藥品及衛(wèi)生材料采購制度

90年代后，由于醫(yī)藥市場出現(xiàn)購銷秩序混亂、藥品回扣盛行的情況，有關部門開始探索新的藥品采購管理模式。積極推行“藥品集中招標采購”和“藥品掛網(wǎng)采購”。應該說，我國實施“藥品集中招標采購”和“藥品掛網(wǎng)采購”的初衷，是為了降低虛高的藥價和遏制藥品購銷過程中的不正之風。但是，由于《藥品集中招標采購制度》和《藥品掛網(wǎng)采購制度》本身存在違法、違背社會主義市場經(jīng)濟原則等缺陷，制度被利益集團利用謀求不法利益。所以制度實施過程出現(xiàn)“行政監(jiān)管錯位和越位”、“不合理的行政干預導致市場機制失靈”、“利益驅(qū)動催生新的權(quán)利尋租”、“醫(yī)療行業(yè)腐-敗現(xiàn)象嚴重”等問題，直接導致我國藥價不降反升、老百姓看病貴、醫(yī)療機構(gòu)過度用藥和開大處方、制藥企業(yè)創(chuàng)新能力下降和藥品質(zhì)量安全事故屢出不窮等問題。嚴重影響了我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。因此，有必要改革現(xiàn)行的藥品采購體系，廢除《藥品集中招標采購制度》和《藥品掛網(wǎng)采購制度》，重新構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、有利于降低醫(yī)療費用、有利于規(guī)范藥品采購行為、有利于提升醫(yī)療服務質(zhì)量、有利于制藥企業(yè)創(chuàng)新和健康發(fā)展的新型藥品采購體系，確保我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

一、藥品集中招標制度存在的問題

1、以“順加作價”作為以藥補醫(yī)的補償機制，使醫(yī)療機構(gòu)獲得藥品較高價差的行為“合法化”。 藥價虛高的成因是“政策誘導、現(xiàn)實需要、利益集團利用”的結(jié)果。

2、藥品招標制度實施使權(quán)利高度集中、行政干預過大，利益驅(qū)動使監(jiān)督機制形同虛設，催生了新的權(quán)利尋租，共同抬高了藥費、與改革目標背道而馳。

3、藥品集中招標導致市場機制發(fā)揮作用不夠，藥品價格體系失靈，醫(yī)藥企業(yè)不堪重負、醫(yī)藥創(chuàng)新能力下降、嚴重影響我國醫(yī)藥工業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

4、政府監(jiān)管不到位、藥品流通追蹤制度缺乏，防范假藥進入流通領域的制度不健全、大量藥品無票流轉(zhuǎn)，導致醫(yī)療機構(gòu)用藥質(zhì)量得不到保證、國家稅收流失嚴重。

二、藥品掛網(wǎng)采購制度存在的問題

1、藥品掛網(wǎng)采購，沒有解決“行政干預過大、市場價格機制失靈、政府和市場定位不合理”等問題,因此，“實現(xiàn)藥品合理定價、規(guī)范藥品采購”目標不能實現(xiàn)。

2、藥品掛網(wǎng)采購，沒有解決“切斷醫(yī)藥利益鏈、建立藥品銷售環(huán)節(jié)相互制約的機制、改變臨床促銷完成銷售業(yè)績”等問題，因此，杜絕“醫(yī)藥合謀"的目標無法實現(xiàn)。

3、藥品掛網(wǎng)采購。沒有解決“ ‘以藥養(yǎng)醫(yī)’補償機制，醫(yī)生靠賣藥提成的考核分配機制”等問題，因此，降低老百姓醫(yī)療費用目標無法實現(xiàn)。

三、改革藥品采購制度的戰(zhàn)略性選擇

導致我國藥品采購過程中出現(xiàn)問題的關鍵原因是：政府監(jiān)管錯位和越位、不合理的行政干預導致市場機制失靈、相關制度設計違法及違背社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律。因此，改革和完善我國藥品采購制度，就是廢除違法及違背社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的《藥品集中招標采購制度》和《藥品掛網(wǎng)采購制度》，將藥品采購行為回歸市場主體和采購本體，建立符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、符合相關法律法規(guī)、有利于政府監(jiān)管和發(fā)揮市場機制作用的新型藥品采購體系。圍繞這一目標，藥品采購體系改革的關鍵任務是：建立和完善三個管理機制、切斷三大利益鏈和轉(zhuǎn)變?nèi)齻�觀念。

（一）建立和完善三個管理機制

利用藥品采購過程中涉及到政府、市場和利益方三個層面的管理機制、探索“互相監(jiān)督、互為促進”的藥品采購共管模式。根據(jù)各自優(yōu)勢、合理定位各方機制作用，糾正錯位和越位現(xiàn)象。讓三個機制優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，是有效解決我國藥品采購出現(xiàn)各種問題的三把利劍。三個機制分別為：

