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食品安全監(jiān)管制度研究
近年來食品安全事件頻發(fā)，我國消費者關于食品安全的神經(jīng)，變得敏感而脆弱，各級政府都明顯加大了對食品安全的監(jiān)督和管理力度。理論界對我國食品安全監(jiān)管體制的研究和探討也越來越廣泛和深入。文章就是在這樣一個民眾對食品安全的關注已經(jīng)達到了新的歷史高點的背景下，通過對國外先進經(jīng)驗的借鑒，為改善我國食品安全監(jiān)管效果，提出相關建議，為更好地維護消費者的合法權益以及促進經(jīng)濟良性發(fā)展提供有益的參考。
一、食品安全監(jiān)管體制概述
食品安全監(jiān)管是指對食品質(zhì)量和安全的檢測與監(jiān)督管理。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，它是指：“為了給消費者提供安全食品的保護，由國家或相關機構實施的，目的是保證食品從生產(chǎn)、加工、銷售一系列過程中安全的強制性管理活動�！�
食品安全監(jiān)管體制是關于食品安全管理職責和權利分配的組織方式，其要解決的是由誰來對食品安全監(jiān)管機構、食品市場和食品業(yè)務進行監(jiān)管，按照何種方式進行監(jiān)管以及由誰來對監(jiān)管效果負責和如何負責的問題。它的主要功能在于：
（一）保障公民的生命健康權
食品生產(chǎn)的專業(yè)性和標準化，使得消費者無法參與食品安全的監(jiān)控。每個企業(yè)生存的目的就是為了追求利潤，以最小的產(chǎn)出得到最大的回報。因而假冒偽劣，以次充好的違法生產(chǎn)便大行其道。如果僅僅靠自身的道德、良心難以遏制一些不良企業(yè)的違法行為。保障公民舌尖上安全的重任需要國家職能部門的重視，嚴格執(zhí)行食品安全法的規(guī)定，保障公民的健康權乃至生命權。
（二）是公共衛(wèi)生安全的需要
經(jīng)濟的快速發(fā)展，加速了食品在全世界各地區(qū)間的生產(chǎn)，加工、交易。同時，也必然會引起一些食源性疾病的出現(xiàn)，前幾年的禽流感就是屬于此例，如果不加以監(jiān)管和控制，就有危害公共衛(wèi)生安全的可能。故而，強化食品安全的監(jiān)管不僅是人們注重食品健康安全的要求，更是保障公共衛(wèi)生安全的重要舉措。
（三）是保持社會穩(wěn)定的需要
秩序是法律 追求的重要價值之一，也是政權得以正常運行的必備條件，如果一個社會的基本穩(wěn)定秩序都不能保證，何以保證公平、正義、自由等更為崇高的價值。食品安全的監(jiān)管就是政府為了在食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)加強監(jiān)督管理，維護社會正常商品經(jīng)濟秩序的重要一環(huán)。
二、我國食品安全監(jiān)管制度現(xiàn)狀
我國在2015年出臺的《食品安全法》中專門設立了食品安全委員會，同時，著重指出地方政府在食品安全監(jiān)督環(huán)節(jié)的責任和協(xié)調(diào)機制，廢除了關于食品的免檢制度，引入了國外先進監(jiān)管管理方式，缺陷產(chǎn)品召回制度。
（一）在中央政府層面
實行國務院食品安全委員會及其辦公室指揮協(xié)調(diào)下的分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結合體制。農(nóng)業(yè)部門承擔農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，快速作出評估和預案；衛(wèi)生部門負責食品安全的綜合協(xié)調(diào)，具體制定相關食品安全標準和信息發(fā)布；一旦發(fā)生食品安全事件，各部門建立牽頭組織，協(xié)商共事，積極配合，產(chǎn)品分析信息共享，進而作出綜合評價，最終形成監(jiān)管的合力，解決食品安全監(jiān)管問題。
（二）在地方政府層面
實行政府牽頭，各職能部門的綜合監(jiān)管的方式。以縣級人民政府統(tǒng)一領導，組織協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全管理，建立具體的工作機構督促落實，強調(diào)多部門聯(lián)動監(jiān)管，整合、完善食品安全信息網(wǎng)絡，做到信息資源共享共管。同時，對食品安全監(jiān)督管理部門進行定期或不定期考核，完善食品安全監(jiān)管的責任追究制度，對監(jiān)管不力的單位和直接責任人，要追究其法律責任。
