需要領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)環(huán)境資源保護工作，也因此節(jié)能減排審計作為保護環(huán)境和資源的一個有效途徑應(yīng)運而生，同時它作為國家審計的組成部分，也是評價政府公共受托責(zé)任的一種監(jiān)督形式，能夠讓公民從切身生存環(huán)境的角度來對政府進行監(jiān)督和評價。
第二，節(jié)能減排審計能夠確保政府和企業(yè)在節(jié)能減排工作中履行其責(zé)任，通過相關(guān)有效的審計工作督促政府部門落實法律法規(guī)政策和企業(yè)在生產(chǎn)活動中落實節(jié)能減排的任務(wù)，最終實現(xiàn)資源、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)和任務(wù)。
第三，節(jié)能減排審計同時完善了國家治理機制，為政府的其他治理主體提供信息支持，有效的節(jié)能減排審計能夠提高國家治理環(huán)境資源治理上成功的可能性，而且審計工作的開展提高了政府信息公開的真實性和透明度，能夠使公眾更好的了解情況。國家治理機制越完善，節(jié)能減排審計工作開展越容易進行，審計的作用就能得到充分發(fā)揮;相反，缺乏國家治理的理念，審計工作將難以進行，兩者之間是相輔相成的關(guān)系。
二、節(jié)能減排審計的目標(biāo)和內(nèi)容
節(jié)能減排審計是對國家行政和企事業(yè)單位及其它經(jīng)濟組織在經(jīng)營過程中資源節(jié)約與環(huán)境保護資金使用的真實性、合規(guī)性和效益性，環(huán)境法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行情況，環(huán)境管理系統(tǒng)的合理性和科學(xué)性及其環(huán)境管理的績效進行的監(jiān)督、檢查和評價，以促進其全面、有效地履行節(jié)能減排，保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境效益(高志遠，《節(jié)能減排環(huán)境審計研究》(2009)) 。
節(jié)能減排審計的目標(biāo)可分為以下幾點：一是檢驗政府及政府相關(guān)部門節(jié)能減排工作的執(zhí)行情況，保證相關(guān)環(huán)境政策和法規(guī)的實施，提高政府治理的環(huán)境績效效率;二是督促企業(yè)生產(chǎn)活動中降低能耗和減少污染物排放以促進經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，加強企業(yè)的投入產(chǎn)出的環(huán)保性，增強企業(yè)的社會責(zé)任感意識;三是提高全社會的節(jié)約意識，通過節(jié)能減排審計報告讓公眾參與監(jiān)督，從而達到改善環(huán)境，保護資源，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。
節(jié)能減排審計的內(nèi)容應(yīng)包括以下幾點：1.政府節(jié)能減排政策實施的績效審計。改革開放以來，我國逐步重視生態(tài)建設(shè)和保護環(huán)境，并加大立法力度制定了一系列環(huán)境保護法律和法規(guī)。我國先后頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《排污費征收使用管理條例》等7部環(huán)境保護法律，20多部相關(guān)法規(guī)以及900多條地方性環(huán)境法規(guī)。針對法律法規(guī)政策執(zhí)行以及遵守情況的審計主要是各級政府在政策的“上傳下達”上以及各政策實施的適當(dāng)性和合理性上進行，確保各級法律法規(guī)和政策保障的合理執(zhí)行。2.節(jié)能減排專項資金審計。自“十一五”以來，我國各級財政投入了大量的專項撥款資金，對于節(jié)能減排專項資金使用和專項工程的管理和運營情況的審計也是節(jié)能減排審計需要關(guān)注的重點。節(jié)能減排專項資金主要分為淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金、節(jié)能專項資金和主要污染物減排專項資金三類，在審計過程中，要重點關(guān)注各項目資金的預(yù)算投入情況、項目資金申報審核情況、項目資金管理撥付情況以及資金的使用效果情況，其中項目資金是否按規(guī)定合理預(yù)算以及分配，是否專戶專款管理，資金有無被挪用或者滯留，此外項目資金的管理和核算方法是否合理，項目資金使用是否真實、資金使用效果評價體系是否健全都是審計需要做的工作，在審計專項資金上審計部門要特別注意各項資金落實的合規(guī)性、科學(xué)性、真實性以及及時性。3.節(jié)能減排工程和項目審計。在節(jié)能減排的工作中，許多企業(yè)可能是節(jié)能減排工程的受益者，也可能獨立承擔(dān)節(jié)能減排工程的建設(shè)和運營。