區(qū)管理體制的調(diào)研報告
經(jīng)過十年的發(fā)展，我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（下稱高新區(qū)）建設(shè)取得了令人矚目的成就，為國家的經(jīng)濟建設(shè)、科技進(jìn)步和社會發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，高新區(qū)管理體制建設(shè)也取得了一定的進(jìn)展。進(jìn)入新世紀(jì)，深化高新區(qū)管理體制改革，進(jìn)一步推動全國高新區(qū)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，是一個十分緊迫而又重要的問題。根據(jù)徐部長的指示，我們就國家高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新問題進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研工作采取了問卷調(diào)查、實地考察和召開座談會等方式進(jìn)行。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：
一、目前高新區(qū)管理體制的主要模式
高新區(qū)發(fā)展的實踐證明，黨中央、國務(wù)院做出建立高新區(qū)的決策是十分英明正確的，特區(qū)化的管理體制是高新區(qū)快速發(fā)展的前提和重要保證。即使在今天，高新區(qū)的管理體制仍在聚集各種創(chuàng)新要素、促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上發(fā)揮著不可替代的作用。
高新區(qū)管理體制的一大特點，是具備基本行政職能而又精干、高效。在對47家高新區(qū)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政府職能上，近100％的高新區(qū)都已具備了財政、項目審批、土地管理和勞動人事部門，近50％的高新區(qū)還設(shè)有稅務(wù)、工商、外經(jīng)貿(mào)機構(gòu)和社會事業(yè)管理部門，少數(shù)的高新區(qū)有審計、社會治安等部門。在人員編制上，41家國家高新區(qū)行政編制2,502人，平均49人；事業(yè)編制675人，平均16人，只是管轄相同區(qū)域及人口的一般行政區(qū)劃的四分之一左右。
根據(jù)各地不同的實際情況，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和要求，高新區(qū)在管理體制上不斷探索和創(chuàng)新，逐步形成了現(xiàn)有的基本模式，主要有以下幾種類型：
一是政府委托管理（派出機構(gòu)）型。這種類型高新區(qū)的主要決策和管理權(quán)都由政府派出的高新區(qū)管委會行使，高新區(qū)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)。地方政府除了在發(fā)展方向、大的政策決策以及任命管委會主要領(lǐng)導(dǎo)方面行使權(quán)力外，主要起支持和保障作用。這種類型的特點是高新區(qū)管委會權(quán)力集中，有利于體制的改革與創(chuàng)新，有利于提高效率，但需要省市政府及權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人強有力的支持，并選好管委會的帶頭人。
二是政府直接管理型。這種類型高新區(qū)的宏觀管理和財政、項目審批、土地、規(guī)劃、人事等主要決策權(quán)由政府（或由政府部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組）直接行使，政府有關(guān)部門分別管理相關(guān)事務(wù)，高新區(qū)管委會主要是協(xié)調(diào)和具體事務(wù)的管理。這種類型高新區(qū)的特點是政府直接領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門介入較多，需要協(xié)調(diào)的事很多，高新區(qū)的發(fā)展受所在地政府及有關(guān)部門的行政效率影響很大。
三是政府開發(fā)管理型。這種類型的高新區(qū)主要是由政府組建開發(fā)公司，進(jìn)行區(qū)域開發(fā)和建設(shè)。政府授權(quán)部分管理職權(quán)給開發(fā)公司，但由于授權(quán)有限，開發(fā)公司無法協(xié)調(diào)解決高新區(qū)改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。這種類型的體制不適合現(xiàn)實國情，一些原來是這種類型體制的高新區(qū)正在轉(zhuǎn)型。