三、我國食品安全監(jiān)管體制存在的問題
（一）監(jiān)管主體龐雜，職責不清
多部門間的共抓共管固然可以加大執(zhí)法監(jiān)督檢查的力度，起到綜合聯(lián)動治理的效果，但同時，也會存在政出多門，職能交叉的情形，這樣既不利于執(zhí)法標準的統(tǒng)一性，也不利于真正落實食品安全監(jiān)管的相關要求。更為嚴重的是，容易出現(xiàn)監(jiān)管的“真空”地段，各個部門都在無利讓著管，疏于管理監(jiān)督。
（二）食品安全監(jiān)管立法不健全
我國對于食品安全監(jiān)管領域的立法，主要以食品安全法為主干；以消費者保護-法、產(chǎn)品質(zhì)量法、刑法 等法律為支干。其最大的缺陷就是缺少在食品生產(chǎn)過程中的相關法律規(guī)范，比如在食品的種植階段中，關于轉(zhuǎn)基因作物的安全問題，在具體的法律法規(guī) 中仍然是沒有闡述。保證食品安全任重道遠，需要完善食品從農(nóng)田到餐桌上一整套法律法規(guī) ，做到有法可依。
（三）食品安全監(jiān)管的懲戒力度不夠
我國相關法律法規(guī)對相關違法行為的懲戒力度不夠，使得法律的威懾力大大降低。作為理性人的任何行為都是對成本收益分析的結果，作為以收益為目的的商人其行為更是對經(jīng)濟利益的最終追求。當有足夠的利益誘導時，他就會鋌而走險，置法律于不顧，因為他認為法律的懲罰相對于其收益是小的。因此只有當法律的懲罰足夠大時他才會放棄違法行為。
（四）食品行業(yè)組織和公眾監(jiān)督缺失
食品安全問題并不是僅靠政府監(jiān)管就能解決的，它需要行業(yè)協(xié)會、廣大消費者和新聞媒體等社會力量共同監(jiān)督。食品行業(yè)協(xié)會作為一個公益性的社會組織，其具有的專業(yè)性鑒別技能，應該肩負起更多的責任，不包庇違法企業(yè)生產(chǎn)的缺陷產(chǎn)品，真正做到行業(yè)自律、自糾。同時，公眾也應提高鑒別食品的能力，對于假冒偽劣產(chǎn)品予以舉報，彌補公眾在食品安全監(jiān)督方面的缺失，公眾的參與是食品安全監(jiān)管的重要組成部分。
四、國外食品安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗借鑒
發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制能有效運行，為本國公民提供安全衛(wèi)生的食品，其中重要的原因就是其食品安全監(jiān)管體制擁有一套先進全面的管理理念。但食品安全是一個全球性的問題，面對日益惡化的環(huán)境和新科技、新材料的運用，食品安全監(jiān)管體制面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，學習他們的成功經(jīng)驗和改革措施是必要和有益的。
（一）加強從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管
在日本，從上世紀90年代開始，從田間到市場，就開始為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個“身份證”號碼，供消費者查詢。要全方位的保護消費者的權益，確實需要加強從食品原料到消費的全程監(jiān)管，采取全過程的管理，這樣才能夠減低行政的監(jiān)管的成本，同時也可以減少過程管理的疏漏，提高公眾的食品安全意識，減少食品安全事故的出現(xiàn)。
（二）確立嚴格的責任追究機制
確立逆向的可追蹤，使我們在出現(xiàn)了食品安全事故時能找到責任人。確立食品安全責任追究機制，要對違反食品安全法的生產(chǎn)者、經(jīng)營者以及相關監(jiān)管者，按照法律規(guī)定，及時追究其法律責任。食品安全監(jiān)管作為政府的主要經(jīng)濟管理職能，一旦出現(xiàn)重大食品安全事故，將難辭其咎。這表明即使是政府也必須受到法律的約束，承擔法律上的責任。責任應該成為法治政府的規(guī)則邊界。
（三）引入風險管理和預警機制
高效的食品安全風險管理系統(tǒng)是當代食品安全管理的重要環(huán)節(jié)，這是基于科學的風險評估、基于政策的風險管理和基于信息傳播的風險交流三位一體的過程。發(fā)達國家的科學技術水平居于世界領先地位，科學理念深入人心，也滲透在每一個行政管理領域，在食品安全管理方面“基于科學”是其基本原則之一。
（四）發(fā)揮行業(yè)組織和公眾的作用
