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食品安全監(jiān)管制度論文
食品安全監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)監(jiān)管機(jī)制的完善——一個(gè)比較分析視角下的文獻(xiàn)綜述
食品安全是當(dāng)前在全球范圍內(nèi)受到高度重視的公共安全問(wèn)題，食品質(zhì)量與安全關(guān)系到人類(lèi)的健康、社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。食品危害以及食源性疾病作為一個(gè)重要的全球性問(wèn)題，一直倍受社會(huì)關(guān)注（周潔紅，錢(qián)峰燕，馬成武，2004）。為此，各國(guó)政府紛紛采用技術(shù)和法律的手段提高食品安全管理水平，對(duì)影響食品質(zhì)量安全的因素進(jìn)行有效監(jiān)控。目前各發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，如美國(guó)、加拿大、歐盟、日本等均已建立了較為完善的國(guó)家食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，從而保證了政府的監(jiān)管有力和高效，使消費(fèi)者能享受到安全、衛(wèi)生的食品供應(yīng)。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的食品安全監(jiān)管制度與機(jī)制設(shè)計(jì)還存在諸多漏洞，在預(yù)防和監(jiān)管食品安全方面仍然力不從心。鑒于此，積極探索國(guó)際上最先進(jìn)的食品安全監(jiān)管模式，結(jié)合我國(guó)國(guó)情合理吸收其經(jīng)驗(yàn)，不僅可以有效避免重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家的覆轍，也可以提高我國(guó)的監(jiān)管效率，改善食品安全監(jiān)管的效率并完善相關(guān)的機(jī)制設(shè)計(jì)。
一、主要發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管模式與特點(diǎn)
發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、歐盟和日本等都建立了相對(duì)完善的食品安全監(jiān)管體系，經(jīng)歷了多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管模式，總結(jié)這些不同的監(jiān)管模式可以為我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)提供一些經(jīng)驗(yàn)和參考，國(guó)內(nèi)外有很多學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了探討。如張?jiān)铝x、韓之俊、季任（2015)對(duì)美國(guó)、歐盟和日本的食品安全監(jiān)管機(jī)制從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理、新問(wèn)題應(yīng)對(duì)等各方面進(jìn)行了闡述。李剛（2015）結(jié)合我國(guó)國(guó)情分析了國(guó)外的食品安全監(jiān)管制度，認(rèn)為應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)實(shí)行食品安全的聯(lián)合監(jiān)管制度，建立中央政府和地方政府既相互獨(dú)立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。國(guó)家工商總局研究中心（2015）考察了英國(guó)、西班牙兩國(guó)針對(duì)食品安全方面的突發(fā)事件都規(guī)定了具體、明確的應(yīng)急機(jī)制，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。王兆華、雷家（2004）通過(guò)對(duì)國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管體系研究，認(rèn)為應(yīng)采取漸進(jìn)和分級(jí)的模式，推進(jìn)中國(guó)食品工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系發(fā)展。
（一）美國(guó)的監(jiān)管模式
美國(guó)是多部門(mén)監(jiān)管模式的代表，美國(guó)聯(lián)邦及各州政府具有食品安全管理職能的機(jī)構(gòu)有20個(gè)之多，但其中具有食品安全法規(guī)執(zhí)法權(quán)的聯(lián)邦行政部門(mén)有5個(gè)：衛(wèi)生部的食品藥品管理局、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗(yàn)局和動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局、環(huán)境保護(hù)局、海關(guān)與邊境保護(hù)局。美國(guó)主要是按照食物的種類(lèi)來(lái)劃分部門(mén)職能。這樣在對(duì)特定食品進(jìn)行監(jiān)管時(shí)實(shí)現(xiàn)了功能上的集中監(jiān)管（張?jiān)铝x，韓之俊，季任天，2015）。美國(guó)在保障食品安全方面有一個(gè)十分強(qiáng)大的體系，完備的法律法規(guī)和遍及全國(guó)的食品安全監(jiān)管體系以及應(yīng)對(duì)特殊領(lǐng)域的特殊做法（李先國(guó)，2011），在執(zhí)法上強(qiáng)調(diào)食品安全管理的公開(kāi)性和透明（毛振斌，2015）。
在諸多制度設(shè)計(jì)中，美國(guó)的食品安全召回制度十分值得關(guān)注（Antle，2000；程言清，黃祖輝，2003）。通常來(lái)說(shuō)，食品召回是在國(guó)家部門(mén)的監(jiān)督下，由生產(chǎn)商自愿執(zhí)行的，由法院強(qiáng)制執(zhí)行的情況很少見(jiàn)（Buzby，2015）。由于食品召回制度深入人心，美國(guó)消費(fèi)者對(duì)食品安全還是頗有信心的。美國(guó)食品召回在兩種情況下發(fā)生，一種是企業(yè)得知產(chǎn)品存在缺陷，主動(dòng)從市場(chǎng)上撤下食品；另一種是FDA強(qiáng)制要求企業(yè)召回缺陷食品（陳衛(wèi)康，駱樂(lè)，2015）。無(wú)論哪種情況，召回都是在FDA的監(jiān)督下進(jìn)行的，其在食品召回中發(fā)揮著關(guān)鍵作用（Valeeva，2000）。隨著這項(xiàng)制度的深入，食品召回有增加的趨勢(shì),但這并不代表食品質(zhì)量在下降，而是說(shuō)明人們對(duì)食品質(zhì)量有了更高的要求（Christophe，2015）。
（二）歐盟的監(jiān)管模式
歐盟的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)主要由歐盟食品安全局、歐盟食品與獸醫(yī)辦公室組成，這一系統(tǒng)是一個(gè)國(guó)際性的控制與監(jiān)督系統(tǒng)，可以對(duì)成員國(guó)的食品生產(chǎn)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督控制（Charlier，2015）。歐盟對(duì)食品安全的控制主要是建立完善的食品與食品鏈各環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，此外還制定了一系列食品安全規(guī)范，這些標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制遵守的（焦志倫，陳志卷，2015）。早在1980年歐盟就頒布實(shí)施了《歐盟食品安全衛(wèi)生制度》，2000年有頒布了《食品安全白-皮-書(shū)》，要求制定以控制“從農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程為基礎(chǔ)的食品安全法規(guī)體系，從而將各類(lèi)法規(guī)法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化（張志寬，2015）。在加強(qiáng)食品安全的預(yù)警也已經(jīng)成為歐盟食品安全領(lǐng)域的一條重要原則和風(fēng)險(xiǎn)管理措施（Klaus，2015），只要認(rèn)為對(duì)人體健康有潛在的危害因素，就可以采取預(yù)警原則為基礎(chǔ)的保護(hù)措施，而不必等到充分科學(xué)數(shù)據(jù)的評(píng)估結(jié)論出來(lái)，這大大降低的風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。
英國(guó)保障食品安全的主要管理機(jī)構(gòu)是食品標(biāo)準(zhǔn)局，是監(jiān)督英國(guó)食品安全的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全質(zhì)量的總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)（劉桂榮，2015）。食品標(biāo)準(zhǔn)局代表女王履行職能，并向議會(huì)報(bào)告工作。這種不掛靠任何政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，保證了它的獨(dú)立性和代表消費(fèi)者的立場(chǎng)。食品標(biāo)準(zhǔn)局還設(shè)立了特別工作組，由該局首席執(zhí)行官掛帥，加強(qiáng)對(duì)食品鏈各環(huán)節(jié)的監(jiān)控。食品標(biāo)準(zhǔn)局制定了三條原則，即消費(fèi)者第一、公開(kāi)透明、公正獨(dú)立（張守文，2015）。英國(guó)食品安全監(jiān)管的一個(gè)重要特征是嚴(yán)格執(zhí)行食品追溯和召回制度。
德國(guó)對(duì)食品安全控制的特點(diǎn)是其健全的檢測(cè)體系（羅丹，2015）。德國(guó)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)大部分為私營(yíng)，政府只負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理和批準(zhǔn)，而檢測(cè)機(jī)構(gòu)通過(guò)監(jiān)測(cè)站獨(dú)立進(jìn)行質(zhì)檢工作，并提交檢測(cè)報(bào)告（董娟，2011）。一直以來(lái)，德國(guó)政府實(shí)行的食品安全監(jiān)管以及食品企業(yè)自查和報(bào)告制度，成為德國(guó)保護(hù)消費(fèi)者健康的決定性機(jī)制。德國(guó)的食品監(jiān)督歸各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門(mén)制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負(fù)責(zé)執(zhí)行。法國(guó)是采取多環(huán)節(jié)保障食品安全的典型。由于近20年來(lái)連續(xù)不斷的食品危機(jī)令消費(fèi)者產(chǎn)生恐慌，法國(guó)采取了一些新措施，從管理、生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售等方面來(lái)保證食品安全（陳蓉芳，李潔，2015）。
（三）加拿大的監(jiān)管模式