在這些工程和項目中，審計部門需要做好建設(shè)審計和運行審計兩部分工作，主要審查項目工程是否符合節(jié)能減排的實際需要、項目工程的運行的可行性和科學(xué)性、經(jīng)濟效益和環(huán)保效益評價的合理性、項目工程質(zhì)量監(jiān)理和檢查的科學(xué)性、項目工程運行的穩(wěn)定性以及項目工程的污染控制和運行安全等等。4.清潔生產(chǎn)的審計。節(jié)能減排審計必然需要關(guān)注企業(yè)生產(chǎn)活動中所耗用的能源和污染物的排放情況，清潔生產(chǎn)審計一要監(jiān)督產(chǎn)品生產(chǎn)耗用的各項資源是否符合節(jié)能減排的要求，二要對工藝技術(shù)的綠色水平進行評估，三要查證企業(yè)生產(chǎn)廢棄物、污染物的生成和排放情況，確定廢棄物的削減目標(biāo)，制定經(jīng)濟有效的污染控制對策，四要對企業(yè)節(jié)能減排的各項技術(shù)專利和管理系統(tǒng)進行績效評價，看相關(guān)指標(biāo)是否合理以及是否從實際運用上提高節(jié)能減排的效率。 5.費用征收的審計。節(jié)能減排中涉及到許多費用的征收比如“排污費”和“污水處理費”等，在審計過程中需要全面了解相關(guān)費用征收制度的建立和執(zhí)行情況，審查政府部門費用征收情況以及企業(yè)的費用繳納情況，檢查財務(wù)數(shù)據(jù)的獲取和處理方式是否可靠和適當(dāng)，預(yù)防費用征收易出現(xiàn)的貪腐和公款挪用現(xiàn)象。
三、節(jié)能減排審計存在的問題
(一)節(jié)能減排審計開展的法律依據(jù)不足。節(jié)能減排審計是涉及到環(huán)境審計、能源審計、企業(yè)社會責(zé)任審計等多領(lǐng)域的交叉性審計，在開展的過程中，尚未有明確直接的審計法規(guī)來強制實施，多是依據(jù)國家頒布的環(huán)境保護、能源節(jié)約法規(guī)進行，而且由于缺乏法律的保障增加了審計過程中取證的困難程度，易出現(xiàn)被審計單位不配合審計部門工作的開展，不提供真實的數(shù)據(jù)的情況。
(二)節(jié)能減排審計評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏完善性。節(jié)能減排審計的開展必須建立一套系統(tǒng)的、先進的、適用的標(biāo)準(zhǔn)來評價節(jié)能減排工作的質(zhì)量，同時分析、評價政府及環(huán)境保護部門的工作業(yè)績，但是目前我國節(jié)能減排審計標(biāo)準(zhǔn)混亂重復(fù)，流于形式，制定的標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范和落后。節(jié)能減排審計工作最困難的部分在于節(jié)能減排審計績效的評價，這里的標(biāo)準(zhǔn)即包括了各項保護法律、法規(guī)所包含的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、還有一些環(huán)境保護技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)以及專項資金的績效審計標(biāo)準(zhǔn)包括資金預(yù)算、使用、投入產(chǎn)出效率等，項目的能耗以及污染物的排放審計中需要的審計標(biāo)準(zhǔn)、評價和衡量的指標(biāo)評價體系也需要科學(xué)的討論和確定，在當(dāng)前節(jié)能減排審計起步不久的階段，這些問題都是影響審計效率的主要問題，節(jié)能減排評價體系的不完善不僅影響節(jié)能減排審計工作的開展，而且不利于我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(三)節(jié)能減排審計缺乏長期有效的執(zhí)行監(jiān)督考核體制。在現(xiàn)實生活中，在很多節(jié)能減排的工作和項目中仍舊存在著政府失靈的現(xiàn)象，最為典型的現(xiàn)象是在“十一五”規(guī)劃考核的年份，許多城市為了達到國家提出的污染物和排放物的指標(biāo)性要求而采取拉閘限電、停產(chǎn)降低能耗等措施來應(yīng)付審計和考核，這種短期投機行為難以保證節(jié)能減排審計工作的真實性和效益性，而且政府及許多部門非理性的政績觀也給審計工作造成了一定的干擾，因此如何將節(jié)能減排審計納入企業(yè)常規(guī)審計，與企業(yè)的日常審計相結(jié)合并且實行有效的監(jiān)督是未來審計部門工作的方向，只有將節(jié)能減排審計落實到各級被審計主體的日常工作進程中，才能實現(xiàn)節(jié)能減排的目的。