在市場經(jīng)濟體制下，政府對市場的控制力逐步減弱，行業(yè)組織和公眾作為食品安全監(jiān)督的重要一環(huán)，應該發(fā)揮各自優(yōu)勢，將掌握到的信息和建議反饋到政府職能部門，為進一步制定相關制度措施做參考。完善的政府監(jiān)管應該重視前兩者的作用，行業(yè)組織和公眾可以作為第三方治理機構，對為了追求商業(yè)利潤，而去違背商業(yè)道德的企業(yè)作出消極的評價，最終失去在行業(yè)當中的立足之地。
五、完善我國食品安全監(jiān)管體制的建議
（一）健全我國食品安全監(jiān)管體制的相關法律法規(guī)
1.加強食品安全法規(guī)體系建設。完善和統(tǒng)一的法律體系是加強食品安全監(jiān)管必不可少的前提。應當加強加快法律體系建設，形成覆蓋全面、上下配套、制度嚴密的食品安全法規(guī)體系，食品安全監(jiān)管是個復雜的工程，涉及多部門的職責權限，同時更關乎消費者的權利，做到有法可依，既是依法行政的要求，也是切實維護消費者合法權益的需要。
2.加強統(tǒng)一的食品標準體系建設。食品安全標準就如同一把標尺，也是維護食品安全的一把尚方寶劍，是對食品加工、銷售企業(yè)的有效約束，也是保障食品安全的基礎所在。要想轉(zhuǎn)變消費者對國產(chǎn)食品的認知，治本之策是職能部門依法嚴格加強對食品安全監(jiān)管的力度，迫使食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)嚴格執(zhí)行國家食品安全標準，嚴格按照國家食品安全標準化生產(chǎn)和銷售讓消費者信得過的可靠的安全食品。我們國家既有國家標準，又有行業(yè)標準，還有企業(yè)標準，必須盡快完善食品安全標準體系，尤其是人民日常生活必需的食品安全標準建設。
3.應立法允許集團訴訟。我國現(xiàn)有的訴訟制度無法適應現(xiàn)在的情形，致使消費者得不到相應的保障，在消費者權益還沒得以彰顯的情況下，由消費者權益保護協(xié)會代表消費者進行集體訴訟，無疑是一個比較好的做法。鑒于我國法律現(xiàn)狀及公民自我維權艱難的情況下，賦予消費者協(xié)會代表消費者進行集團訴訟的權利，對于消費者來說，更加節(jié)約訴訟成本，消費者協(xié)會的性質(zhì)決定了它的非功利性，從而保證了它的公正性。
（二）完善我國食品安全監(jiān)管體制的制度
1.創(chuàng)建食品安全相關的誠信檔案。按照《食品安全法》的規(guī)定的，統(tǒng)一公布食品安全信息，開展誠信教育。除了嚴格執(zhí)行國家處罰規(guī)定外，還應將誠信檔案同融資信貸，土地使用權等政策性條件相結合，對于不講誠信，甚至侵害消費者權益的經(jīng)營者，在這些方面給予嚴厲的懲戒和政策優(yōu)惠排除。同時，在媒體定期發(fā)布重點監(jiān)管企業(yè)，并責令其整改；對整改意見予以抵制或者情節(jié)極其嚴重的，應作出吊銷其生產(chǎn)許可證。
2.完善食品安全預警機制。完善全方位、多部門之間的分析預警和統(tǒng)計報告工作，做到信息的快速收集、信息的精確評估并提出評價意見，形成一套完整的食品安全評價體系。具體的工作開展，可以是以點開始，輻射周邊形成面，再以面帶動面，最后建成食品預警機制，真正做到提前預防，將危險源杜絕于銷售渠道之前，避免進入銷售環(huán)節(jié)后，造成的重大損失。
食品安全監(jiān)管制度
一、食品（藥品）安全會議制度
食品（藥品）安全監(jiān)管會議制度分工作會議制度、聯(lián)席會議制度和專題會議制度
（一）工作會議制度
一般每年召開一次。由縣政府分管領導決定召開。根據(jù)需要或遇有重要情況，報經(jīng)縣政府同意，可由委員會主任決定臨時召開。會議計劃和會務工作由委員會辦公室負責提出，報經(jīng)主任審定后進行籌備。
會議內(nèi)容：傳達貫徹國家和省食品（藥品）安全方面的法律、法規(guī)和政策規(guī)定，貫徹落實上級的有關指示精神和會議精神；分析研究全縣食品（藥品）安全形勢，安排部署年度或一個時期的食品（藥品）安全監(jiān)管工作。
出席范圍：食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員會全體成員、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分管領導和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員辦公室負責人，根據(jù)需要，可安排有關單位負責人參加會議。