加拿大的食品安全監(jiān)管部分是農(nóng)業(yè)部食品檢查檢驗(yàn)局，由這一部分集中負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)邦政府規(guī)定的所有食品的監(jiān)督、檢驗(yàn)、植物保護(hù)和動(dòng)物衛(wèi)生檢疫計(jì)劃，食品生產(chǎn)加工銷(xiāo)售過(guò)程中的日常監(jiān)督、抽樣檢驗(yàn)和案件查處，食品安全法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督（李剛，2011）。該檢驗(yàn)檢疫局也負(fù)責(zé)制定并管理食品檢驗(yàn)、執(zhí)法、監(jiān)督及控制計(jì)劃，提出服務(wù)規(guī)范；發(fā)布緊急食品召回令，組織整個(gè)食品鏈的檢驗(yàn)、檢測(cè)和監(jiān)督活動(dòng)（周潔紅，2004）。另外，加拿大食品監(jiān)督署負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、產(chǎn)地檢查、動(dòng)植物和食品及其包裝檢疫、藥殘監(jiān)控、加工設(shè)施檢查和標(biāo)簽檢查，真正實(shí)現(xiàn)了“從田頭到餐桌”的全程性管理。
（四）日本的監(jiān)管模式
日本的食品安全監(jiān)管與我國(guó)較為類(lèi)似，也涉及多個(gè)部分，但是日本在保障食品安全方面尤為成功，其在2003年成立了食品安全委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全事物的管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。該委員會(huì)是承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和協(xié)調(diào)職能的直屬內(nèi)閣的機(jī)構(gòu)，其主要職能是包括實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)進(jìn)行政策指導(dǎo)與監(jiān)督，以及風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與公開(kāi)（聞?wù)埽?003）。日本監(jiān)管體系最大的特點(diǎn)在于其完備的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和追溯體系（孫杭生，2015）。日本食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三層（楊明亮，錢(qián)輝，彭瑩，2004）。日本頒布實(shí)施的《食品安全基本法》確立了消費(fèi)者至上、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和從農(nóng)場(chǎng)到餐桌全程監(jiān)控的食品安全理念，要求在國(guó)內(nèi)和從國(guó)外進(jìn)口的食品供應(yīng)鏈的每一環(huán)節(jié)確保食品安全并允許預(yù)防性進(jìn)口禁運(yùn)（施用海，2015）。
與此同時(shí)，日本也對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施可追溯管理，這一模式是通過(guò)其完備的法律體系實(shí)現(xiàn)的（胡定寰，2015）。日本農(nóng)業(yè)協(xié)下屬的各地農(nóng)戶(hù)，必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田所在地、使用的農(nóng)藥和肥料、使用次數(shù)、收獲和出售日期等信息。農(nóng)協(xié)收集這些信息，為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個(gè)“身份證”號(hào)碼，整理成數(shù)據(jù)庫(kù)并開(kāi)設(shè)網(wǎng)頁(yè)供消費(fèi)者查詢(xún)。日本絕大多數(shù)食品企業(yè)在食品生產(chǎn)和加工過(guò)程中都能做到嚴(yán)格自律，基本上布及整個(gè)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，真正做到“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程、可追溯管理（王耀忠，2015）。
（五）韓國(guó)的食品安全監(jiān)管
韓國(guó)對(duì)食品安全的管理力度是十分強(qiáng)大的，其主要從以下四方面保障食品的安全供應(yīng)（王中亮，2015）。第一，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少行政管理扯皮現(xiàn)象。韓國(guó)政府成立了國(guó)家食品安全政策委員會(huì)來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同監(jiān)管部門(mén)之間的工作，避免責(zé)任不清和互相扯皮。第二，加重對(duì)違法廠商的處罰力度，讓違法企業(yè)不敢輕易犯罪。韓國(guó)政府決定將制售有害食品行為定為“保健犯罪”，并且在《食品安全法》中規(guī)定，故意制造、銷(xiāo)售劣質(zhì)食品的人員將被處以一年以上有期徒刑；對(duì)國(guó)民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，有關(guān)責(zé)任人將被處以三年以上有期徒刑。第三，韓國(guó)政府還決定，衛(wèi)生監(jiān)管人員今后在完成驗(yàn)收過(guò)程后要明確記錄本人的姓名，一旦其所驗(yàn)收的食品發(fā)生安全問(wèn)題就要惟其是問(wèn)。此外，負(fù)責(zé)食品安全的地方政府部門(mén)今后也將按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)食物中的農(nóng)藥殘留量等一系列安全指標(biāo)等進(jìn)行量化評(píng)分，從而杜絕各地在食品安全標(biāo)準(zhǔn)上的寬嚴(yán)不一現(xiàn)象（黃怡，王廷麗，2015）。第四，設(shè)立舉報(bào)電話，任何人都可以向政府舉報(bào)食品安全問(wèn)題，一旦被證實(shí)，舉報(bào)人可以獲得高額獎(jiǎng)勵(lì)。
（六）小結(jié)
總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可以得出以下三點(diǎn)結(jié)論。一是應(yīng)借鑒國(guó)外食品安全管理體制，盡快建立統(tǒng)一、高效的食品安全管理機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步調(diào)整食品安全監(jiān)管體制，理順和明晰各部門(mén)監(jiān)管職能（戴孝悌，陳紅英，2015）。在目前食品安全分段監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步壓縮監(jiān)管部門(mén)數(shù)量，合并監(jiān)管職能。按照“從田野到餐桌”的食物鏈再造食品安全管理流程，組建相對(duì)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，實(shí)行項(xiàng)目制與全流程管理模式，確保產(chǎn)品質(zhì)量可控性及責(zé)任的可追溯性（Daniel，1979；Jack，1984；Hobbs，2004）。二是食品安全監(jiān)管各部門(mén)必須各司其職、通力合作，嚴(yán)格依法辦事，共同編織更加嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。只有對(duì)問(wèn)題食品產(chǎn)品始終保持高壓態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管措施，提高監(jiān)管的針對(duì)性、有效性，才能真正實(shí)現(xiàn)食品安全的有效監(jiān)管和全程監(jiān)管（Edward，2015）。三是應(yīng)該切實(shí)強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任。徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前食品安全事故中企業(yè)推諉、政府著急、群眾不滿(mǎn)意的被動(dòng)局面。轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管企業(yè)的思路與模式，在充分保障企業(yè)合法權(quán)利基礎(chǔ)上，變包辦代替、保姆式管理為督促、監(jiān)督企業(yè)自覺(jué)履行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)義務(wù)（Henson，2000），承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。其中特別是要加大對(duì)違法企業(yè)的行政和刑事處罰力度，將保護(hù)所有企業(yè)的慣性思維調(diào)整到保護(hù)合法企業(yè)的正確思路上來(lái)，對(duì)違法企業(yè)必須嚴(yán)厲打擊。
二、不同國(guó)家對(duì)違法企業(yè)的處置方式
（一）美國(guó)
2015年8月美國(guó)發(fā)生因沙門(mén)氏菌污染而召回5.5億枚雞蛋的事件，國(guó)會(huì)法律委員會(huì)因此一致同意出臺(tái)新法案，加大處罰力度，特別是對(duì)明知故犯者的懲罰。新法加強(qiáng)對(duì)食品強(qiáng)制性檢驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)問(wèn)題食品召回的力度和速度，提高政府部門(mén)對(duì)違反食品安全法廠家的整頓力度以及對(duì)因食品引發(fā)疾病案例的及時(shí)觀察和長(zhǎng)期追蹤等等（Andreas，2002；Linda，2011）。一旦該法獲得通過(guò)，對(duì)在食品、寵物食品和添加劑中造假的所有人員，將從法律上輕罪判罰，升級(jí)為重罪處罰。明知故犯的企業(yè)主管和個(gè)人，將被判處最高十年監(jiān)禁和不封頂數(shù)量的罰款。這項(xiàng)法律的重要之處在于，要求各級(jí)企業(yè)和管理者在所有食品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)里，都加強(qiáng)監(jiān)督和管理（Ching，2011），從進(jìn)料、制作到能否進(jìn)入流通領(lǐng)域，都必須負(fù)起責(zé)任。如果對(duì)自家生產(chǎn)的產(chǎn)品有疑問(wèn)，但是仍然放任其進(jìn)入商業(yè)渠道，那么該企業(yè)不能逃避問(wèn)責(zé)。
（二）德國(guó)
2015年底，德國(guó)西部北威州的養(yǎng)雞場(chǎng)首次發(fā)現(xiàn)飼料遭致癌物質(zhì)二惡英污染，其他州相繼發(fā)現(xiàn)受污染飼料。二惡英污染事件曝光后，為遏制污染擴(kuò)散，德國(guó)政府關(guān)閉的農(nóng)場(chǎng)數(shù)量約占全國(guó)農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的百分之一。事態(tài)發(fā)生后追溯機(jī)制的啟動(dòng)，讓違法企業(yè)很快浮出水面。按照歐盟及其成員國(guó)法律，企業(yè)和行業(yè)自律依然是維護(hù)食品安全的第一環(huán)（Mikael，2015），但法律的懲戒和威懾必不可少（冒乃和，劉波，2003）。對(duì)于這次二惡英事件中的肇事者，德國(guó)檢察部門(mén)提起刑事訴訟，同時(shí)受損農(nóng)場(chǎng)則擬提出民事賠償，數(shù)額可能高達(dá)每周4000萬(wàn)至6000萬(wàn)歐元，完全可能讓肇事者破產(chǎn)。