1、政府監(jiān)督管理機制。充分發(fā)揮政府在政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)管稽查方面的職能。健全藥品采購相關制度、確保藥品質(zhì)量和藥品安全、打擊各種違反犯罪、彌補市場調(diào)節(jié)配置不足，促使醫(yī)療行業(yè)有序健康發(fā)展。

2、市場調(diào)節(jié)配置機制。充分發(fā)揮市場對藥品價格調(diào)節(jié)及形成機制，合理定價；發(fā)揮市場對藥品質(zhì)量提高、藥品創(chuàng)新發(fā)展、藥品流通高效、藥品交易成本降低、藥品交易行為規(guī)范、藥品采購服務提升的內(nèi)在驅(qū)動作用。市場能解決的問題，就要充分利用市場機制解決、反對行政干預。

3、第三方監(jiān)督機制。搭建第三方監(jiān)督平臺，充分利用中介機構(gòu)、醫(yī)保機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、消費者及相關利益群體為維護自身利益，自發(fā)主動地對各種行為和過程進行監(jiān)督的機制。充分發(fā)揮社會力量，達到完善立法、依法行政、提高服務質(zhì)量、降低費用、規(guī)范行為的目標。

（二）切斷三大利益鏈

要真正發(fā)揮三大機制作用，解決我國藥品采購過程中的突出問題，關鍵鑰匙就是切斷三大利益鏈：一是切斷衛(wèi)生行政部門及人員在藥品采購過程的利益鏈；二是切斷醫(yī)療機構(gòu)及人員通過高價藥品獲得經(jīng)濟收益的利益鏈；三是切斷醫(yī)保部門及人員與醫(yī)療結(jié)構(gòu)合謀騙保的利益鏈。

（三）轉(zhuǎn)變?nèi)齻�觀念

要真正發(fā)揮三大機制作用、切短相關利益鏈，就必須轉(zhuǎn)變?nèi)齻�觀念。即：一是轉(zhuǎn)變“醫(yī)療事業(yè)是公益屬性就不能市場化”的觀念；二是轉(zhuǎn)變“加強政府監(jiān)督管理就是強化行政事權(quán)和行政干預”的觀念；三是轉(zhuǎn)變“醫(yī)療費用虛高就是藥價虛高”的觀念。

四、構(gòu)建新型藥品采購體系的基本思路及建議

建立符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、符合相關法律法規(guī)、有利于政府監(jiān)管和發(fā)揮市場機制作用的新型藥品采購體系的總體思路是“56字方針”。即：

政府監(jiān)管、剝離事權(quán)；

采購自主、交易自由；

市場定價、最高限價；

發(fā)展中介、網(wǎng)絡交易；

一價票稅、規(guī)范流通；

醫(yī)保監(jiān)督，加大投入；

創(chuàng)新發(fā)展、完善激勵。

根據(jù)“56字方針”，提出構(gòu)建新型藥品采購體系的具體措施建議如下：

1、圍繞“政府監(jiān)管、剝離事權(quán)”的改革思路，積極推進政府職能轉(zhuǎn)變、強化衛(wèi)生行政部門在藥品采購中監(jiān)督作用，剝離政府主導藥品招標采購的具體事權(quán)。充分發(fā)揮政府監(jiān)管和市場機制的各自優(yōu)勢，使藥品采購活動規(guī)范、高效，降低成本

一是強化政府政策制定和行業(yè)監(jiān)管職能。衛(wèi)生行政主管部門要健全藥品安全法律法規(guī)體系，制定藥品生產(chǎn)、流通認證體系，制定監(jiān)管政策、檢驗檢測標準、質(zhì)量認證規(guī)范，為執(zhí)法懲處程序等提供強有力的依據(jù)，搭建由社會各方參與的監(jiān)督框架，對違反藥品安全法律法規(guī)行為的機構(gòu)和個人進行嚴厲懲處。

二是剝離衛(wèi)生主管部門的行政事權(quán)。主要有：（1）剝離藥品采購事權(quán)。確立醫(yī)療機構(gòu)的作為藥品選擇、采購和價格談判主體地位。醫(yī)藥采購主體是醫(yī)療機構(gòu)，政府不能“錯位”，代替醫(yī)院與藥商進行洽談，亂點“鴛鴦譜”，搞“拉郎配”，取消目前由政府大包大攬集中招標（掛網(wǎng)）采購制度。從政府主導招標（掛網(wǎng)）向由制藥企業(yè)、中介機構(gòu)和醫(yī)院為主導的采購方式轉(zhuǎn)變。（2）剝離藥品定價事權(quán)。政府部門設立專門委員會（或委托第三方獨立調(diào)查機構(gòu)）進行藥品價格及成本調(diào)查。在政府的指導下，按照相關法律規(guī)范接受政府委托，組織由生產(chǎn)企業(yè)代表、藥理專家、醫(yī)保專家、臨床醫(yī)生和消費者利益代表的人員，按照一定的工作程序，定期進行價格調(diào)查和成本分析，并向衛(wèi)生行政部門提出藥品最高零售限價。