（二）聯(lián)席會議制度
一般每季度召開一次。由委員會主任決定召開。根據(jù)需要或遇有重要工作安排，可由委員會主任或副主任決定臨時召開。會議計劃和會務工作由委員會辦公室負責提出，報經(jīng)主任審定后進行籌備。
會議內(nèi)容:貫徹落實上級政府及有關部門關于食品安全(藥品)監(jiān)管的重要文件、會議精神等；分析全縣食品安全形勢，研究、部署本縣食品安全(藥品)監(jiān)管的各項工作；協(xié)調(diào)有關部門加強食品(藥品)安全監(jiān)管工作；研究、協(xié)商食品安全(藥品)監(jiān)管的有關問題，建立全縣食品安全(藥品)的長效監(jiān)管機制；交流、通報食品(藥品)安全監(jiān)管工作情況；督促整治重大隱患，組織協(xié)調(diào)重大執(zhí)法行動和重大食品(藥品)安全案件的查處；組織處理食品安全（藥品）重大突發(fā)事件及應急救援工作；對縣食品(藥品)安全協(xié)調(diào)委員會各成員單位執(zhí)行聯(lián)席會議決議、決定落實情況進行監(jiān)督檢查；向縣政府提出食品(藥品)安全監(jiān)管和食品(藥品)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意見和建議；其他需由聯(lián)席會議討論決定的事項。
出席范圍:聯(lián)席會議的組成部門為縣食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員會全體成員單位。根據(jù)會議議題的需要，參加聯(lián)席會議的部門既可是委員會全體成員單位，也可是其中部分相關成員單位。也可邀請政府有關部門、企(事)業(yè)及其他單位有關人員參加。
（三）專題會議制度
根據(jù)需要不定期召開。由委員主任或副主任決定召開。會議議題由委員會辦公室確定。
會議內(nèi)容：研究處理上級和委員會確定的重大事項的組織實施，研究貫徹縣領導有關食品（藥品）安全重要批示的實施意見；協(xié)調(diào)解決涉及多個部門的食品安全（藥品）監(jiān)管問題，研究、部署專項檢查和聯(lián)合執(zhí)法檢查工作；研究組織食品（藥品）安全重大案件或事故的查處；檢查督促委員會確定的重大事項落實情況；收集反饋工作中的意見、建議以及人民群眾反映的重要問題；其它需要專題會議研究解決的問題。
出席范圍:根據(jù)會議議題，由縣食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員會有關成員單位參加。根據(jù)會議議題的需要，也可邀請政府有關部門、企(事)業(yè)單位和其他單位有關人員參加。
二、食品安全投訴舉報處理制度
1、縣食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員會辦公室及有監(jiān)管職能的成員單位應分別設立并公開食品安全舉報電話、電子信箱，安排專人負責受理投訴舉報工作。
2、投訴舉報實行首問負責制，接到投訴舉報應認真做作好登記，按程序報告單位負責人并跟蹤處理，做到事事抓落實，件件有回音。
3、各成員單位接到的投訴舉報，要按照法律法規(guī)的規(guī)定和部門職責，及時做好投訴舉報的處理工作。投訴舉報不屬于本單位職責的，應認真作好投訴舉報登記，在2個工作日內(nèi)書面移送有關單位部門處理，并將轉(zhuǎn)辦情況和轉(zhuǎn)辦單位告知投訴舉報人；涉及需要兩個以上部門處理的投訴舉報案件，應報送縣食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員會辦公室協(xié)調(diào)、督促有關部門辦理。
4、各單位部門受理和其他部門移送的投訴舉報案件，一般應在7個工作日內(nèi)辦理完畢或立案查處。需檢驗檢測的，自檢驗檢測報告書收到之日起7個工作日內(nèi)辦結，具體辦理或牽頭辦理部門，應將處理結果及時告知署名舉報投訴人。對其他部門移送的投訴舉報件處理結果，應同時函告移送部門。
5、上級黨委、政府和縣領導作出重要批示的投訴舉報，由縣食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員會辦公室牽頭落實，督查、督辦，并將辦理結果及時報告縣政府報告。
6、積極探索在全縣范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的食品安全舉報獎勵辦法，對經(jīng)行政執(zhí)法機關立案查證屬實的舉報有功人員給予一次性獎勵，以調(diào)動群眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，增強食品市場監(jiān)管的針對性和有效性。