（三）法國(guó)
法國(guó)食品企業(yè)對(duì)于品牌形象歷來(lái)非常重視，因此在其產(chǎn)品出現(xiàn)食品安全問(wèn)題時(shí)，大多數(shù)企業(yè)會(huì)在第一時(shí)間“自曝家丑”，同時(shí)以誠(chéng)懇的態(tài)度提出解決問(wèn)題的方法，以求得到公眾的諒解。法國(guó)幾乎每個(gè)省市都設(shè)有公共實(shí)驗(yàn)室，公共實(shí)驗(yàn)室作為公共機(jī)構(gòu)，不與任何企業(yè)存在聯(lián)系，這就可以保證其檢測(cè)結(jié)果的公正性（姚水瓊，2011）。而公共實(shí)驗(yàn)室享受?chē)?guó)家和省市的相關(guān)優(yōu)惠政策，在人才、設(shè)備等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，這也就可以保證其檢測(cè)結(jié)果的科學(xué)性。銷(xiāo)售部門(mén)對(duì)于保障食品安全的作用也是不言而喻的（徐躍成，陳燕，文永勤，2011）。巴黎超市的工作人員每天晚上關(guān)門(mén)前都會(huì)把第二天將要過(guò)期的食品扔掉。判斷食品是否過(guò)期的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是看標(biāo)簽上的保質(zhì)期，而一旦店內(nèi)有過(guò)期食品被檢查部門(mén)發(fā)現(xiàn)，商店就得關(guān)門(mén)。
（四）韓國(guó)
韓國(guó)在食品安全控制方面一直比較嚴(yán)格。2004年6月，韓國(guó)曝出了“垃圾餃子”風(fēng)波。幾家不法食品原料企業(yè)將本應(yīng)作為垃圾丟棄的蘿卜下腳料制成“垃圾餡”，交由11家知名食品企業(yè)大量生產(chǎn)和銷(xiāo)售速凍餃子和包子。事件曝光后，韓國(guó)《食品衛(wèi)生法》隨之修改，規(guī)定故意制造、銷(xiāo)售劣質(zhì)食品的人員將被處以一年以上有期徒刑；對(duì)國(guó)民健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響的，有關(guān)責(zé)任人將被處以三年以上有期徒刑（康貞花，2015）。而一旦因制造或銷(xiāo)售有害食品被判刑者，10年內(nèi)將被禁止在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領(lǐng)域從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有時(shí)還附以高額罰款。
（五）巴西
奶制品是巴西食品監(jiān)管的一個(gè)重要領(lǐng)域。2015年8月，巴西東南部米納斯吉拉斯州的兩家牛奶生產(chǎn)廠在部分批次的牛奶中摻入一種溶液，以延長(zhǎng)保質(zhì)期。消費(fèi)者飲用這種牛奶后出現(xiàn)腹痛、腹瀉等現(xiàn)象。在接到投訴后，巴西有關(guān)方面拆除了工廠的生產(chǎn)設(shè)備，查封了庫(kù)存牛奶，并在市場(chǎng)上收繳這兩家工廠生產(chǎn)的牛奶。由于牛奶或奶粉來(lái)自全國(guó)不同地區(qū)，如果缺乏有效的原材料控制機(jī)制，企業(yè)收上來(lái)的奶可能就是已經(jīng)摻假的。為此巴西推出了一系列嚴(yán)打措施。生產(chǎn)未達(dá)標(biāo)產(chǎn)品的企業(yè)將受到處罰。如果是重犯，企業(yè)都將被處以與首次發(fā)現(xiàn)時(shí)數(shù)額相同的罰款，同時(shí)還要接受停產(chǎn)30天檢查、沒(méi)收不合格產(chǎn)品、收回已投放市場(chǎng)產(chǎn)品等一系列處罰。如再被查出，案件將直接進(jìn)入司法程序，企業(yè)法人將以食品造假罪被起訴。
（六）中國(guó)
與以上國(guó)家相比，我國(guó)在違法企業(yè)的處理方面相對(duì)不夠嚴(yán)格。我國(guó)滯后的危機(jī)管理機(jī)制和不嚴(yán)厲的懲處機(jī)制導(dǎo)致數(shù)次重大食品安全事故的發(fā)生，其不完善的地方主要表現(xiàn)在對(duì)不法個(gè)人和廠商的懲罰不夠,從而沒(méi)有能夠有效解決外部性的問(wèn)題。根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，對(duì)不法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者最多罰款5萬(wàn)元人民幣，這與其不法收入明顯不相稱(chēng)，我國(guó)《刑法》規(guī)定對(duì)生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣、有毒、有害食品按照銷(xiāo)售金額以及對(duì)社會(huì)造成的影響來(lái)進(jìn)行處罰，而事實(shí)上，制假售假者不會(huì)提供真實(shí)銷(xiāo)售金額，很多銷(xiāo)售過(guò)程沒(méi)有開(kāi)銷(xiāo)售憑證，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)銷(xiāo)售金額無(wú)法得知。這樣的處罰力度和賠償規(guī)定客觀上縱容了不法商人，不能有效打擊違法者，更不能對(duì)違法人員形成有效震懾（李先國(guó)，2011）。
三、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的研究
民以食為天，食以安為先。近年來(lái)，我國(guó)頻發(fā)的食品安全事故使得人們?nèi)諠u關(guān)注食品安全，對(duì)食品質(zhì)量的要求不斷提高。不斷爆發(fā)的食品安全事件使食品業(yè)的經(jīng)濟(jì)秩序?qū)覍沂艿教魬?zhàn)，也使食品產(chǎn)業(yè)鏈遭受了不同程度的創(chuàng)傷，食品安全問(wèn)題已成為全社會(huì)日益關(guān)注的焦點(diǎn)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)引起了理論界和企業(yè)界眾多學(xué)者的關(guān)注和研究。
（一）關(guān)于食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的研究
王耀忠（2015）概括了我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，目前我國(guó)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家食品藥品管理局、國(guó)家工商行政管理局、商務(wù)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。另外，涉及食品安全監(jiān)管的部門(mén)還有國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等。謝偉（2015）具體論述了我國(guó)從中央到地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置：在中央政府層面，組建了最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—－國(guó)家食品安全委員會(huì)。在地方政府層面，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)督管理工作。按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。
此外，我國(guó)學(xué)者對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管模式通過(guò)不同的思路、利用不同的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了分析說(shuō)明。李長(zhǎng)健、張鋒（2015）以動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約理論探討了食品安全監(jiān)管制度從二元向三元過(guò)度的路徑的合理性，建議加入社會(huì)中間層作為安全監(jiān)管的提供者，以改革當(dāng)前食品安全監(jiān)管制度中的弊端。盧劍、孫勇、耿寧、徐春祥、張曉強(qiáng)（2015）探討我國(guó)食品安全監(jiān)管模式的時(shí)候，是從食品生產(chǎn)鏈條的各個(gè)階段分別進(jìn)行討論的，建議建立農(nóng)業(yè)投入品、食品初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品、食品加工、食品流通監(jiān)管體系，并配合形成相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管模式。
（二）關(guān)于我國(guó)監(jiān)管制度存在困境與弊端的研究
我國(guó)學(xué)者對(duì)食品安全監(jiān)管制度的弊端分析及建議概括起來(lái)有以下四個(gè)方面。一是應(yīng)對(duì)食品安全新問(wèn)題的能力有待提高，相關(guān)法律法規(guī)存在缺陷；二是法律之間有交叉，有些領(lǐng)域缺乏法律法規(guī)，有待進(jìn)一步完善；三是監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力實(shí)施中存在問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在地方保護(hù)主義；四是缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，食品監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)混亂（李路平平，汪洋，2015）。
崔卓蘭、宋慧宇（2015）對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管制度存在的缺陷結(jié)合市場(chǎng)供求理論、公共選擇理論、信息不對(duì)稱(chēng)以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行了分析，指出食品安全監(jiān)管方式應(yīng)該實(shí)行多元監(jiān)督、改善契約監(jiān)管方式和技術(shù)監(jiān)管方式。李長(zhǎng)健、江曉華、王悅（2015）從經(jīng)濟(jì)法和行政法的角度對(duì)我國(guó)食品安全立法困境進(jìn)行了解讀，認(rèn)為造成我國(guó)食品安全監(jiān)管困境的是由立法漏洞、政府組織機(jī)構(gòu)混亂和傳統(tǒng)文化以及城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)共同作用的結(jié)果。劉亞平（2011）則從中國(guó)食品安全監(jiān)管的實(shí)踐出發(fā)，從抽檢制度、追責(zé)制度、運(yùn)動(dòng)式整治方面闡述了我國(guó)食品安全監(jiān)管的困境并對(duì)應(yīng)提出建議。詹承豫（2015）則將食品安全監(jiān)管體制放在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大背景下分析了監(jiān)管體系中存在的五大矛盾，涵蓋了整治、經(jīng)濟(jì)文化等各個(gè)方面，并據(jù)此提出中國(guó)政府的對(duì)應(yīng)策略，也有學(xué)者從信息傳遞（施晟，周德翼，汪普慶，2015）、質(zhì)量認(rèn)證（王志剛，2015，2015；周潔紅，葉俊燾，2015；鄭風(fēng)田，2003）等方面對(duì)完善食品安全監(jiān)管提供了思路。王耀忠（2015）則認(rèn)為我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂。一方面食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；另一方面食品標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)自定標(biāo)準(zhǔn)等多種標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)具體的監(jiān)管事務(wù)分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、出入境檢驗(yàn)檢疫局、進(jìn)出口食品安全局負(fù)責(zé)。結(jié)果是監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，失去了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。
