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農(nóng)村建房 調(diào)研報告
由于受土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等諸多因素的限制，樟皇村自從2000年以來沒有見過一間房屋，農(nóng)村建房問題已成為樟皇村的一個頑疾，一方面造成了農(nóng)民沒有土地建房，在一定程度上也助推了農(nóng)村違法用地蔓延。為此，今年以來，我村把加快農(nóng)民住房改造建設(shè)作為改善民生、推進新農(nóng)村建設(shè)的一項重要舉措，全力破解農(nóng)民建房難，取得了階段性成果。今年以來共拆除舊房、違章建筑27多間，審批房屋27套。本文就樟皇村農(nóng)村建房存在的主要問題，對農(nóng)村建房問題提出若干思考。
一、農(nóng)村建房存在的主要問題
1、建房審批手續(xù)繁瑣，時效較長
目前農(nóng)民建房的正常審批程序，一般是農(nóng)民先打建房申請報告給村里，由村里統(tǒng)一送到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道，再向國土資源部門領(lǐng)取農(nóng)戶建房審批表，而后又要先經(jīng)過規(guī)劃部門逐級審批，再經(jīng)國土資源管理部門審批，從建房用地申請到審批，少則幾個月，多則一兩年的時間，造成部分村民對建房審批產(chǎn)生不滿。
2、存在建設(shè)亂、違章建筑等現(xiàn)象
樟皇村居民點布局分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)。農(nóng)民根據(jù)自己喜好，自行零散建設(shè)，建設(shè)無序，往往或呈“線性擴張”，村內(nèi)道路修到哪里，新房就建到哪里，沿路臨街搭建生產(chǎn)性、經(jīng)營性用房比較普遍。雖然這幾年政府相關(guān)部門加大了農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建房的管理力度，但由于缺乏有效的手段，農(nóng)民建房違法用地和違法建設(shè)現(xiàn)象仍十分突出，存在違法搭建、擅自加層等違法現(xiàn)象。
3、建房資金短缺突出
一是資金儲備不足。樟皇村農(nóng)民年均年收入約9000元，大部分農(nóng)民收入較單一，建房資金主要來源于打工收入。按目前農(nóng)村居民家庭收入計算，建好一幢房子，至少要花費農(nóng)民家庭10-15年的積蓄，對于一般家庭來說，用于建房資金儲備并不充分。二是資金保障困難。農(nóng)村建房也是一項面子工程，經(jīng)濟實力好的在造，條件差的借錢也在造，耗盡了積蓄，透支了生活。面子工程導(dǎo)致了很多“空心樓”、“爛尾房”的產(chǎn)生，有的新建房建了多年還是毛坯房。三是資金浪費嚴重。受迷信思想影響，怕周邊高出自家的房屋破壞了自家的風水，鄰里之間相互攀比，遠離了建房的初衷，建造了超過使用目的和承受能力的住房，新房建成后，二樓以上普遍長年空置。
4、影響社會和-諧事件增多
一是鄰里糾紛增多。主要為：部分村民受迷信思想影響，常常與鄰里比臺階、爭柱頂?shù)母叩�，造成通風采光等方面的不便，引起鄰里糾紛；部分村民為了占用道路等公用地而與鄰里糾紛不斷；還有不少因宅基地權(quán)屬問題而引發(fā)各種糾紛。二是干群關(guān)系緊張。在農(nóng)村宅基地審批過程中，存在著工作流程不透明，處理問題不公正現(xiàn)象，公共設(shè)施改造、投資計劃等項目缺乏監(jiān)督，村級財務(wù)支出公開不及時，不具體，不全面，導(dǎo)致群眾對干部不信任，從而造成干群關(guān)系緊張。三是安全隱患增多。農(nóng)村建房工程一般由當?shù)厥┕り犖槌薪�，無資質(zhì)、無圖紙、無完整安全設(shè)備的“三無型”施工隊是農(nóng)村住房建設(shè)的主力軍。建房中所使用的建筑工具多是一些原始或比較簡陋的建筑工具，建筑用料全憑施工經(jīng)驗測算，建房、承包人和施工人員安全意識不強，安全防護措施不到位，導(dǎo)致在農(nóng)村建房中安全事故時有發(fā)生。
二、原因分析
1、土地供需矛盾突出
目前，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較快，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也相對比較迫切，加上上世紀八十年代出生的人口到了結(jié)婚高峰期，以致農(nóng)民建房需求相對比較集中。主要是國家實行“地根”緊縮政策，政府可安排的土地總量大為減少，使得農(nóng)村個人建房土地指標分配不夠到位。
2、農(nóng)民自身的法律意識、房屋安全意識淡薄
長期以來，農(nóng)民在興建房屋時往往僅滿足于“居有其屋”，對于房屋是否要規(guī)劃、設(shè)計、報建、驗收等，均未能有足夠的認識，認為“無所謂”。 又由于相關(guān)政策法規(guī)宣傳不夠，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳工作也未深入到農(nóng)村，農(nóng)民自身的法律意識、房屋安全意識淡薄。
3、規(guī)劃布局缺乏銜接
由于土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制不同步，在編制規(guī)劃時又沒有充分考慮農(nóng)民建房需求，導(dǎo)致許多村莊周邊沒有預(yù)留相應(yīng)的建設(shè)用地。兩個規(guī)劃不統(tǒng)一、不銜接，使許多農(nóng)民建房不能同時符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村莊規(guī)劃審批權(quán)在地方政府，調(diào)整相對容易。土地利用總體規(guī)劃用地布局的調(diào)整審批權(quán)在省政府，調(diào)整較難，如涉及基本農(nóng)田調(diào)整還要報國務(wù)院批準，要調(diào)整就更難。新村選址涉及基本農(nóng)田無法調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地農(nóng)民又不愿去，農(nóng)民建房受到很大制約。