(四)審計信息共享性較差，審計資源整合性不強。節(jié)能減排審計自身處于交叉性審計的領(lǐng)域，因此在審計過程中涉及的信息范圍較廣，不同類型的審計中也有涉及到節(jié)能減排審計的內(nèi)容，如果沒有利用好其他審計工作已有的數(shù)據(jù)和結(jié)論可能會造成重復(fù)的審計工作，這樣即影響被審單位的正常運營，同時也會造成資源的浪費。
(五)節(jié)能減排審計工作缺乏專業(yè)的人才，節(jié)能減排審計是一門綜合了環(huán)境學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、能源學(xué)的工作，對審計人員的綜合知識能力要求高，而現(xiàn)今我國審計人員普遍是高校的財會與審計專業(yè)的大學(xué)生，掌握的是基本的審計的知識，對節(jié)能減排的專業(yè)知識較為欠缺，在審計工作中出現(xiàn)的一些專業(yè)問題給節(jié)能減排審計工作的開展帶來較大的困難，隨著我國審計工作的發(fā)展，審計將會越來越細化，我國亟需具備復(fù)合型知識的審計人才。
四、完善節(jié)能減排審計工作的意見和建議
(一)完善節(jié)能減排審計法律法規(guī)和節(jié)能減排審計準(zhǔn)則的建設(shè)，為節(jié)能減排審計工作的開展提供法律保障和執(zhí)行依據(jù)。由于現(xiàn)有審計的法律依據(jù)不足，審計證據(jù)資料取得時難度較大，節(jié)能減排審計涉及到較多的企業(yè)的生產(chǎn)能耗和生產(chǎn)過程的資料，這對于企業(yè)來說都是商業(yè)機密，如果沒有法律上的義務(wù)性企業(yè)難以提供合作，這將不利于審計工作的開展。而對于節(jié)能減排審計準(zhǔn)則的建設(shè)能夠為審計人員提供操作準(zhǔn)則，減少審計工作的不規(guī)范性和不科學(xué)性，也為審計結(jié)果的比較提供一個標(biāo)準(zhǔn)，為當(dāng)前我國節(jié)能減排工作的開展做出準(zhǔn)確的評價。
(二)多樣化節(jié)能減排審計的方法。在數(shù)據(jù)和信息的收集上，除了傳統(tǒng)的觀察法、文件檢查法、抽樣調(diào)查法外，審計人員可與相關(guān)部門合作取得審計資料，而在數(shù)據(jù)的分析上，可以借助統(tǒng)計軟件或者統(tǒng)計模型，比如DEA模型等進行投入產(chǎn)出分析，在審計過程中，同時應(yīng)該注意到節(jié)能減排問題涉及到的一些指標(biāo)不是能夠量化分析的，審計人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合地區(qū)、區(qū)域和行業(yè)進行區(qū)別分析和評價，在審計的過程中也應(yīng)該注重與被審計單位的溝通和合作，減少審計風(fēng)險。
(三)完善節(jié)能減排審計評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。節(jié)能減排審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系是綜合衡量評價被審計對象績效的標(biāo)準(zhǔn)，一個完備適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可以更好的衡量和評價節(jié)能減排執(zhí)行的績效情況，在建設(shè)的過程中，對評價指標(biāo)要進行合理的分類，同時設(shè)定合理的分析方式和計算方式，節(jié)能減排工作涉及的內(nèi)容較多，在評價標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)中要注意行業(yè)的區(qū)分性，可操縱性等，同時要避免標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)、冗長紊亂。
(四)加強審計人員的職業(yè)素養(yǎng)。引進熟悉節(jié)能減排環(huán)境審計的人才，加強審計人員的培訓(xùn)教育，審計人員不僅需要掌握各種審計、統(tǒng)計、檢測和分析的方法，而且同時需要了解能耗的指標(biāo)以及企業(yè)投入產(chǎn)出的數(shù)據(jù)的分析和計算，并且能夠根據(jù)審計獲得的資料提出合理和科學(xué)的分析和判斷。
(五)加強部門合作，促進國際交流，借鑒先進的節(jié)能減排審計的工作經(jīng)驗。我國節(jié)能減排審計仍處于起步的階段，經(jīng)驗和方法都較為欠缺，審計部門應(yīng)該與環(huán)保部門和能源部門進行合作，實行聯(lián)合審計，實現(xiàn)資源的共享性，獲得其他部門的技術(shù)支持，使審計工作更加具有合規(guī)性和科學(xué)性。此外節(jié)能減排審計也要注重國際合作，在國內(nèi)審計準(zhǔn)則、評價標(biāo)準(zhǔn)的制定上要借鑒國際條例，環(huán)境問題是世界性的問題，加強國際合作也是作為大國保護全球環(huán)境責(zé)任感的途徑之一。
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