2、圍繞“采購自主、交易自由”的改革思路，確立藥品生產(chǎn)流通企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)的作為藥品選擇、采購和價格談判的主體，在合法前提下，可以自主采購，自由交易，取消衛(wèi)生行政部門對藥品正常采購和交易中設置的行政壁壘和障礙

一是實現(xiàn)藥品采購的市場化。取消衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療機構(gòu)藥品采購行為的干預，確立醫(yī)療機構(gòu)的作為藥品選擇、采購和價格談判主體地位。取消目前由政府大包大攬集中招標（掛網(wǎng)）采購制度。

二是暢通藥品交易渠道，藥品交易自由，取消由衛(wèi)生行政主管部門對藥品流通交易設置的各種不合理障礙、壁壘和費用，取消行政強制性的 “拉郎配”，藥品采購和流通必須符合社會主義市場經(jīng)濟的大原則，取消違反憲法及相關法律、背離社會主義市場經(jīng)濟的行政干預。

3、圍繞“市場定價、最高限價”的改革思路，充分發(fā)揮市場機制作用，遵循藥品作為商品屬性、利用市場機制實現(xiàn)藥品合理定價。同時考慮藥品作為特殊商品，加強政府對藥品價格的監(jiān)督管理，建立規(guī)范、良性的藥品價格管理體系

一是強化市場機制對藥品價格的形成機制。開放醫(yī)藥市場，減少政府人為設置障礙，導致藥品的壟斷經(jīng)營的現(xiàn)狀，建立適應市場經(jīng)濟的藥品價格管理體制，充分發(fā)揮市場對藥品價格的杠桿作用，充分體現(xiàn)藥品的價值和供求關系、產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新成本。為企業(yè)的生存和發(fā)展留出合理的利潤空間，減少依靠行政主管部門“拍腦袋”式的強制性藥品降價。

二是政府實施最高零售限價。根據(jù)由藥理專家、生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)保部門等組成的第三方獨立機構(gòu)提出的藥品價格調(diào)查和成本分析，定期發(fā)布藥品的最高零售價格，最高零售價格需要反應供求關系、專利及原創(chuàng)性、原料成本的漲跌等因素，也要考慮患者的承受能力。轉(zhuǎn)變政府限價就是依靠行政力量使藥品降價的錯誤觀念，限價必須反映藥品的合理價格。在對價格零售限價時，應該對創(chuàng)新藥品和仿制藥品、專利擁有企業(yè)和仿制企業(yè)，甚至獨家仿制和多家仿制藥品實行了區(qū)別價格政策。

4、圍繞“發(fā)展中介、網(wǎng)絡交易”的改革思路，減少藥品銷售環(huán)節(jié)、積極培育藥品采購的社會中介組織、發(fā)展藥品電子商務平臺、降低藥品流通成本、實現(xiàn)采購過程的市場化、簡單化、集約化和規(guī)范化

一是鼓勵醫(yī)藥物流業(yè)發(fā)展。從批發(fā)多級分銷向直銷零售市場發(fā)展。打造大型化、現(xiàn)代化的醫(yī)藥物流企業(yè)，提高藥品分銷效率，并形成相對穩(wěn)定的產(chǎn)銷聯(lián)盟網(wǎng)絡，自然消除腐-敗，減少藥品在生產(chǎn)、流通和醫(yī)院等環(huán)節(jié)的庫存量，降低藥品的流通費用。

二是培育社會藥品采購中介組織。取消依靠行政的集中采購，培育多元化、社會化、自發(fā)的藥品采購中介，通過藥品團購降低藥品流通、交易的相關費用。

三是積極發(fā)展藥品交易電子商務網(wǎng)路平臺。制定優(yōu)惠政策，鼓勵由中介機構(gòu)、藥品生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)企業(yè)共同出資建設第三方電子商務系統(tǒng)，打造專業(yè)商品交易網(wǎng)絡系平臺，形成先進醫(yī)藥分銷模式，鼓勵醫(yī)療機構(gòu)全面上網(wǎng)采購，使藥品采購真正體現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范、簡化、高效的總體要求。

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