四、完善我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制的研究
發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面積累了很多有效的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管制度提高了有用參考。但是學(xué)者對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的研究相對(duì)零碎和不夠系統(tǒng)化，不能從整體上對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行宏觀把握。在總結(jié)和梳理學(xué)者思路和建議的基礎(chǔ)上，我認(rèn)為應(yīng)該在以下三個(gè)方面進(jìn)行積極探索和有效創(chuàng)新，從而完善我國(guó)的食品監(jiān)管機(jī)制。
（一）理念創(chuàng)新——風(fēng)險(xiǎn)交流與風(fēng)險(xiǎn)管理
風(fēng)險(xiǎn)交流是食品安全管理的重要鏈條，其功能是“讓公眾了解風(fēng)險(xiǎn)管理如何進(jìn)行以避免公眾恐慌”。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)交流的研究主要集中在對(duì)交換信息的性質(zhì)、數(shù)量、意義以及風(fēng)險(xiǎn)管理等問(wèn)題的探討。Covello( 1992)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)交流是利益團(tuán)體之間有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)、重要性或控制等相關(guān)信息的交換過(guò)程。Williams和Olaniran（1998）把風(fēng)險(xiǎn)交流定義為關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)、影響、控制與其他相關(guān)信息的意見(jiàn)交換過(guò)程。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)交流的范圍，Seeger（2001)認(rèn)為應(yīng)該涵蓋三個(gè)階段，即危機(jī)前、危機(jī)時(shí)期以及危機(jī)后，但是他強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)應(yīng)放在危機(jī)前的預(yù)防工作上。國(guó)內(nèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流的研究則起步較晚，目前主要有郭小平、秦志希（2015）對(duì)媒體責(zé)任及傳播策略的研究，林愛(ài)珺、吳轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)（2015）對(duì)公眾認(rèn)知的研究，溫志強(qiáng)（2015）對(duì)政府應(yīng)急管理的研究等。
目前風(fēng)險(xiǎn)交流的模式可以分為四種：（一）贏得信任模式。信任是一切溝通的基礎(chǔ)，任何一項(xiàng)交流都會(huì)對(duì)信任產(chǎn)生影響，不是在加強(qiáng)，就是在削弱。（二）雙向?qū)Φ葴贤Ｊ�。風(fēng)險(xiǎn)交流是一個(gè)特殊的溝通過(guò)程，雖然學(xué)者們都強(qiáng)調(diào)這一過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)雙方相互作用的過(guò)程，但事實(shí)上，對(duì)于眾多的風(fēng)險(xiǎn)事件，尤其是公共性的風(fēng)險(xiǎn)事件，處于溝通雙方的主體地位很難等同。（三）憤怒管理與提前預(yù)警模式。這種方法對(duì)于理清公眾要求、明確短期溝通目標(biāo)、指導(dǎo)創(chuàng)作溝通重點(diǎn)信息有重要意義。（四）信息突顯模式。這一模式可以采取的手段有主動(dòng)發(fā)布信息、組織記者采訪、組織專(zhuān)家解答和組織主流媒體培訓(xùn)等。雖然以上四種模式各有優(yōu)點(diǎn)，但針對(duì)我國(guó)國(guó)情，我們主張采用政府風(fēng)險(xiǎn)交流的“民-主范式”。風(fēng)險(xiǎn)交流應(yīng)是多元的、民-主的與參與的（Natalia，2000）。不僅施政于民、全面告知風(fēng)險(xiǎn)，更問(wèn)政于民，在事件應(yīng)對(duì)與處置中，真正強(qiáng)調(diào)民眾的建言獻(xiàn)策，尊重公眾的知情權(quán)。而公眾應(yīng)由“被動(dòng)公眾”變化為“主動(dòng)公眾”，主動(dòng)尋求健康信息、主動(dòng)提供風(fēng)險(xiǎn)信息和志愿開(kāi)展互助溝通等。
（二）機(jī)制創(chuàng)新——加強(qiáng)食品安全供應(yīng)鏈管理
食品質(zhì)量安全涉及到食品的生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存和銷(xiāo)售。整個(gè)食品供應(yīng)鏈中的交易主體、交易對(duì)象繁多，任何一個(gè)參與者的行為都會(huì)影響到農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量（江濤，黃沛，2011；王海萍，2015）。隨著消費(fèi)者收入水平提高，食品安全知識(shí)普及，食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)食品供應(yīng)鏈的管理亟待加強(qiáng)，以保證上游原料供應(yīng)和下游銷(xiāo)售渠道暢通（何坪華，凌遠(yuǎn)云，周德翼，2015）。國(guó)內(nèi)外有很多關(guān)于利用供應(yīng)鏈管理研究食品安全監(jiān)管問(wèn)題的文獻(xiàn)，如Hennessy（2001）等分析了食品供給鏈中食品質(zhì)量與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題，Vetter（2002）等論述了在安全食品的供給中食品產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量的作用及機(jī)制。供應(yīng)鏈管理的核心思想是廣泛引入和利用各種社會(huì)資源和力量，改“末端治理，為源頭控制”，對(duì)從田間到餐桌!的整個(gè)食品供應(yīng)鏈進(jìn)行綜合管理。
魏畢琴（2011）從微觀層面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上的各主體行為進(jìn)行分析，提出了促使由超市主導(dǎo)的生鮮農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上各主體共生關(guān)系形成的路徑。黃桂紅，饒志偉（2011）通過(guò)對(duì)供應(yīng)鏈需求、供給和制造三方面不確定性的來(lái)源進(jìn)行分析，給出了相應(yīng)的預(yù)防策略。王化峰（2011）通過(guò)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈管理必要性研究，剖析了農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈淺加工、中加工、深加工三種模式及其特點(diǎn)，提出加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈管理的建議。
李寧（2011）通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈管理尚處于摸索階段，無(wú)論在管理上、發(fā)展模式上還是技術(shù)上都存在著很多問(wèn)題，研究了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈集成化發(fā)展模式問(wèn)題。魯麗麗，鄭紅玲（2011）通過(guò)廣西香蕉所面臨的困境出發(fā)，認(rèn)為要從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷(xiāo)問(wèn)題，需要盡快構(gòu)建供應(yīng)鏈。鄭素芳，張?jiān)篮悖?011）和李艷芬（2011）等也對(duì)具體農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈進(jìn)行了相關(guān)分析。朱艷新、黃紅梅（2011）認(rèn)為在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈中，物流能力的大小，都直接決定著農(nóng)產(chǎn)品流通的規(guī)模和速度，建議積極構(gòu)建我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈并對(duì)供應(yīng)鏈模式進(jìn)行創(chuàng)新。
（三）制度創(chuàng)新——建立第三方監(jiān)管體系
參照國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立的第三方檢測(cè)不僅可以彌補(bǔ)政府檢測(cè)力量的不足，也有助于提高質(zhì)量檢測(cè)工作的效率，是我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革進(jìn)程中可資借鑒的一種制度選擇。所謂第三方檢測(cè)，是指由國(guó)家指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方，對(duì)食品生產(chǎn)從原料到成品各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行公證檢驗(yàn)，確保產(chǎn)品質(zhì)量的一種制度安排（周清杰，徐菲菲，2015）。近些年來(lái)，歐美先進(jìn)國(guó)家在實(shí)行由“農(nóng)田到餐桌”的食品質(zhì)量監(jiān)管中，探索設(shè)立第三方檢驗(yàn)檢測(cè)成為一個(gè)明顯的趨勢(shì)（趙雅玲，2011；高秦偉，2011；薛慶根，2015）。例如，美國(guó)的食品被公認(rèn)為是最安全的，美國(guó)的監(jiān)管者很早就采取第三方檢測(cè)，將常規(guī)性檢測(cè)工作交給其認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)或各州的獨(dú)立檢驗(yàn)中心或?qū)嶒?yàn)室，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督第三方“循規(guī)蹈矩”。