目前，大多數(shù)高新區(qū)的管理體制都屬于第一種類型，即政府委托管理型。這些高新區(qū)在實踐中逐步形成以下三個管理層次：第一層是當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)小組。一般由高新區(qū)所在市的主要領(lǐng)導(dǎo)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，市直有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員組成，作為高新區(qū)管理與發(fā)展的決策層。第二層是管理層，即高新區(qū)管委會。管委會是市政府的派出機構(gòu)，集中了市政府的部分管理職能，負(fù)責(zé)對高新區(qū)各項事務(wù)，包括高新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行組織實施，管理區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)等。第三層是經(jīng)營服務(wù)層。一般包括開發(fā)建設(shè)總公司、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心以及各類中介服務(wù)機構(gòu)等，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、技術(shù)引進(jìn)、產(chǎn)品展銷、提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、資金支持、信貸擔(dān)保、技能培訓(xùn)、信息服務(wù)、后勤保障等方式為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供管理和服務(wù)。這種類型高新區(qū)在上述三個層次上也存在著一定差異，名稱不一，機構(gòu)設(shè)置也不盡同，所賦予的管理權(quán)限和級別也不盡相同。
二、高新區(qū)更快的發(fā)展仍存在一些急需解決的問題
我國高新區(qū)管理體制的基本模式是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的形成，經(jīng)過新舊體制的不斷碰撞、不斷調(diào)整而逐步形成的。進(jìn)入新世紀(jì)，世界科技日新月異，競爭日趨激烈，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了許多新的特點和趨勢。我國即將加入世貿(mào)組織，行政管理體制改革逐步深化，許多優(yōu)惠政策與法規(guī)必須適應(yīng)wto的規(guī)則框架，聚集在高新區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)將直接面對國際競爭。如何適應(yīng)新形勢的要求，發(fā)現(xiàn)問題，找出對策，深化高新區(qū)管理體制改革是我們當(dāng)前的重要任務(wù)。通過調(diào)研，從發(fā)展的要求來看，現(xiàn)有高新區(qū)在管理體制上還存在以下主要問題。
1、高新區(qū)的行政主體地位不明確
到目前為止，高新區(qū)的行政主體地位問題還很不明確。雖然部分省市已經(jīng)由地方人大通過或以政府令的形式制定出臺了關(guān)于高新區(qū)的地方性法規(guī)，其法律地位問題得到了一定程度的解決。但是，大部分高新區(qū)仍缺少行政執(zhí)法的主體資格，不能建立強有力的行政執(zhí)法體系，使管委會無法在環(huán)境建設(shè)、減少行政審批、提高辦事效率、保護高新技術(shù)企業(yè)合法權(quán)益等方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一個典型案例是，當(dāng)某高新區(qū)合理扣留經(jīng)常在夜間往高新區(qū)傾倒垃圾的車輛時，反而被告上法庭，原因是高新區(qū)僅是一級派出機構(gòu)，沒有行政執(zhí)法的資格和權(quán)限。行政主體地位不明確，已經(jīng)成為制約高新區(qū)發(fā)展的重要因素。
2、管理權(quán)限授權(quán)不夠，落實不足
高新區(qū)作為地方政府的派出機構(gòu)，雖然多數(shù)擁有所在市的市級經(jīng)濟管理權(quán)限，但在實際運作中關(guān)鍵權(quán)力往往不能下放給高新區(qū)，致使高新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、工商注冊、人才引進(jìn)、資金融通等方面受制于所在地方的其他有關(guān)部門和有關(guān)政策條文的制約，所授權(quán)力落實困難，得不到有效調(diào)度和合理發(fā)展。由于權(quán)力、利益、責(zé)任劃分等方面的問題，高新區(qū)與區(qū)外原有體制的摩擦?xí)r有發(fā)生。個別高新區(qū)內(nèi)地方派駐機構(gòu)的運行機制往往與高新區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不合拍，經(jīng)常出現(xiàn)矛盾和扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致高新區(qū)的管理體制在運行中出現(xiàn)了種種困難。
3、高新區(qū)內(nèi)外新舊管理體制的矛盾沖突，導(dǎo)致個別地方出現(xiàn)了體制上的"復(fù)歸"