4、規(guī)劃建設(shè)管理存在缺位現(xiàn)象
鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建辦這一機構(gòu)被撤銷，一般僅僅是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)辦設(shè)1-2名城建干事，或者改制成鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心（屬于一種中介組織）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的城建部門，無人員、無經(jīng)費、無行政執(zhí)法權(quán)，而縣建設(shè)部門人員經(jīng)費有限，鞭長莫及，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃建設(shè)管理工作出現(xiàn)真空。
三、對策建議
（一）加強建房政策宣傳，合理規(guī)劃，節(jié)約土地使用
1、加大《土地法》的貫徹力度。土地是不可再生資源，既要合理開發(fā)利用，又要對當耕地進行保護。結(jié)合《土地法》，對土地利用的總體規(guī)劃、占補平衡措施的實施、土地用途的管制、建設(shè)用地面積的控制、一戶一基的規(guī)范、宅基地審批的流程等方面，實行重點宣傳，做到土地管理的政策法規(guī)家喻戶曉。要按照“不走形式、不走過場”的要求，真正深入到農(nóng)村一線，與農(nóng)民面對面地開展法律宣傳活動，增進農(nóng)民對建房的報建、規(guī)劃、設(shè)計、驗收等程序的認識，促使其真正重視自己房屋的法律權(quán)益、質(zhì)量安全等。發(fā)現(xiàn)有違法行為要及時制止，同時要嚴肅處理已經(jīng)發(fā)生違章建筑行為，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地行為。
2、科學(xué)合理制定建設(shè)規(guī)劃，破解土地制約因素。根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，對村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地、空閑地、自留地進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一標準，設(shè)計出堅固、節(jié)能、實用的新型住房，讓農(nóng)民朋友少折騰，少花冤枉錢，就能住上稱心如意的新房子。既改善農(nóng)民的住房條件，又騰出多余的宅基地進行復(fù)墾，有效節(jié)約耕地。
3、支持農(nóng)村“立改套”工程�！傲⒏奶住笔菍r(nóng)村住宅建設(shè)的創(chuàng)新，也是對農(nóng)村原有生活方式的改變。據(jù)測算，采用套房建設(shè)農(nóng)民小區(qū)，可節(jié)約1/3的安置用地。實行農(nóng)民住宅套式安置方式，推進農(nóng)村用地制度改革，無疑可以節(jié)約大量的土地資源，同時也有利于改變居住環(huán)境，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。
（二）拓寬農(nóng)村建房融資渠道，為農(nóng)村建房提供資金保障
1、金融機構(gòu)提供自建房抵押貸款支持。金融機構(gòu)給城市居民買房提供抵押貸款，也可以給農(nóng)民自建房提供貸款，以建好的新房做抵押，解決農(nóng)村自建房資金問題。農(nóng)民比城市居民更看重房產(chǎn)，對于借貸，他們會竭盡全力還貸，因此這類貸款的風險極低。按一幢房子建筑造價20萬計算，他們需要借的錢也就是5-10萬，5年期需要每月還本息1000-2000元。對大多數(shù)農(nóng)村家庭來說，只要有年輕夫妻二人出去打工就可以承擔，把期限延長到10年、20年就更不是問題了。
2、土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)資產(chǎn)化。農(nóng)村把宅基地統(tǒng)一規(guī)劃，一部分歸農(nóng)民自己使用，一部分出售給需要者使用，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。城市居民通過購買農(nóng)村房產(chǎn)，將城市的資金引向農(nóng)村，把知識、
文化、技術(shù)轉(zhuǎn)移來，促進農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，真正實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。農(nóng)民擁有可升值空間的房產(chǎn)后，將會更加注重對生活環(huán)境的改造，農(nóng)村村居環(huán)境的改善，會帶動“農(nóng)家樂”、“觀光農(nóng)業(yè)”、“田園生活體驗”等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，會提高農(nóng)民收入，促進消費。
（三）健全農(nóng)村社會保障體系，解除后顧之憂
1、完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度。目前農(nóng)民總體上的受益水平還不算高（2015年才近31%），在籌資水平很低的時候，主要分擔農(nóng)民較大的疾病風險，以“補大（住院）為主”。但隨著籌資水平不斷提高，就要解決“補�。ㄩT診）”的問題，增加對門診補償?shù)幕饠?shù)量，提高農(nóng)民的受益水平。
