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我國財(cái)政活動(dòng)的建議
國際貨幣基金組織(IMF)在1998年通過了《財(cái)政透明度良好做法守則——原則宣言》(下文簡(jiǎn)稱《守則》)。目前廣泛認(rèn)同的財(cái)政透明度(Fiscal Transparency)定義就是《守則》中給出的。財(cái)政透明度是向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策的意向、公共部門的賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)。財(cái)政透明度使選舉人和金融市場(chǎng)可以得到關(guān)于政府活動(dòng)的可靠、廣泛、及時(shí)、易懂和國際比較等信息承諾,不論這種信息是來自政府部門內(nèi)部還是外部。這樣,選舉人和金融市場(chǎng)能夠準(zhǔn)確的評(píng)估政府的金融形勢(shì),衡量政府活動(dòng)的真實(shí)收益和成本,包括當(dāng)前和未來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展(Kopits和Craig,1998)。一般來說,財(cái)政透明度越高的國家,財(cái)政紀(jì)律就越好,對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生越強(qiáng)的正面影響。財(cái)政透明度還可以降低腐敗,提高國家信用等級(jí),吸引外商直接投資。從20世紀(jì)90年代中后期開始,在IMF的推動(dòng)和支持下,世界各國開始關(guān)注對(duì)財(cái)政透明度的研究。在2007年新修訂的《財(cái)政透明度手冊(cè)》①里,財(cái)政透明度包括四個(gè)支柱部分。第一個(gè)支柱是作用和責(zé)任的澄清,包括兩個(gè)重要方面,即區(qū)別政府活動(dòng)和商業(yè)活動(dòng)的界限和決定財(cái)政管理的清晰法律框架。
一、我國現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題
從廣義看，目前我國各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算、決算的審查，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督檢查等，都或多或少涉及了評(píng)價(jià)財(cái)政資金績(jī)效的內(nèi)容，但這些行為主要是以監(jiān)督檢查為主要目的，還不能成為真正意義上的財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)。從財(cái)政資金管理看，各級(jí)財(cái)政部門為加強(qiáng)財(cái)政資金管理，也采取了一些績(jī)效管理的方法。從我國財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要�？偟膩砜�，我國財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要存在以下幾方面問題：
(一)缺乏統(tǒng)一的法律保障。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到立法支持，而且要制度化、經(jīng)�；�。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，對(duì)國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目要從立項(xiàng)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)行全過程管理，但迄今尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的法律法規(guī)，使我國財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。
(二)沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。而我國，缺乏這樣一個(gè)有權(quán)威性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術(shù)性能、項(xiàng)目管理方面進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性。這是目前我國財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展滯后的重要原因。
(三)未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系。目前，各有關(guān)部門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要通過若干固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對(duì)財(cái)政資金的使用效益評(píng)價(jià)不足。同時(shí)，各部門評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正合理性。技術(shù)性缺陷是我國財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展緩慢的直接原因。
(四)支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整。體現(xiàn)在：一是側(cè)重于合規(guī)性評(píng)價(jià)，忽視效益評(píng)價(jià)。從總體上看，目前各有關(guān)部門進(jìn)行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作帶有明顯的審計(jì)特征，即重點(diǎn)審核項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定，往往忽視對(duì)項(xiàng)目效率或發(fā)展效益方面的評(píng)價(jià)，或由于評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不完整，不能進(jìn)行項(xiàng)目的效益評(píng)價(jià);二是評(píng)價(jià)對(duì)象僅局限于項(xiàng)目本身，而忽視項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的綜合分析。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目審核、投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括各種宏觀因素的評(píng)價(jià)，如投資的社會(huì)環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對(duì)投資行為的影響及投資行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影n向等。目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。
(五)支出評(píng)價(jià)結(jié)果的約束乏力。由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果只作為各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒或參考，對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績(jī)、問題與相關(guān)責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，不僅使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，而且影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性，制約財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展。
二、構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的路徑選擇
(一)堅(jiān)持系統(tǒng)化原則，整體規(guī)劃財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的改革方案。有效的制度不可能是一項(xiàng)單一的制度，必須是一個(gè)完整的制度體系。但這個(gè)制度體系不是以多少論效率，而是以其客觀性、科學(xué)性論效率。比如，如何衡量財(cái)政支出的成本與效益遇到的一個(gè)技術(shù)難題是：公共產(chǎn)品或服務(wù)具有外部性特征，而且某項(xiàng)支出效益的取得又與很多因素有關(guān)。因此，試圖直接、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)財(cái)政支出效益確實(shí)不易。但有一個(gè)簡(jiǎn)單的方法可以解決這一難題，即在定性評(píng)價(jià)的前提下采用同類相比的方法實(shí)施定量評(píng)價(jià)。如用于學(xué)校教學(xué)樓建設(shè)的教育經(jīng)費(fèi)是“造樓”還是“造人”?從定性的角度看一目了然。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)難度極大，一個(gè)重要的原因是績(jī)效評(píng)價(jià)涉及到某些人或某群人的小利益，但對(duì)整個(gè)國家有百利而無一害。制度體系的整體規(guī)劃，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)實(shí)施的難度，從理論上論證財(cái)政支出的供給范圍與規(guī)模、預(yù)算會(huì)計(jì)核算模式、政府事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政支出管理的決策機(jī)制、重要項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告的聽證制度等多方面因素的影響，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的改革方案。
