衛(wèi)生行政訴訟制度

《食品衛(wèi)生法(試行)》(以下簡稱食品衛(wèi)生法)的頒布實施，對于防止食品污染、強化衛(wèi)生管理，保障人民群眾身體健康和健全社會主義法制等都方面發(fā)生了重要作用。但是，實踐中隨著行政訴訟制度的不斷完善，食品衛(wèi)生法在行政訴訟中不斷暴露出一些問題�，F(xiàn)就這些問題討論如下。

1 執(zhí)法體制需要調整。一些衛(wèi)生行政部門認為：食品衛(wèi)生法第三十條明確規(guī)定了各級衛(wèi)生行政部門領導食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，在食品衛(wèi)生違法案件的查處工作中，衛(wèi)生行政機關享有定案權。衛(wèi)生防疫站認為：食品衛(wèi)生法第三十一條規(guī)定了各級衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所為監(jiān)督機構，在行政訴訟中要當被告，弄不好要承擔敗訴或賠償責任。因此，定案權必須由衛(wèi)生防疫站行使，對子5000元以下罰款的自由載量權在防疫站，衛(wèi)生行政部門參與就是行政干予，即便罰款超過5000元，政府和衛(wèi)生行政機關只有審批權，不能主動改變處罰方案。

在委托執(zhí)法體制中，哪些屬于正常的行政領導，哪些屬于行政干予，目前只停留在理論上的闡述，觀點也不盡一致，沒有法律，法規(guī)上的依據(jù)。

依法辦事是我國社會主義法制的原則。它的含義是：執(zhí)法機關只根據(jù)案件事實和法律的規(guī)定執(zhí)法，除此之外不受任何案外因素的干涉。在委托執(zhí)法中，衛(wèi)生行政機關如果對衛(wèi)生防疫站或食檢所進行行政干予，很容易形成事實上的承擔敗訴責任的被告不享有定案權，享有定案權而不當被告的情況”。職能與職權分離。不利于依法行政的實現(xiàn)，與健全社會主義法制的宏觀目標是不相容的。

解決的辦法是修改現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法第三十條和第三十一條的規(guī)定，將衛(wèi)生行政部門領導執(zhí)法改為衛(wèi)生行政部門直接執(zhí)法。食品衛(wèi)生監(jiān)督機構屬于衛(wèi)生行政的一部分。這樣做，使衛(wèi)生行政法由衛(wèi)生行政機關執(zhí)法名符其實，減少中間環(huán)節(jié)，有利于決策者了解信息提高效率。使衛(wèi)生行政部門在執(zhí)法上享有定案權并承擔訴訟義務，有利于總結經(jīng)驗提高執(zhí)法素質，依法行政。此外，還應在食品衛(wèi)生法或執(zhí)法程序中明確規(guī)定執(zhí)法機構根據(jù)事實和法律規(guī)定“獨立執(zhí)法”的原則以便和人民法院‘‘獨立行使審判權”相一致。這樣才能有效地在衛(wèi)生執(zhí)法機構與人民法院之間建立起正常的業(yè)務監(jiān)督途徑，減少行政干予．但障食品衛(wèi)生法的準確實施。

2沒有分級管轄，不利于行政訴訟。由于食品衛(wèi)生法中沒有上下級監(jiān)督機構的縱向分工，加之對第三十一條“管轄范圍”的片面理解，大量的日常監(jiān)督工作和執(zhí)法任務集中在基層。這種體制不但與設置食品衛(wèi)生監(jiān)督機構的層級原理不符，在行政訴訟方面也不利。本來是一個大型的食品生產(chǎn)企業(yè)或公司，在本轄區(qū)內有分支機構或分公司，卻由區(qū)、縣級監(jiān)督機構管轄，一旦發(fā)生違法案件或食品污染，查處工作涉及到外地，不是造成跨轄區(qū)的越權執(zhí)法，就是兩地的監(jiān)督機構意見不一，或互相推諉或爭搶案件管轄權。行政訴訟開始后，由于此案在轄區(qū)內影響較大，按照《行政訴訟法》第十四條規(guī)定由中級人民法院審理，作為被告的執(zhí)法機構卻是區(qū)、縣級衛(wèi)生防疫站。如果人民法院判決撤銷處罰決定，責令作出新的行政行為時，又帶來新的查處，取證不便，上級監(jiān)督機構參予不僅下級反感，也沒有法律、法規(guī)上的依據(jù)，提示在衛(wèi)生監(jiān)督中實行縱向分級管理已是大勢所趨。

基于上述，建議在食品衛(wèi)生法或執(zhí)法程序中確定以地域管轄為主，行政分級管轄為輔的原則或者確定各級食品衛(wèi)生監(jiān)督機構的管轄區(qū)域與同級人民政府的管轄范圍一致的原則。在基層監(jiān)督機構之間，行政管轄權與地域轄區(qū)一致．但在地區(qū)與省轄市監(jiān)督機構同在一市的要充分考慮行政管轄權，即以行政隸屬關系劃分管轄權。在地區(qū)內有影響的地直食品生產(chǎn)經(jīng)營單位由地區(qū)監(jiān)督機構管轄，在省內有重大影響的省直食品生產(chǎn)經(jīng)營單位或中外合資、外資等單位由省級監(jiān)督機構管轄。這種分級不但充分體現(xiàn)了職能職權的密切結合，對于充分發(fā)揮各級監(jiān)督機構的作用，準確及時地查處違法案件和行政訴訟方面都是有利的。

3母法”與“子法”的協(xié)調問題。食品衛(wèi)生法已有幾處授權立法條款。如第六條、第十四條、第十六條、第二十四條、第二十六條、第四十四條等。根據(jù)這些委任性規(guī)范產(chǎn)生的法規(guī)屬于食品衛(wèi)生法的組成部分，在當?shù)鼐哂信c食品衛(wèi)生法同等的法律效力。這種理論在法學界是承認的。但由于立法部門不同、出發(fā)點和目的不盡一致，在內容方面有的不吻合，比如發(fā)生食物中毒后如何確定經(jīng)營部門的過錯?食品衛(wèi)生法第二十四條規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者采購食品，應當按照國家有關規(guī)定索取檢驗合格證或化驗單。索證的范圍和種類由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定。在一些省級衛(wèi)生行政部制定的索證管理辦法中，在規(guī)定索證種類的同時，還增加了“必須報檢或報驗”。由于“必須報檢或報驗”的義務性規(guī)范超出食品衛(wèi)生法授權，縮小了相對人的權利，加大了相對人的義務，在行政訴訟方面給人民法院適用法律帶來困難，至使一些案件懸而難決。其它授權立法產(chǎn)生的法規(guī)與食品衛(wèi)生法之間也有類似情況。

委任立法可以解決立法過程中各地經(jīng)濟水平參差不齊，難以統(tǒng)一的情況。但是，委任立法必須在授權范圍內進行�！白臃ā辈坏贸�出‘‘母法”授權范圍，或者與‘‘母法”不相抵觸，否則在法律體系中就會邏輯混亂，造成司法上的困難。

在委任立法中為協(xié)調‘‘母法”與“子法”的關系，建議在加強司法解釋的同時，在正式的食品衛(wèi)生法委任立法條款中，除明確規(guī)定授權范圍外，還應對委任立法增加審查批準或備案生效的規(guī)定，使受委任制定的“子法”，經(jīng)過授權示“母法”制定機關審查批準后再生效，在立法程序上最大限度地保障“同一”

行政訴訟制度對《食品衛(wèi)生法》提出了更高的要求，修改、充實法律規(guī)范，健全法律制度已經(jīng)勢在必行。

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