有學(xué)者從動(dòng)態(tài)社會(huì)契約理論論證了第三種力量參與對(duì)食品安全監(jiān)管的理論基礎(chǔ)（苗建萍，熊梓杰，2015）。要構(gòu)建我國(guó)的第三方檢測(cè)體系，必須從現(xiàn)有社會(huì)資源中得到強(qiáng)有力的支持，特別是要發(fā)揮公眾的作用（阮興文，2015）。公眾參與食品安全監(jiān)管，是彌補(bǔ)政府失靈的客觀需要。目前我國(guó)有一大批與食品科學(xué)相關(guān)的國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)和高等院校，還有一些實(shí)力雄厚的專(zhuān)業(yè)企業(yè)。這些優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)資源將成為有效彌補(bǔ)我國(guó)政府資源不足，提高食品質(zhì)量檢測(cè)效率的可行選擇，為國(guó)民的食品消費(fèi)提供可靠的技術(shù)支持和制度保障。為確保第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力，這些機(jī)構(gòu)需要接受來(lái)自政府、行業(yè)協(xié)會(huì)以及市場(chǎng)的嚴(yán)格監(jiān)督。政府是食品安全的最高監(jiān)管者，因此，對(duì)于第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要取得社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)其檢測(cè)結(jié)果的認(rèn)可，必須獲得政府的許可。有了政府對(duì)其出具檢測(cè)報(bào)告的認(rèn)可，才能使第三方機(jī)構(gòu)獲得其生存、發(fā)展必要的社會(huì)權(quán)威性保障。
浙江省食品安全監(jiān)管體制問(wèn)題分析
一、食品安全監(jiān)管是個(gè)多層次、多部門(mén)的系統(tǒng)性問(wèn)題
食品安全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及28個(gè)單位協(xié)作管理，食品安全監(jiān)管問(wèn)題是多層次的問(wèn)題。第一層面是解決多頭執(zhí)法和邊緣執(zhí)法的問(wèn)題；第二層面是落實(shí)技術(shù)監(jiān)管責(zé)任；第三層次是落實(shí)行業(yè)管理責(zé)任；第四層面是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、司法銜接、責(zé)任追究的問(wèn)題；第五層面是提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題；第六層面是普及知識(shí)、創(chuàng)造良好的法制環(huán)境；第七層面是夯實(shí)基礎(chǔ)、群防群治的問(wèn)題。第八層面是政治權(quán)力體制、民-主法治環(huán)境的問(wèn)題。部分食品監(jiān)管環(huán)節(jié)職責(zé)的合并，僅解決第一層面的淺層問(wèn)題，沒(méi)有解決更多的深層問(wèn)題，食品安全問(wèn)題依然難解決。
（一）多頭執(zhí)法相對(duì)整合，仍存在多個(gè)部門(mén)執(zhí)法現(xiàn)象。食品從田頭到餐桌，以及進(jìn)出口食品，涉及藥監(jiān)的餐飲監(jiān)管、工商的食品流通監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)的食品生產(chǎn)監(jiān)管（食品包裝材料、容器等相關(guān)產(chǎn)品仍由質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管）、農(nóng)林的種植養(yǎng)殖監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫局的進(jìn)出口食品監(jiān)管、城-管的食品流動(dòng)攤販監(jiān)管，以及衛(wèi)生的餐具集中消毒單位的監(jiān)管，主要執(zhí)法部門(mén)共7個(gè)。地方政府比中央政府復(fù)雜，即便將來(lái)政府改革，工商的食品流通監(jiān)管和質(zhì)監(jiān)的食品生產(chǎn)監(jiān)管，整合到藥監(jiān)局管理，仍有5－6個(gè)部門(mén)執(zhí)法監(jiān)管，只要一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，影響產(chǎn)業(yè)鏈安全，仍舊需要綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督。
（二）食品廣告執(zhí)法、標(biāo)簽印刷品執(zhí)法是食品安全的邊緣執(zhí)法。工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品違法廣告監(jiān)測(cè)和處罰。文化廣電新聞出版部門(mén)負(fù)責(zé)食品標(biāo)簽、包裝印刷業(yè)的監(jiān)管和整治工作。例如：上海查處的白酒假冒案件，印刷產(chǎn)品價(jià)值260萬(wàn)，涉及溫州蒼南印刷。
（三）技術(shù)監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的制定；衛(wèi)生部門(mén)的疾病預(yù)防控制中心承擔(dān)疑似食物中毒事故的流行病學(xué)調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)衛(wèi)生學(xué)處置，并定性是否食物中毒、確認(rèn)中毒人數(shù)、出具事故原因報(bào)告，指導(dǎo)下階段工作，只有疾控中心才具認(rèn)定中毒法定資格。衛(wèi)生部下發(fā)文件，要求衛(wèi)生疾病預(yù)防控制中心承擔(dān)職能，目前，省市縣三級(jí)都沒(méi)有理順和落實(shí)。
（四）提升食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是做好執(zhí)法監(jiān)管的基礎(chǔ)，需協(xié)有關(guān)部門(mén)出臺(tái)長(zhǎng)期政策，予以引導(dǎo)。雖然商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部，但仍需承擔(dān)制定并組織實(shí)施以“菜籃子”主要商品為重點(diǎn)的食品安全政策、行業(yè)指導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)。例如：某區(qū)政府區(qū)屬10菜市場(chǎng)內(nèi)部監(jiān)管和農(nóng)村菜市場(chǎng)的改造。區(qū)建設(shè)局負(fù)責(zé)建筑工地食堂及工人集體用餐場(chǎng)所的環(huán)境和衛(wèi)生設(shè)施等的內(nèi)部管理,開(kāi)展建筑工地食品安全的宣傳教育。區(qū)供銷(xiāo)社指導(dǎo)供銷(xiāo)社下屬企業(yè)做好食品的經(jīng)營(yíng)管理，做好農(nóng)資流通經(jīng)營(yíng)單位的行業(yè)管理。區(qū)教育局負(fù)責(zé)學(xué)校食品安全內(nèi)部管理和食品安全意識(shí)教育工作，會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立和完善學(xué)校突發(fā)性食品安全事故的應(yīng)急處理機(jī)制。
（五）執(zhí)法監(jiān)督、司法銜接、責(zé)任追究、財(cái)政保障是做好食品安全的保障。區(qū)監(jiān)察局監(jiān)督相關(guān)部門(mén)及其工作人員執(zhí)行食品安全法律、法規(guī)的情況，參與重大食品安全事故的調(diào)查處理和督辦，對(duì)負(fù)有責(zé)任的單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究。區(qū)公安分局查處在食品安全行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的妨礙公務(wù)或其他違法犯罪行為；受理行政執(zhí)法部門(mén)移送的食品安全違法案件的偵查，依法嚴(yán)懲危害嚴(yán)重的犯罪分子，區(qū)法制辦監(jiān)督檢查食品安全執(zhí)法單位的依法行政工作。區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作及食品放心工程經(jīng)費(fèi)保障。目前，執(zhí)法監(jiān)督、司法銜接、責(zé)任追究都沒(méi)落實(shí)到位，導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管失職常見(jiàn)。例如：公安偵查嘉興死豬非法收購(gòu)案件，兩個(gè)犯罪團(tuán)伙被判無(wú)期徒刑，震懾了犯罪，杜絕了非法收購(gòu)鏈條，同時(shí)，農(nóng)林部門(mén)無(wú)害化處理死豬未執(zhí)行到位，導(dǎo)致養(yǎng)殖戶(hù)大量拋死豬到黃浦江。
（六）產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)，科技推廣是解決食品安全根本性措施。發(fā)展和改革局貫徹實(shí)施食品行業(yè)發(fā)展政策。科技局負(fù)責(zé)食品安全先進(jìn)科技成果應(yīng)用與推廣。環(huán)保局對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地大氣、水質(zhì)、土壤等環(huán)境要素的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，落實(shí)食品產(chǎn)地退出機(jī)制，等等。目前，食品產(chǎn)業(yè)低、小、散的局面沒(méi)有根本改變，導(dǎo)致監(jiān)管難、取締難，例如：各地食品無(wú)證黑作坊、無(wú)證小餐飲數(shù)量已經(jīng)超過(guò)有證經(jīng)營(yíng)單位，寧波某地區(qū)試點(diǎn)綜合執(zhí)法也難取締；食品原料的污染，例如：海產(chǎn)品、大米的重金屬超標(biāo)源于海水和土壤的污染。
（七）廣泛宣傳，弘揚(yáng)誠(chéng)信，營(yíng)造氛圍是創(chuàng)造食品安全法治環(huán)境的長(zhǎng)久之計(jì)，需長(zhǎng)期組織開(kāi)展工作。區(qū)委宣傳部組織新聞單位做好食品安全宣傳報(bào)道和輿-論監(jiān)督，指導(dǎo)全區(qū)有關(guān)新聞單位開(kāi)展食品安全重大事件的報(bào)道。區(qū)文化廣電新聞出版局做好食品安全的宣傳教育和新聞發(fā)布工作。工商局建立誠(chéng)信共享平臺(tái)，落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，促誠(chéng)信。不僅要組織所有成員單位、社會(huì)各界做好食品安全宣傳工作，營(yíng)造人人參與監(jiān)管的局面。
（八）落實(shí)基層政府、基層組織的職責(zé)是食品安全監(jiān)管基石，需長(zhǎng)期指導(dǎo)和督促。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院加強(qiáng)食品工作決定的規(guī)定，做好食品安全隱患排查、信息報(bào)告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育等工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、街道辦事處要與各行政管理派出機(jī)構(gòu)密切協(xié)作，形成分區(qū)劃片、包干負(fù)責(zé)的食品安全工作責(zé)任網(wǎng)�？h級(jí)食安辦可以在村（社區(qū)）聘請(qǐng)食品安全群眾監(jiān)督員，村（居）委員會(huì)基層組織開(kāi)展食品安全宣傳普及工作，應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督檢查，及時(shí)報(bào)告本村（社區(qū)）的食品安全違法情況。這需要長(zhǎng)期的督促、指導(dǎo)和考評(píng)。
