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行政訴訟法 建議稿
《行政訴訟法》的修改，給了我們一次討論理想的行政訴訟制度的機(jī)會。但這種討論如果不想徹底淪為脫離現(xiàn)實(shí)的暢想，就必須承認(rèn)現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)的限制，在現(xiàn)實(shí)的低空上飛行。
在目前時機(jī)下，《行政訴訟法》的修改應(yīng)當(dāng)設(shè)定如下三個目標(biāo)：
首先，必須下決心克服幾個體制性、機(jī)制性的障礙，切實(shí)解決行政訴訟“立案難、審理難、判決難”的問題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面。
其次，適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受理范圍，改變某些訴訟機(jī)制，更好地發(fā)揮行政訴訟制度在保護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政和完善法律制度方面的功能。
第三，重述法條文字，調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，使法律規(guī)定更加嚴(yán)謹(jǐn)和清晰。
一 著力解決行政訴訟的障礙
《行政訴訟法》施行二十多年，法院慘淡經(jīng)營，行政訴訟“立案難、審理難、判決難”的問題根本沒有得到解決，一些指標(biāo)甚至每況愈下�！缎姓V訟法》的修改，必須在解決行政訴訟所面臨的體制性、機(jī)制性障礙上有所突破。
1. 提升司法管轄的級別
法院無法獨(dú)立審判，是很多審判不公的根源，也是行政訴訟面臨的最大的體制性障礙。在現(xiàn)有體制下，設(shè)立行政法院并不可行;一些地方試行“異地管轄”，但效果有限。相對而言，提級管轄是司法體制變動相對較小，也比較容易收到成效的舉措。從幾次討論來看，這也是目前比較有共識的主張。
為此，本建議稿主張取消基層法院對行政訴訟案件的管轄權(quán)，原則上由中級法院作為一審法院;以省級政府為被告的案件和本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件，由高級法院作為一審法院。基層法院的行政庭仍然保留，主要負(fù)責(zé)審查非訟執(zhí)行案件。最高人民法院可以根據(jù)審判實(shí)踐的需要，設(shè)立中級人民法院的派出法庭，審理行政案件。
2. 規(guī)范案件的受理程序
自從《行政訴訟法》實(shí)施以來，駁回起訴占據(jù)了一審結(jié)案方式的10%上下，最高年份(2002年)達(dá)到15.2%，最低年份(2010年)也有 7.7%;甚至到了二審，還有相當(dāng)比例的案件被駁回起訴(從1999年的6.5%持續(xù)上升到2010年的17.4%)。還有更多應(yīng)當(dāng)受理的案件，法院根本沒有立案。這是不正常的。
限制不予受理和駁回起訴的應(yīng)用，解決原告“告狀難”的問題。具體包括：1)案件類型錯誤的，法院直接變更案件類型，并移送相關(guān)的審判庭審理;2)被告不具有資格的，建議變被告;3)管轄法院錯誤的，受理后移送有管轄權(quán)的法院;4)對于是否屬于受案范圍、符合訴訟時效有異議的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)提出。
3. 行政附帶民事訴訟（牽連管轄？）
由于民事、行政訴訟分立，相當(dāng)多民事、行政爭議交織的案件難以“案結(jié)事了”，甚至造成案件長期、反復(fù)的糾纏。建議明確行政附帶民事訴訟制度。民事、行政爭議交叉的案件，由一個法院一個審判庭審理，一并對民事、行政爭議進(jìn)行審理和判決。
4. 法律規(guī)范的選擇適用
明確法院對法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的審查權(quán)限，以及審查方式和審查標(biāo)準(zhǔn)。明確國際條約的適用方式和適用效力。
5. 明確行政裁量的審查標(biāo)準(zhǔn)
行政裁量問題是目前行政行為合法性審查中的大問題。對于行政裁量，法院一要審查，二要節(jié)制。就目前來看，主要的問題在于審查權(quán)力不明確，法院不敢審，但個別時候也出現(xiàn)過度審查的問題。
建議增加規(guī)定：
有下列情形之一的，行政行為視為違法：(一)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，徇私枉法或者打擊報復(fù)的;(二)行政機(jī)關(guān)歧視對待，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的;(三)行政機(jī)關(guān)恣意武斷，處理方式明顯失度的;(四)行政機(jī)關(guān)反復(fù)無常，侵害公民、法人或者其他組織的合理信賴的。
6. 增加法院的判決方式，明確各種判決方式的適用標(biāo)準(zhǔn)
增加駁回訴訟請求、確認(rèn)行政行為等判決方式，擴(kuò)大-法院變更判決的適用范圍，限制二審法院發(fā)回重審的適用范圍。
7. 完善再審程序
明確并限制再審事由，取消本級法院主動再審和上級法院指令再審。
8. 改變起訴不停止執(zhí)行原則
9. 擴(kuò)大調(diào)解的適用范圍
二 適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的功能
在著力解決行政訴訟實(shí)踐中的急迫問題的基礎(chǔ)上，《行政訴訟法》的修改還應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)放寬行政訴訟的受案條件，使更多類型的爭議能夠通過訴訟渠道得以解決，也使行政訴訟制度的功能得以更加充分地發(fā)揮。
1. 部分規(guī)范性文件納入受案范圍
把規(guī)范性文件納入法院的受案范圍(而不是目前的附帶審查)，有助于更好地保護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政。從目前實(shí)際情況來看，似乎不宜范圍太大�？梢钥紤]把市、縣、鄉(xiāng)三級的規(guī)范性文件納入受案范圍。
2. 明確公務(wù)員招錄、開除、辭退的可訴性
這幾種情形涉及公務(wù)員身份的取得和喪失。其中的公務(wù)員招錄行為，目前已
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