多數(shù)高新區(qū)大膽探索，按照高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新管理體制模式。但是，由于在實踐運行中遇到了一些高新區(qū)自身無法解決的困難。比如地方各級政府部門都要求上下對口，一些高新區(qū)把已精簡轉(zhuǎn)變的政府職能又轉(zhuǎn)回去，開始增加機構(gòu)設(shè)置和人員編制，辦事手續(xù)繁雜，管理體制出現(xiàn)了"復(fù)歸"。以致于有的區(qū)內(nèi)企業(yè)建一座大樓仍要蓋上百個公章，等幾個月時間，背離了機構(gòu)精簡的原則。還有的高新區(qū)用人制度改革進(jìn)展緩慢，增加機構(gòu)和人員，未能面向社會公開招聘所需人才，反而成為安排親屬、子女就業(yè)、安排照顧干部的地方，導(dǎo)致高新區(qū)管理人員整體素質(zhì)不僅不能提高，還有下降的趨勢。
4、中介服務(wù)體系的地位沒有得到充分肯定，作用沒有得到充分發(fā)揮
雖然大多數(shù)高新區(qū)都成立了諸如行業(yè)協(xié)會、商會，以及金融、投資、證券、貿(mào)易、人才、知識產(chǎn)權(quán)、信息、法律、會計、審計、合同仲裁等各種中介服務(wù)機構(gòu)，但很多高新區(qū)內(nèi)的中介服務(wù)體系的地位還是沒有得到充分的.肯定，沒有充分發(fā)揮他們在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)管理、環(huán)境建設(shè)、投融資服務(wù)等方面的積極作用。行政機構(gòu)與中介機構(gòu)爭活干，把本該由社會和市場做的事，高新區(qū)大包大攬下來，致使事務(wù)性工作太多，高新區(qū)管委會工作人員工作負(fù)荷不斷加重，一定程度上影響了高新區(qū)行政效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。
5、高新區(qū)的管理模式出現(xiàn)了多樣性的特點，如何分類指導(dǎo)是一個必須認(rèn)真對待的問題
適應(yīng)不同地區(qū)的特點和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，各地的管理體制在不同的層次上有很大的差別。如在西部地區(qū)，大多實行比較集中的管理體制，高新區(qū)也希望具備更多的職能，使區(qū)內(nèi)企業(yè)在高新區(qū)就可以解決盡可能多的問題。而在一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如XX市就實行一種相對開放的模式，高新區(qū)很多的工作由市有關(guān)部門和社會力量來完成。在蘇州則完全是一種基本具備行政區(qū)劃職能的新區(qū)政府，功能齊全，高新區(qū)代企業(yè)來辦大量的對外事務(wù)。針對上述不同的情況和特點，如何分類指導(dǎo)，選擇適合的體制，是高新區(qū)，特別是那些潛力還沒有得到充分發(fā)揮的高新區(qū)加快發(fā)展的一個重要問題。
剛剛閉幕的九屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》指出，"我國已經(jīng)進(jìn)入必須通過結(jié)構(gòu)調(diào)整才能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的階段，經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整必須依靠體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新"。"十五"期間，國家高新區(qū)繼續(xù)肩負(fù)著發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)，高效的、符合市場經(jīng)濟規(guī)律和現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的管理體制是加速發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國各項改革的進(jìn)一步深入，目前的問題將會更加突出，新的問題還會不斷出現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)看到，我們面臨的環(huán)境是嚴(yán)峻的，我們的改革任務(wù)是繁重的，深化高新區(qū)管理體制的改革勢在必行、任重而道遠(yuǎn)。
三、高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的建議
先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，必須有先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系與之相適應(yīng)，促進(jìn)我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須繼續(xù)堅持體制創(chuàng)新，深化高新區(qū)管理體制改革，在若干問題上取得突破。為此，針對目前現(xiàn)狀和存在的問題，對今后高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新提出如下建議：
1、支持和鼓勵有條件的各地根據(jù)各高新區(qū)發(fā)展的實際情況，制定高新區(qū)管理條例