（九）18年輪回改革表明，食品安全監(jiān)管體制改革不是簡(jiǎn)單的加減法，仍需食安辦長(zhǎng)期協(xié)調(diào)和督促。1995年10月30日《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》頒布實(shí)施，衛(wèi)生部門(mén)向食品生產(chǎn)加工、食品流通（副食店）、餐飲服務(wù)發(fā)衛(wèi)生許可證和統(tǒng)一監(jiān)管，無(wú)力監(jiān)管，問(wèn)題很多。2002年機(jī)構(gòu)改革，質(zhì)監(jiān)局接管食品生產(chǎn)加工企業(yè)，并實(shí)行QS許可和監(jiān)管；工商部門(mén)接管食品流通環(huán)節(jié)；衛(wèi)生部門(mén)保留餐飲監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)仍舊發(fā)放食品生產(chǎn)、食品流通的衛(wèi)生許可證，基本形成分段監(jiān)管的格局。2015年6月1日《食品安全法》頒布再次確認(rèn)分段監(jiān)管原則，各監(jiān)管環(huán)節(jié)分別發(fā)放餐飲服務(wù)、食品流通、食品生產(chǎn)許可證，各自監(jiān)管；2015年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，再次否定分段監(jiān)管原則，將食品生產(chǎn)加工、食品流通（副食店）、餐飲服務(wù)統(tǒng)一到食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管。回顧食品安全的監(jiān)管歷程，18年監(jiān)管機(jī)制的分分合合，沒(méi)有改變食品安全問(wèn)題，甚至問(wèn)題越來(lái)越突出，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管并非簡(jiǎn)單的監(jiān)管機(jī)構(gòu)加減法能夠改變，而是需要政府實(shí)體化的食安辦組織、協(xié)調(diào)、督促解決上述第二、第三……更深層次的問(wèn)題。
二、當(dāng)前我省食品安全綜合監(jiān)督體制的現(xiàn)狀及問(wèn)題
2011年各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革前，各地藥監(jiān)系統(tǒng)只承擔(dān)藥械監(jiān)管和食品綜合協(xié)調(diào)監(jiān)察職能（食安辦），機(jī)構(gòu)改革至今，全省各地有半數(shù)的市級(jí)縣級(jí)藥監(jiān)局承擔(dān)了餐飲監(jiān)管職能，部分藥監(jiān)局將食安辦職能移交衛(wèi)生局，部分仍掛靠在食品藥品監(jiān)管局，2012年7月26日省編辦《關(guān)于調(diào)整省食品安全委員會(huì)辦公室的通知》（浙編辦（2012）70號(hào)），省政府副秘書(shū)長(zhǎng)兼職省食安辦主任，由省衛(wèi)生廳長(zhǎng)兼職，省藥監(jiān)局長(zhǎng)兼常務(wù)副主任，設(shè)立專(zhuān)職副主任一名。例如：寧波市編委辦于2015年2月6日印發(fā)了寧波市食安辦的設(shè)置文件。目前，各市、各縣區(qū)政府對(duì)于如何改革食安辦，持觀望態(tài)度。食安辦仍掛靠在藥監(jiān)局，使得應(yīng)有效能無(wú)力發(fā)揮。
1．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級(jí)政府授權(quán)食安辦的工作難以有效落實(shí)。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)抓本地食品安全工作，都喜歡抓牽頭單位食安辦，食安辦協(xié)調(diào)、監(jiān)督各職能局是項(xiàng)得罪人的工作，目前各級(jí)藥監(jiān)局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)都兼職食安辦主任、副主任職務(wù)。由于許多正、副局長(zhǎng)不懂各部門(mén)的業(yè)務(wù)，更不愿從事此項(xiàng)得罪人的工作，而是將此項(xiàng)工作交給本局的內(nèi)設(shè)處室（科室）承擔(dān)，常將工作推卸給處長(zhǎng)或科長(zhǎng)，實(shí)際上，政府食品安全工作是藥監(jiān)局的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察處在牽頭負(fù)責(zé)，各縣（市）區(qū)政府的食品安全工作是藥監(jiān)局的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科在牽頭負(fù)責(zé)，因此，這種“小馬拉大車(chē)”的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督模式是毫無(wú)執(zhí)行力，監(jiān)督、協(xié)調(diào)很難落實(shí)，很難取得實(shí)效，難解決實(shí)質(zhì)性、根本性的食品安全監(jiān)管問(wèn)題，必須有個(gè)頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)（政府常設(shè)的獨(dú)立食安辦），代表各級(jí)政府自上而下，公正監(jiān)督各職能局和下級(jí)政府。例如：2015年2月底的浙江省某市鮮奶事件，由于沒(méi)有合理定位食安辦職能，不能依法行政，不清楚執(zhí)法抽檢、風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)抽檢與評(píng)價(jià)性抽檢的區(qū)別，沒(méi)有依法依規(guī)發(fā)布信息，引發(fā)各級(jí)媒體轉(zhuǎn)載，引起市領(lǐng)導(dǎo)批字，企業(yè)信譽(yù)受損等連鎖反應(yīng)。
2．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級(jí)政府給食安辦人、財(cái)、物難以有效落實(shí)到位。藥監(jiān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)人共識(shí)：食安辦工作是替政府領(lǐng)導(dǎo)做的，不做、少做是看不見(jiàn)的，失職是追究政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；餐飲等具體執(zhí)法失職，出現(xiàn)食物中毒，是本局的直接職責(zé)，要追究本單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。由于餐飲副食店監(jiān)管的監(jiān)管對(duì)象面廣量大，且普遍違法，容易出現(xiàn)食物中毒事件，在當(dāng)前“人海戰(zhàn)術(shù)”“人盯人”傳統(tǒng)監(jiān)管思路下，其人員、經(jīng)費(fèi)永遠(yuǎn)是不夠，也永遠(yuǎn)是管不好的。當(dāng)藥監(jiān)承擔(dān)食安辦職能，局長(zhǎng)們都會(huì)想辦法將食安辦的人員、經(jīng)費(fèi)等資源，以借用、借調(diào)等各種形式，挪用至藥監(jiān)工作，某市的11個(gè)縣市區(qū)食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科2－3人減少至1－2人。另一面，食安辦沒(méi)有獨(dú)立賬戶(hù)，縣市區(qū)食安辦專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被挪用至藥品和餐飲監(jiān)管，造成其他單位意見(jiàn)非常大，損害食安辦的協(xié)調(diào)權(quán)威，影響各部門(mén)互相配合運(yùn)行機(jī)制，降低了各級(jí)政府食品監(jiān)管的整體成效。
3．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級(jí)政府協(xié)調(diào)食品安全工作的權(quán)威性和公正性得不到保證，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法局和下級(jí)政府的客觀考評(píng)。食安辦履行綜合、協(xié)調(diào)、考評(píng)、監(jiān)督，要公正界定各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格追究各監(jiān)管部門(mén)失職責(zé)任。食安辦設(shè)在藥監(jiān)局，存在下列矛盾：一是即便部份分段監(jiān)管合并，實(shí)際監(jiān)管中仍有許多爭(zhēng)議，例如：農(nóng)林局在流通銷(xiāo)售環(huán)節(jié)抽檢到不合格農(nóng)產(chǎn)品，移交藥監(jiān)局處理，而藥監(jiān)局認(rèn)為只負(fù)責(zé)處罰銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)主體和企業(yè)。食安辦掛設(shè)藥監(jiān)局必將有利藥監(jiān)的界定，可能導(dǎo)致其他部門(mén)不予執(zhí)行。二是藥監(jiān)局通過(guò)食安辦，以考核等名義，將學(xué)校、建筑工地食堂監(jiān)管全部責(zé)任都推卸給行業(yè)主管局、行政主管局，例如：建設(shè)局檢查建筑工地，不出現(xiàn)食品安全問(wèn)題；教育局檢查學(xué)校不出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，承擔(dān)全部監(jiān)管責(zé)任。隱匿藥監(jiān)局對(duì)上述單位承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，其他部門(mén)只是行業(yè)管理責(zé)任。三是食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)局，藥監(jiān)局既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，不能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡和制約，掛設(shè)在藥監(jiān)局的食安辦如何客觀公正考評(píng)同級(jí)的藥監(jiān)局，還如何考評(píng)食安委其他成員單位。四是各級(jí)食安辦放在藥監(jiān)局、衛(wèi)生局，無(wú)力做督查工作，監(jiān)督其他部門(mén)履行職責(zé)，基層食安辦被-迫做些宣傳、匯報(bào)、總結(jié)、簡(jiǎn)報(bào)、整治、信息發(fā)布等常規(guī)綜合工作。五是食安辦既要代表政府迎接上級(jí)考核，又要考評(píng)下級(jí)政府，藥監(jiān)局通過(guò)食安辦，將本局的小餐飲整治、無(wú)證餐飲整治等工作，推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道無(wú)權(quán)無(wú)法落實(shí)，只能求助藥監(jiān)等駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)完成，被-迫拿出額外的經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助藥監(jiān)等派出機(jī)構(gòu)人員，既造成腐-敗，又做不好工作。