(二)采取循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)方式，由易到難、由重點(diǎn)到一般逐步展開。英國和瑞典的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是從公眾和議會(huì)特別關(guān)注的重大問題與具體項(xiàng)目開始，逐漸擴(kuò)展到全部財(cái)政支出;從重點(diǎn)評(píng)價(jià)支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性開始，逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性的全面評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，克服財(cái)政支出活動(dòng)中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配不均問題;效率性是政府及民眾對(duì)財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面要求的具體體現(xiàn);有效性是財(cái)政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益來衡量。我國財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)采取漸進(jìn)式的方法，由易到難、抓住重點(diǎn)、逐步展開。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，應(yīng)由財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性開始，逐步擴(kuò)展到效率性和有效性。
(三)按照動(dòng)態(tài)管理的方法，在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。財(cái)政資金總是處于不斷循環(huán)過程中。在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式明顯要比分散收繳具有更高的效率;在存庫環(huán)節(jié)，開展有效的現(xiàn)金管理可以提高資金效益與加強(qiáng)財(cái)政控制;在分配環(huán)節(jié)，預(yù)算目標(biāo)數(shù)量化、分類細(xì)化有助于對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益;在購買環(huán)節(jié)，實(shí)行政府采購制度可以取得分散采購方式下不可能取得的規(guī)模效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;在支付環(huán)節(jié)，采取電子化集中式的直接支付方法，是提高財(cái)政資金績(jī)效的必然要求。因此，財(cái)政支出流經(jīng)的各環(huán)節(jié)存在一個(gè)績(jī)效問題，不能僅就財(cái)政資金的最終使用成果為對(duì)象來評(píng)價(jià)財(cái)政支出的績(jī)效狀況，應(yīng)建立覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。
(四)根據(jù)科學(xué)化原理，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)機(jī)制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的中心環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)一套科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，需要兼顧局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、直接利益與間接利益，既通用可比、簡(jiǎn)單適用，又易于操作。為此，可以按照部門、項(xiàng)目、環(huán)節(jié)分別建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。部門評(píng)價(jià)指標(biāo)用來衡量部門事業(yè)發(fā)展取得的業(yè)績(jī)，可以和部門負(fù)責(zé)人政績(jī)考核結(jié)合起來;項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)是按照分類的原則對(duì)不同財(cái)政支出的使用效果進(jìn)行評(píng)價(jià);環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量財(cái)政支出運(yùn)動(dòng)過程中存庫、分配、購買、投資、支付等各環(huán)節(jié)的績(jī)效水平。建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，是充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的前提。所以，應(yīng)建立融部門自我評(píng)價(jià)、財(cái)政綜合評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)、社會(huì)評(píng)價(jià)為一體的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。部門自我評(píng)價(jià)是各部門對(duì)年初設(shè)定目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)情況的對(duì)比評(píng)價(jià)，并做出具體分析和說明;財(cái)政綜合評(píng)價(jià)是財(cái)政部門對(duì)重點(diǎn)預(yù)算資金的績(jī)效進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)，對(duì)所有財(cái)政資金的績(jī)效狀況做出綜合評(píng)價(jià)，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行抽查，以保障各項(xiàng)計(jì)劃目標(biāo)及時(shí)、順利地實(shí)現(xiàn)，更好地配合下一年度的預(yù)算分配工作;績(jī)效審計(jì)是審計(jì)部門針對(duì)一些使用大量財(cái)政資金的部門和領(lǐng)域進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)，并提出相應(yīng)的處理建議;社會(huì)評(píng)價(jià)是社會(huì)民眾或媒體針對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的事件進(jìn)行舉報(bào)、采訪或揭露，以改善財(cái)政支出績(jī)效的整體狀況。
(五)逐步建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的信息收集網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)的開展，離不開一定規(guī)模與容量的數(shù)據(jù)庫，需要針對(duì)各類支出項(xiàng)目的投入、效益與影響，進(jìn)行必要的橫向與縱向比較，保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的持續(xù)、高效開展。分不同行業(yè)、類型的財(cái)政支出項(xiàng)目，將有關(guān)的信息或資料作為初始數(shù)據(jù)源，并在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)信息的收集范圍，推動(dòng)數(shù)據(jù)采集進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化工作階段。充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)信息收集網(wǎng)絡(luò)，確保數(shù)據(jù)信息采集的有效開展。克服制度障礙，在不危害國家安全的前提下實(shí)現(xiàn)信息公開、共享;大力推進(jìn)政府與企業(yè)信息化進(jìn)程，建設(shè)完備的財(cái)政管理信息系統(tǒng)，提高信息采集的效率性與安全性;發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，開展數(shù)據(jù)處理軟件的設(shè)計(jì)與開發(fā)，以提高數(shù)據(jù)處理的效率。
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