通過制定高新區(qū)管理條例，對項目審批、規(guī)劃建設(shè)、土地征用、勞動人事、工商登記及知識產(chǎn)權(quán)保護等事關(guān)高新區(qū)發(fā)展大局的諸多方面加以明確，依法調(diào)節(jié)高新區(qū)內(nèi)行政、事業(yè)、企業(yè)等各類主體的行政和民事行為，保護各類主體的合法權(quán)益。
支持和鼓勵各類企業(yè)、大學(xué)和科研機構(gòu)探索在自愿基礎(chǔ)上建立高新區(qū)的技術(shù)性民間組織的嘗試，不斷完善法律和法規(guī)，保護各類社會團體的合法權(quán)力和合法行為。增強企業(yè)和行業(yè)的自律能力和自我保護能力。
2、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持高新區(qū)"科技經(jīng)濟特區(qū)"、"綜合改革試驗區(qū)"的發(fā)展方向和思路，條塊結(jié)合，以塊為主
應(yīng)使高新區(qū)能夠從有利發(fā)展的角度出發(fā)，在各個方面率先探索，創(chuàng)造一個有利于各種創(chuàng)新要素聚集和融合的環(huán)境。同時在改革的總體思路和國家宏觀政策的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢和積極性，將中央和地方的資源與優(yōu)勢有機地結(jié)合起來，以地方為主，大力促進(jìn)各地高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。
根據(jù)各地不同的發(fā)展情況，可以采取適應(yīng)本地發(fā)展的相對靈活的體制，基本原則是，在社區(qū)服務(wù)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步精簡機構(gòu)，下放權(quán)力；在社區(qū)服務(wù)相對落后的地區(qū)，近期內(nèi)高新區(qū)仍應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社區(qū)職能。
3、高新區(qū)的管理必須堅持精簡、高效、服務(wù)的原則，防止體制"復(fù)歸"
高新區(qū)的管理必須堅持精簡、高效、服務(wù)的原則，管委會代表所在地人民政府集中行使社會經(jīng)濟管理的各項職能，有關(guān)部門在區(qū)內(nèi)設(shè)置的派出機構(gòu)要盡量減少，必須設(shè)立的派出機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)接受高新區(qū)的管理和協(xié)調(diào)。
對政府授權(quán)充分的高新區(qū)，要提倡和推廣"一站式辦公"、"一個窗口對外"，以及"限時答復(fù)"等制度，加強服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量，使企業(yè)能夠在高新區(qū)內(nèi)得到方便、快捷、全程的服務(wù)和管理。對政府授權(quán)不充分的高新區(qū)，應(yīng)要求開發(fā)區(qū)統(tǒng)一承擔(dān)對外協(xié)調(diào)職能，代表區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)與政府部門溝通協(xié)調(diào)。
在高新區(qū)的內(nèi)部用人機制上，推行部分高新區(qū)已經(jīng)成功運行的"公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰"的用人機制，從制度上防止體制的"復(fù)歸"。
4、充分發(fā)揮社會中介服務(wù)體系的作用
高新區(qū)應(yīng)加快建立健全社會中介服務(wù)體系，充分發(fā)揮社會中介服務(wù)體系的管理和服務(wù)作用。減少行政審批，規(guī)范審批行為，強化監(jiān)督機制。對于行業(yè)協(xié)會類型的中介組織，要給予鼓勵和支持，更多地發(fā)揮其在行政管理和行業(yè)自律方面的作用。對于金融、財會、評估等類型的中介組織，要完善制度、優(yōu)化環(huán)境，使其完全按照市場經(jīng)濟體制得到充分的發(fā)展，充分發(fā)揮其服務(wù)功能，為高新技術(shù)企業(yè)的培育和發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。同時鼓勵和支持社會力量辦中介服務(wù)機構(gòu)，如允許企業(yè)辦孵化器、允許企業(yè)建立風(fēng)險投資公司等。
5、鼓勵在高新區(qū)內(nèi)建立以民間投資為主體的風(fēng)險投資基金，加大高新區(qū)民間資本的比例
政府要加大完善軟、硬環(huán)境的非競爭性公共產(chǎn)品的投資力度。對經(jīng)濟效益顯著、民間資本樂于投資的產(chǎn)業(yè)，政府的財政資金盡量不參與，絕對不能控股，最大限度地減少政府對企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù)。在高新區(qū)開發(fā)和建設(shè)中，引入競爭機制，進(jìn)一步開放工程項目市場。允許有實力的建筑開發(fā)商參與公共設(shè)施和工程項目的投標(biāo)，同時要采取有力措施，防止哄抬地價和房地產(chǎn)價格。
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