六是藥品從生產(chǎn)到銷(xiāo)售是藥監(jiān)局獨(dú)家全程監(jiān)管，工商負(fù)責(zé)打擊違法廣告、衛(wèi)生局負(fù)責(zé)行業(yè)管理醫(yī)院，協(xié)助管理，由于食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)局，有些縣市區(qū)藥監(jiān)局借助食安辦機(jī)構(gòu)，將藥品監(jiān)管納入到食品安全委員會(huì)，成立食品藥品安全委員會(huì)，以食安辦名義，通過(guò)工作部署和考核等方式，將藥品監(jiān)管職責(zé)推給工商、衛(wèi)生、公安等承擔(dān)次要職責(zé)或協(xié)管職責(zé)、行業(yè)管理責(zé)任的部門(mén)，還推卸給無(wú)執(zhí)法權(quán)的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員既不懂業(yè)務(wù)，也無(wú)執(zhí)法資格，被-迫到藥店簽字，偽造巡查記錄，再到藥監(jiān)局復(fù)印資料，再讓藥監(jiān)局檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道藥品監(jiān)管臺(tái)帳，例如：浙江某市所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)都創(chuàng)建藥品安全示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所有村（社區(qū)）都是藥品安全示范單位，都寫(xiě)6本藥品管理臺(tái)帳，各地藥監(jiān)局被-迫拿出資金撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獎(jiǎng)勵(lì)給做臺(tái)帳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)人，食安辦成為藥監(jiān)局轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的工具。
4．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，使得各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)指揮、協(xié)調(diào)、督查的政令難以暢通。食品安全委員會(huì)涉及二十幾個(gè)部門(mén)，既有食品監(jiān)管的執(zhí)法部門(mén)，也有食品行業(yè)管理和主管部門(mén)等等，涉及政府分管領(lǐng)導(dǎo)很多�？陀^而言，分管衛(wèi)生、藥監(jiān)的政府分管領(lǐng)導(dǎo)很難協(xié)調(diào)、指揮其他監(jiān)管部門(mén)的工作，因?yàn)檫@些部門(mén)的分管領(lǐng)導(dǎo)比分管藥監(jiān)、衛(wèi)生的政府領(lǐng)導(dǎo)更為強(qiáng)勢(shì)，所以強(qiáng)化各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)食品監(jiān)管工作，必須要求各級(jí)政府常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)分管食安辦，常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)能夠協(xié)調(diào)其他領(lǐng)導(dǎo)分管的部門(mén)，同時(shí)，常設(shè)機(jī)構(gòu)食安辦的地位也得到提高，更能有效協(xié)調(diào)其他職能局。例如：政府常務(wù)副職協(xié)調(diào)解決寧波全市食物中毒放任不管和職能不清等問(wèn)題，能督促第二、三、四層次部門(mén)責(zé)任的落實(shí)。省食安辦由浙江省常務(wù)副分管，各地政府也應(yīng)如此安排。
5．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，不利于藥監(jiān)、衛(wèi)生系統(tǒng)的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。一是食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)局，藥監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)兼職食安辦主任后，屬于藥監(jiān)局本局的事情，應(yīng)由局辦起草印發(fā)文件的事情，局領(lǐng)導(dǎo)為了分解或推卸責(zé)任給其他其他單位，要求食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科起草，并食安辦名義發(fā)文件，將責(zé)任推卸給其他部門(mén)，造成其他部門(mén)人員的怨言和不執(zhí)行，食安辦工作人員假如不能執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤決策，會(huì)被穿小鞋。例如：小餐飲食品安全整治，屬于藥監(jiān)局的職責(zé)，有些領(lǐng)導(dǎo)就想讓食安辦起草文件，推責(zé)給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治，最終街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)還得求助藥監(jiān)局幫助，只是兜了一個(gè)圈子，藥監(jiān)卸掉責(zé)任，街道成責(zé)任主體。二是食安辦要求監(jiān)管職能單位上報(bào)總結(jié)、資料，是督促局辦公室上報(bào)資料，藥監(jiān)局辦推卸責(zé)任，要求職能科室各自直接上報(bào)至食品協(xié)調(diào)督查科，尤其是工商、質(zhì)監(jiān)局將食品監(jiān)管職責(zé)劃歸藥監(jiān)局后，藥監(jiān)局辦推卸責(zé)任，要求內(nèi)設(shè)的餐飲、食品流通、食品生產(chǎn)科室將各環(huán)節(jié)監(jiān)管材料上報(bào)承擔(dān)食安辦職責(zé)的處室，造成承擔(dān)食安辦的處室與局辦職責(zé)不清和混雜，工作推諉影響同事之間感情。三是基層藥監(jiān)局長(zhǎng)還要求食安辦人員參與餐飲、副食店監(jiān)管的集中檢查，造成食安辦工作人員沒(méi)有精力做本職工作，不參加檢查，被領(lǐng)導(dǎo)穿小鞋。四是食安辦對(duì)各部門(mén)下達(dá)監(jiān)管任務(wù)和考核指標(biāo)時(shí)，給藥監(jiān)局的任務(wù)較重時(shí)，產(chǎn)生同事之間矛盾。五是承擔(dān)食安辦職能的科室以食安辦名義考核藥監(jiān)局工作，藥監(jiān)局又以黨組名義考核承擔(dān)食安辦職能的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察科，造成考核效力對(duì)沖和抵消。六是承擔(dān)食安辦職能處室工作人員，不嚴(yán)格考評(píng)是失職，工作認(rèn)真嚴(yán)格考評(píng)，反而得罪全局同志，不但在該局民-主評(píng)議中受到排擠，更別指望提拔重用，誰(shuí)還愿意從事食安辦的具體工作，誰(shuí)會(huì)認(rèn)真嚴(yán)格抓工作落實(shí)。
6．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，不利于食安辦隊(duì)伍建設(shè)和積極履職。食安辦設(shè)在藥監(jiān)局，由藥監(jiān)局局長(zhǎng)兼職食安辦主任，分管副局長(zhǎng)兼職食安辦副主任，主持日常工作。在此種機(jī)構(gòu)設(shè)置下，食安辦沒(méi)有獨(dú)立的黨組機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)，食安辦內(nèi)設(shè)處室人事安排，負(fù)責(zé)人的任命、提拔或向外推薦干部，實(shí)際都是由藥監(jiān)局的黨委討論決定，基于局辦公室有人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，餐飲、副食店、食品生產(chǎn)加工企業(yè)監(jiān)管、藥品監(jiān)管有審批、許可、處罰等實(shí)權(quán)，而且兩支隊(duì)伍龐大，無(wú)論是利益引導(dǎo)，還是干部民-主測(cè)評(píng)，都輪不到食安辦的工作人員，食安辦工作人員成績(jī)?cè)俪錾⒛芰υ購(gòu)?qiáng)，在藥監(jiān)局必然被邊緣化，沒(méi)人愿意繼續(xù)積極從事此項(xiàng)工作。由于食安辦（食品協(xié)調(diào)監(jiān)察處、科）既無(wú)實(shí)權(quán)，又無(wú)前途和地位，工作認(rèn)真得罪同事和領(lǐng)導(dǎo)，整天處理公文、文字綜合和編寫(xiě)匯報(bào)材料和領(lǐng)導(dǎo)講話稿，工作性質(zhì)類(lèi)似政府辦公室或紀(jì)委監(jiān)察局，近年基層食安辦工作人員超2分之1主動(dòng)調(diào)離食品安全綜合協(xié)調(diào)崗位或藥監(jiān)局，離開(kāi)的許多人員還是優(yōu)秀骨干，甚至是組建食安辦的政府綜合部門(mén)來(lái)的優(yōu)秀干部，剩下干部都沒(méi)有積極性，食品協(xié)調(diào)科室在“上有政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)壓力，下有百姓強(qiáng)烈呼吁監(jiān)督，中有各職能局互相推諉，旁有藥監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)同事壓制”的工作環(huán)境中。食安辦不能發(fā)揮職能，最終損害政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)。
7．食安辦掛設(shè)在藥監(jiān)、衛(wèi)生，不利于改革后藥監(jiān)系統(tǒng)工作的落實(shí)。首先，當(dāng)食安辦掛靠藥監(jiān)局，食安辦無(wú)力監(jiān)督藥監(jiān)局履行餐飲、副食店、食品生產(chǎn)加工的監(jiān)管職能，督促衛(wèi)生局履行餐具集中消毒監(jiān)管和食物中毒的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、流行病學(xué)調(diào)查職能，藥監(jiān)、衛(wèi)生失職和不作為必然成為常態(tài)，例如：浙江省某市各地藥監(jiān)餐飲監(jiān)管底數(shù)不清，監(jiān)管不規(guī)范（沒(méi)有定人、定崗、定責(zé)、定任務(wù)、定檢查項(xiàng)目和頻次），處罰未規(guī)范自由裁量，不投訴不立案不查處等等，增加了以權(quán)謀私機(jī)會(huì)和腐-敗失職的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)證餐飲數(shù)量超過(guò)有證餐飲單位，無(wú)證餐飲是有證的1.5倍，餐飲企業(yè)普遍違法，疑似食物中毒和食物中毒經(jīng)常發(fā)生，全市報(bào)到食安辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是零，餐飲監(jiān)管實(shí)際效果不比機(jī)構(gòu)改革前理想。其次，藥監(jiān)承擔(dān)餐飲監(jiān)管職責(zé)后，對(duì)餐飲單位發(fā)證和檢查，同時(shí)，衛(wèi)生局也擴(kuò)大公共場(chǎng)所管理范圍，將100平米以上的餐飲單位都納入公共衛(wèi)生發(fā)證范圍，導(dǎo)致一家餐飲單位原由衛(wèi)生部門(mén)一家管理，現(xiàn)變?yōu)閮蓚�(gè)部門(mén)發(fā)兩個(gè)證件，分兩次檢查，同樣抽檢餐具。其三，餐飲單位很苦惱，多了一個(gè)重復(fù)監(jiān)管的衙門(mén)。百姓辦事非常不便，多領(lǐng)一張?jiān)S可證。
三、如何科學(xué)推進(jìn)食安辦體制改革
