檢察建議的法律依據(jù)

　　檢察建議的法律依據(jù)

　　提出檢察建議是我國檢察機關長期以來開展的一項工作，然而理論界一直對檢察建議有沒有法律依據(jù)，以哪些法律規(guī)定是檢察建議的法律依據(jù)等問題存在較大爭議。這種爭議的存在導致實踐中檢察建議往往不被相對方所認可，影響了檢察建議作用的發(fā)揮。有鑒于此，筆者試就檢察建議的法律依據(jù)問題進行探討，以期對理論和實踐有所裨益。

　　一、關于檢察建議法律依據(jù)的幾種觀點

　　關于檢察建議到底有沒有法律依據(jù)，學界存在一定爭議。主要有肯定與否定兩種觀點。

　　肯定論者認為，憲法第129條關于檢察院是國家法律監(jiān)督機關的規(guī)定，民事訴訟法第14條關于檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督的規(guī)定，都隱含有檢察機關可以提出個案再審檢察建議的意思。檢察官法第33條關于獎勵檢察官提出檢察建議的規(guī)定，更是以法律的形式明確肯定了檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的一種方式。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》(以下稱《辦案規(guī)則》)和最高人民法院頒布的《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》(以下稱《紀要》)，以司法解釋的形式對個案再審檢察建議的監(jiān)督方式予以了明確，更是民事再審檢察建議的直接司法解釋依據(jù)。 [1]也有學者認為，目前實施檢察建議的法律依據(jù)主要是人民檢察院組織法第4條和刑事訴訟法第2條的原則性規(guī)定。[2]

　　肯定論者中還有學者認為，刑事檢察建議有法律依據(jù)，而民事、行政檢察建議則沒有法律依據(jù)。其認為刑事檢察建議在刑事訴訟法中有明確規(guī)定。刑事訴訟法第165條第2項規(guī)定，檢察人員發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補充偵查，提出檢察建議的，法庭可以延期審理;第174條第1項規(guī)定，對依法可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，事實清楚、證據(jù)充分，人民檢察院建議適用簡易程序的，人民法院可以適用簡易程序。這些條文都是刑事檢察建議的直接法律依據(jù)。而民事行政檢察建議則沒有明確的法律依據(jù)。憲法、人民檢察院組織法、檢察官法、民事訴訟法及行政訴訟法等相關法律均未規(guī)定檢察機關具有民事行政檢察建議的職權(quán)。而僅有的依據(jù)是最高人民檢察院制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》，該規(guī)則只能算是檢察解釋，其內(nèi)容卻又超出法律明確授權(quán)范圍，因此對法院而言其法律效力大打折扣。[3]

　　否定論者認為，把人民檢察院組織法第4條和刑事訴訟法第2條的規(guī)定作為檢察建議的法律依據(jù)有點牽強附會。檢察官法第33條第2項對提出檢察建議成績明顯給予獎勵的規(guī)定，結(jié)合其他條款來看，只能認為是鼓勵積極提出檢察建議，并不能得出檢察建議具有法律依據(jù)的結(jié)論。因此，現(xiàn)行法律并沒有就檢察建議作出明確規(guī)定，更沒有就檢察建議權(quán)行使的具體問題進行詳細的闡述。[4]

　　另有論者嘗試從一個新的角度去論述檢察建議的合法性，其認為行使公權(quán)力必須有明確的法律依據(jù)，這是國家為了防止公權(quán)力的恣意擴張對其他權(quán)利造成損害，是為了建立一個和諧、制約的權(quán)利秩序。但是，當一個權(quán)利主體能“容忍”另一種權(quán)利的“侵害”，而“自愿”接受另外一種權(quán)利的制約時，對他人權(quán)利的侵害便喪失了“非法性”。這種非法的、對他人權(quán)利的侵害，便轉(zhuǎn)化成為社會默認的一種權(quán)利形式。司法實踐中被建議單位接受檢察建議，意味著已經(jīng)默示地承認了檢察機關有發(fā)出檢察建議的權(quán)力，并自愿地接受檢察機關的法律監(jiān)督。[5]

　　從上文論述中可以看出，以上幾種觀點中涉及到可能成為檢察建議法律依據(jù)的主要有以下法律規(guī)定：(1)憲法第129條的規(guī)定;(2)民事訴訟法第14條的規(guī)定;(3)刑事訴訟法第2條的規(guī)定;(4)人民檢察院組織法第4條的規(guī)定;(5)檢察官法第33條的規(guī)定;(6)刑事訴訟法第165條第2項和第174條第1項的規(guī)定;(7)《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》的相關規(guī)定;(8)《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》的相關規(guī)定。要探討檢察建議的法律依據(jù)問題，就必須分析上述法律規(guī)定是否是檢察建議的法律依據(jù)。

　　二、關于檢察機關的任務或法律監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定能否成為檢察建議的法律依據(jù)

　　我國憲法第129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。民事訴訟法第14條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督�！边@兩條只是關于檢察機關法律監(jiān)督機關性質(zhì)和檢察機關審判監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定。類似的規(guī)定還有人民檢察院組織法第1條、刑事訴訟法第8條和行政訴訟法第10條。人民檢察院組織法第1條規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關;刑事訴訟法第8條則規(guī)定人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督;行政訴訟法第10條規(guī)定人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。

　　上述法律條文雖然規(guī)定了檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，有權(quán)對民事審判、刑事和行政訴訟實行法律監(jiān)督，但并沒有明確規(guī)定檢察機關有檢察建議權(quán)。那么我們能否認為，既然檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，其有權(quán)對民事審判、刑事訴訟、行政訴訟進行法律監(jiān)督，其當然也有權(quán)選擇法律監(jiān)督的方式，可以采用檢察建議的方式進行監(jiān)督呢?顯然是不行的，公權(quán)法定是現(xiàn)代法治的一項基本原則，檢察機關法律監(jiān)督權(quán)作為一種公權(quán)力，其行使的程序、方式、產(chǎn)生的法律后果都應該是法定的，檢察機關只能嚴格按照法律規(guī)定來行使法律監(jiān)督權(quán)，而絕不能超越法律規(guī)定的范圍，檢察機關更沒有權(quán)力去創(chuàng)造一種新的法律監(jiān)督方式。因此，法律關于檢察機關是法律監(jiān)督機關以及檢察機關擁有法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定并不能成為檢察建議的直接法律依據(jù)。也正因為如此，第一位肯定論者也只是提出上述法律條文的原則性規(guī)定“都隱含有檢察機關可以提出個案再審檢察建議的意思”，而沒有直接提出這些法律條文就是檢察建議的法律依據(jù)。

　　那么人民檢察院組織法第4條的規(guī)定和刑事訴訟法第2條的規(guī)定能否成為檢察建議的法律依據(jù)呢?人民檢察院組織法第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國的，分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統(tǒng)一,維護無產(chǎn)階級專政制度,維護社會主義法制，維護社會秩序，生產(chǎn)秩序，工作秩序，教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利，民主權(quán)利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行。人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭�！毙淌略V訟法第2條規(guī)定：“中華人民共和國刑事訴訟法的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，以維護社會主義法制，保護公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會主義建設事業(yè)的順利進行�！�

　　從上述規(guī)定來看，人民檢察院組織法第4條只是原則性地規(guī)定了檢察機關通過行使檢察權(quán)和開展檢察活動所要完成的任務。刑事訴訟法第2條只是規(guī)定了刑事訴訟法的任務。從上述兩條根本無法得出檢察機關擁有檢察建議權(quán)的結(jié)論。因此，上述法律條文也不能成為民事檢察建議的法律依據(jù)。

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