三、食品安全承諾制度
1、全縣食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和服務單位單位必須按照國家食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和服務有關法律法規(guī)和管理規(guī)定，建立食品安全承諾制度。
2、食品安全有關監(jiān)管部門按照各自的職責，在監(jiān)管范圍內(nèi)履行食品安全承諾管理。質(zhì)監(jiān)部門負責生產(chǎn)加工企業(yè)和小作坊的食品安全承諾管理；工商部門負責食品流通行業(yè)的食品安全承諾管理；衛(wèi)生部門負責餐飲服務單位的食品安全承諾管理。
3、各職能監(jiān)管部門對食品安全承諾的單位，要戶戶核查承諾內(nèi)容是否與實際操作是否一致，提高承諾的自我約束力和公信力，嚴禁虛假承諾；對承諾內(nèi)容與實際操作不相符的，可采取責令限期、停業(yè)整頓或向社會曝光等形式，確保食品安全。
4、全縣所有食品生產(chǎn)小作坊必須全部納入食品安全承諾管理，否則一律予以取締。
5、各食品安全承諾單位按照承諾內(nèi)容，必須與職能監(jiān)管單位簽訂《食品安全承諾書》，并將承諾書張貼（或懸掛）在醒目位置，接受群眾監(jiān)督。
6、把食品安全承諾納入誠信建設的重要內(nèi)容，凡沒有按要求履行食品安全承諾和承諾與實際操作不到位的，一律不得評定生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、服務誠信單位。
7、在全縣城鎮(zhèn)、農(nóng)村普遍推行自辦筵席食品安全承諾制度，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全協(xié)調(diào)委員會按照《城鎮(zhèn)、農(nóng)村自辦筵席申報登記制度》的有關規(guī)定，履行管理職責。
四、城鎮(zhèn)、農(nóng)村自辦筵席申報制度
1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村（居、社區(qū)）組織要把城鎮(zhèn)、農(nóng)村自辦筵席的食品安全工作納入重要工作，加強管理，加強監(jiān)督。
2、城鎮(zhèn)、農(nóng)村自辦筵席舉辦人，必須在筵席舉辦日期5天以前向所在村（居、社區(qū)）食品安全信息員申報登記。登記的主要內(nèi)容為：
⑴舉辦人、舉辦地點；
⑵舉辦天數(shù)（餐數(shù)）、預計聚餐人次；
⑶廚師來源（本地群眾或?qū)I(yè)廚師服務隊伍）
⑷主管廚師姓名；
⑸專業(yè)廚師服務隊伍是否經(jīng)過衛(wèi)生監(jiān)督部門備案登記，有無健康證。
3、筵席舉辦人經(jīng)過申報登記，并填寫申報登記表、簽訂《食品安全承諾書》后，方可舉辦。申報登記情況每半年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全協(xié)調(diào)委員會報送一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全協(xié)調(diào)委員會每年年底向縣食品（藥品）安全協(xié)調(diào)委員辦公室和衛(wèi)生監(jiān)督部門報送一次。
4、村（居、社區(qū)）食品安全信息員因事請假或不在崗時，由村（居、社區(qū)）委員會指定人員負責申報登記工作。
5、村（居、社區(qū)）委員會和食品安全信息員要加強農(nóng)村自辦筵席的衛(wèi)生監(jiān)督工作，一旦發(fā)生食品安全事故要及時報告和處理。
6、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居、社區(qū)）組織要采取多種形式，加強對城鎮(zhèn)、農(nóng)村自辦筵席申報登記制度的宣傳，并納入工作考核，減少群體性食品安全事故的發(fā)生。
7、因?qū)Τ擎?zhèn)、農(nóng)村自辦筵席申報登記管理不嚴，造成重大食品安全事故的，要按有關要求追究相關人員的責任。
8、城鎮(zhèn)、農(nóng)村自辦筵席《申報登記制度表》和《食品安全承諾書》，由縣衛(wèi)生監(jiān)督所統(tǒng)一印制，并監(jiān)督執(zhí)行
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