2003年3月10日國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，國(guó)務(wù)院副馬凱和中央編委辦副主任王峰在具體解說(shuō)此次改革時(shí)，各省、直轄市、自治區(qū)，可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制訂改革方案，不一定依照國(guó)務(wù)院方案。
1．工商、質(zhì)監(jiān)的食品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)藥監(jiān)局，越到基層越難推進(jìn)。2015年浙江省機(jī)構(gòu)改革已3年，半數(shù)縣市區(qū)的衛(wèi)生局與藥監(jiān)局未互換餐飲監(jiān)管與食安辦職能，這次在原來(lái)未改革完成基礎(chǔ)上，再次改革，越改越亂，快速推進(jìn)難，同時(shí)，還涉及人員整合，業(yè)務(wù)整合，監(jiān)管檔案重新建立，執(zhí)法文書(shū)和系統(tǒng)改版整合等等。食品監(jiān)管需要檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)。由于食品檢測(cè)與其他產(chǎn)品檢測(cè)的許多檢測(cè)設(shè)備和儀器共享共用，因此，從工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，不但造成資產(chǎn)分割扯皮，還易造成重復(fù)投資，而且新檢測(cè)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和人員培養(yǎng)，需要數(shù)年，難免出現(xiàn)監(jiān)管真空，需食安辦協(xié)調(diào)。
2．浙江省11個(gè)地級(jí)市食安辦改革推進(jìn)梗阻的原因。例如：浙江省某市編委辦于2015年2月6日印發(fā)了調(diào)整寧波市食安辦設(shè)置的文件，建立了市政府副秘書(shū)長(zhǎng)兼職食安辦主任、藥監(jiān)局長(zhǎng)兼職常務(wù)副主任的模式，由于藥監(jiān)局長(zhǎng)未兼職食安辦主任，為此，該市11個(gè)縣市區(qū)藥監(jiān)局長(zhǎng)都覺(jué)得此種模式，不利于借助食安辦的力量，不想讓食安辦監(jiān)督藥監(jiān)局餐飲工作，都找各種借口，故意不推進(jìn)食安辦實(shí)體化。為避免改革梗阻，只有將食安辦統(tǒng)一設(shè)置到各級(jí)政府辦公廳（室），或設(shè)立獨(dú)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，脫離與藥監(jiān)局的矛盾糾葛，由政府辦牽頭組建，才能順利快速推進(jìn)。
3．省以下食安辦改革，可不增編，實(shí)現(xiàn)職能強(qiáng)化。各級(jí)政府應(yīng)盡快改革食安辦體制，由政府常務(wù)副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)籌建，按照人隨事走的原則，可先將藥監(jiān)系統(tǒng)的食品安全協(xié)調(diào)監(jiān)察處室人員，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到各級(jí)政府辦公廳（室），籌建食安辦。假如不愿增加編制，再?gòu)母鞅O(jiān)管職能部門(mén)抽編劃人，選擇既懂得工作業(yè)務(wù)，又具備綜合協(xié)調(diào)組織能力、更有較強(qiáng)責(zé)任心、敢于工作得罪人的人員，組建實(shí)體化食安辦，先將藥監(jiān)系統(tǒng)的食品協(xié)調(diào)處室人員整體劃轉(zhuǎn)到政府辦，食安辦人財(cái)物由政府辦代管，逐步解決第二、第三……深層次的問(wèn)題，監(jiān)督效果比掛在藥監(jiān)局好很多。
4．食安辦改革需自上而下采取有效措施，快速推進(jìn)。上級(jí)政府應(yīng)采取措施督查各級(jí)政府盡快調(diào)整食品綜合監(jiān)督體制。一是在全省各類(lèi)食品工作會(huì)議上，要求市縣6月份前機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員到位。將食安辦實(shí)體化列入2015年省、市、縣三級(jí)政府食品工作責(zé)任狀內(nèi)容，將食安辦實(shí)體化列入2015年省市縣三級(jí)政府食品工作考核的重要內(nèi)容和指標(biāo)，實(shí)行一票否決制度。二是在即將出臺(tái)的各地級(jí)市政府關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作決定，將縣市區(qū)食安辦實(shí)體化，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，作為重點(diǎn)內(nèi)容。三是將縣市區(qū)食安辦實(shí)體化作為2015年社會(huì)管理創(chuàng)新食品監(jiān)管的重要內(nèi)容。四是上級(jí)編委辦應(yīng)下發(fā)文件，制定指導(dǎo)意見(jiàn)和下放編制，否則，縣區(qū)政府編制普遍超標(biāo)，很難擠出編制。同時(shí)，省市縣三級(jí)編委辦系統(tǒng)會(huì)議上，應(yīng)當(dāng)將推進(jìn)食安辦實(shí)體化列入重要工作，必須列明時(shí)間表。
5．改革之后的食安辦，要制定科學(xué)考評(píng)機(jī)制，力促各監(jiān)管環(huán)節(jié)和各級(jí)政府責(zé)任落實(shí)。省市縣三級(jí)食安辦需要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，改革考評(píng)辦法，對(duì)于下級(jí)政府的考評(píng)，重點(diǎn)考核政府人財(cái)物保障和各職能局業(yè)務(wù)工作落實(shí)情況，考核要注重客觀指標(biāo)，真實(shí)反映工作實(shí)效和問(wèn)題，避免年底趕場(chǎng)子，聽(tīng)匯報(bào)，走過(guò)場(chǎng)的形式主義，讓基層作三陪，浪費(fèi)精力。例如：省食安辦考核11個(gè)地級(jí)市政府，一是考核下級(jí)政府對(duì)于食安辦實(shí)體化和政府對(duì)于各監(jiān)管部門(mén)的人財(cái)物保障如何，對(duì)于細(xì)化職能局職能分工和政府對(duì)職能局考評(píng)如何，對(duì)于省級(jí)政府及上級(jí)食安辦下發(fā)文件執(zhí)行如何，二是制定科學(xué)的調(diào)查表格，讓城調(diào)隊(duì)隨機(jī)到基層調(diào)查群眾滿(mǎn)意度，查找監(jiān)管工作問(wèn)題所在和群眾不滿(mǎn)意的具體環(huán)節(jié)，來(lái)年改進(jìn)工作。三是由于省食安辦不可能精通各部門(mén)業(yè)務(wù)，也沒(méi)有很多精力考核11個(gè)地級(jí)市各監(jiān)管環(huán)節(jié)，更不可能一次趕集檢查就了解整體工作，不能再形式主義檢查臺(tái)賬，因此，省食安辦要考核省級(jí)各職能局考核11個(gè)地級(jí)市的各職能局，讓省級(jí)各職能局拿出考評(píng)細(xì)則，評(píng)分細(xì)則要以該地區(qū)該監(jiān)管環(huán)節(jié)的食品合格率、監(jiān)管相對(duì)人的違法率、監(jiān)管部門(mén)的查處率等客觀指標(biāo)作為主要考評(píng)依據(jù)。省級(jí)各職能局要每年隨機(jī)到各地級(jí)市檢查，檢查該地食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和抽樣檢測(cè)食品，作為考核主要依據(jù)。省級(jí)各職能局必須對(duì)全省11個(gè)地級(jí)市職能局工作予以考核評(píng)分，必須排出名次，年底報(bào)食安辦，通過(guò)各級(jí)食安辦上下聯(lián)動(dòng)，自上而下促進(jìn)各監(jiān)管環(huán)節(jié)落實(shí)具體執(zhí)法責(zé)任，各級(jí)食安辦自上而下代表上級(jí)政府考評(píng)各級(jí)政府人財(cái)物保障。
在答記者時(shí)說(shuō)：“要讓人民呼吸潔凈的空氣，飲用安全的水，食用放心食品，政府管住、管好它應(yīng)該管的事”。食品安全問(wèn)題已位列治安、反腐-敗、環(huán)保之后，成為當(dāng)今社會(huì)的第四大公共問(wèn)題，它涉及到每個(gè)人的健康生命和長(zhǎng)壽幸福。食安辦體制改革是當(dāng)前食品監(jiān)管形勢(shì)的迫切需要，是協(xié)調(diào)監(jiān)督執(zhí)法局履職的迫切需要，各級(jí)食安辦不能成為藥監(jiān)部門(mén)附庸，不是解決本藥監(jiān)局編制和職位緊缺的途徑，它是解決各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)食品工作和有效監(jiān)督考評(píng)各部門(mén)履行職能的手段。食安辦絕對(duì)不能與藥監(jiān)局合署辦公，也不能掛靠在藥監(jiān)局，更不能由局長(zhǎng)兼職食安辦主任，其道理非常簡(jiǎn)單，正如，財(cái)政局長(zhǎng)不能兼職審計(jì)局長(zhǎng)一樣。我們只想把公事擺到公開(kāi)桌上探討，請(qǐng)求上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)解決問(wèn)題，我們個(gè)人對(duì)任何一位藥監(jiān)局長(zhǎng)沒(méi)有任何私人意見(jiàn)，而是認(rèn)為現(xiàn)行的食安辦設(shè)置體制不可行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)食安辦職能，具體工作人員想干事，也干不了，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府抓手作用，更無(wú)法將黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的責(zé)任真正分解落實(shí)到各監(jiān)管部門(mén)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。
近期，華爾街日?qǐng)?bào)稱(chēng)：“任何來(lái)自西方的人都擔(dān)心中國(guó)食品以及生活品質(zhì)，許多跨國(guó)公司的外國(guó)人都開(kāi)始撤離中國(guó)”。當(dāng)我們賴(lài)以生存的食物安全也保證不了時(shí)，還談什么科學(xué)發(fā)展、談什么美麗家園、談什么精神文明。也許只有當(dāng)人們即將離開(kāi)世界時(shí)，才真正參悟生命健康的珍貴。假如各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為食品安全分段監(jiān)管職能合并到藥監(jiān)局，就能吃上放心食品，這如同2015年《食品安全法》出臺(tái)時(shí)，大眾認(rèn)為就能解決食品安全問(wèn)題一樣。那都是童話小說(shuō)。食品安全監(jiān)管歷程告訴我們，食品安全監(jiān)管是多部門(mén)的事情，更是多層次的社會(huì)管理問(wèn)題，看似簡(jiǎn)單，其實(shí)復(fù)雜。如今，社會(huì)管理已經(jīng)積重難返，做好食品安全監(jiān)管，并非簡(jiǎn)單的行政執(zhí)法合并就能解決，需強(qiáng)化食安辦，需協(xié)調(diào)解決多層面、多部門(mén)的問(wèn)題。人民評(píng)價(jià)政府和領(lǐng)導(dǎo)，“不是看他為社會(huì)創(chuàng)造了多少價(jià)值，而是看他為人民謀取多少福利”。如今，當(dāng)承擔(dān)食安辦職能的藥監(jiān)局的食品協(xié)調(diào)監(jiān)察處室（科室）人員也沒(méi)有信心工作，也期待離開(kāi)這個(gè)崗位時(shí)，還如何保障公眾生命健康。
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