2、開展政策性農(nóng)業(yè)保險。圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目標，以保護災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)能力為出發(fā)點，以補償受災(zāi)農(nóng)戶損失為途徑，采取“共保經(jīng)營”為主、“互保合作”等為輔的運行方式，推進政策性農(nóng)業(yè)保險。順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，完善農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)風險防范體系，確保參保農(nóng)戶災(zāi)后能迅速恢復(fù)生產(chǎn)，保障農(nóng)民荒年不荒收，促進新農(nóng)村建設(shè)。
（四）政府職能部門加強管理引導(dǎo)，建設(shè)和-諧新農(nóng)村
1、推行農(nóng)村建房保險制度。鑒于農(nóng)村建房事故頻發(fā)，賠償較為困難的特點，推行農(nóng)村建房強制保險制度，建房戶或承包人必須為建筑工人投保意外險，以確保事故發(fā)生后能得到及時有效的經(jīng)濟賠償。
2、完善施工隊伍準入制度。免費為農(nóng)民建房提供必要的技術(shù)指導(dǎo)，對建房施工隊伍進行必要的上崗培訓(xùn)，并進行考核，對不能通過者，不發(fā)給準入證。規(guī)范農(nóng)村建房施工隊的資質(zhì)、施工人員的技術(shù)水準、施工隊的施工設(shè)備，明確施工過程中的安全管理、房屋質(zhì)量監(jiān)督及法律責任等。
3、科學(xué)引導(dǎo)建房，減少糾紛。破除封建迷信思想，提倡以人為本、以和為貴、遠親不如近鄰的新觀念，讓鄰里認識只有和-諧的睦鄰關(guān)系，才能真正方便生活。主管部門在審批建房時本著公平、公正、合理的原則，對相鄰方的權(quán)益通盤考慮，書面提醒不要侵害鄰里的權(quán)益。
4、發(fā)揚民-主促管理，村務(wù)公開。對宅基地審批、基礎(chǔ)設(shè)施改造、村財政資金使用等重大事項做到公開、公平，發(fā)揚民-主。及時全面地搞好村務(wù)公開，主動讓群眾參與監(jiān)督，使廣大農(nóng)民群眾真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，自覺地投入到建設(shè)和-諧新農(nóng)村中去。（臺州日報社駐澤國鎮(zhèn)樟皇村指導(dǎo)員 朱明龍）
農(nóng)村建房調(diào)研報告
建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是為全面貫徹落實黨的關(guān)于建設(shè)美麗中國的重要行動和途徑，是推進新型城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。***、政府在全縣范圍內(nèi)開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)活動，選擇一批產(chǎn)業(yè)特色明顯、外部交通便利、生態(tài)環(huán)境良好，宜居宜業(yè)宜游的小城鎮(zhèn)及村莊作為試點，推進全縣的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，基于***鎮(zhèn)***村比較好的交通區(qū)位、生態(tài)基礎(chǔ)、環(huán)境基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特色基礎(chǔ)、工作基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，把***村作為全縣首批美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點，進行重點打造。通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，改善居住景觀，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)村莊秀美、環(huán)境優(yōu)美、生活甜美、社會和美的宜居宜業(yè)宜游美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標，對提升***景區(qū)形象，在全縣開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等方面，都有著積極的示范和帶動意義。
一、 ***村基本情況： ***村位于***鎮(zhèn)西南部10公里處，淮河南岸，緊臨312國道，西距縣城4公里，東接***鎮(zhèn)**村，西連**鄉(xiāng)**村;南與**省**市***接壤;北與**村隔淮河相望。全村轄13個村民小組，18個自然村，總面積4.5萬畝，其中耕地面積1785畝，自然特點為七山一水二分田，全村共427戶，總?cè)丝?607人。農(nóng)民純收入6300元。村兩委班子成員5人，黨員43名。***村是省級優(yōu)秀基層黨支部，并被評為市級文明新村，2015年被定為市級新農(nóng)村建設(shè)示范村，2015年被定為省級生態(tài)文明村，新農(nóng)村建設(shè)獲得了省政府表彰，2015年被市文明委評為全市清潔家園行動先進村。 二、 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)優(yōu)勢 一是區(qū)域性政策優(yōu)勢明顯。***村所在的***縣屬于**省三山一灘扶貧攻堅區(qū)域，是國家和省扶貧開發(fā)重點區(qū)域，這讓***村容易享受到相應(yīng)政策的扶持，有利于***村建設(shè)生態(tài)村，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢。 二是生態(tài)優(yōu)勢突出。***村總面積4.5萬畝，自然特點為七山一水二分田。該村是河南省級生態(tài)村，氣候宜人，景觀優(yōu)美，四季分明，氣候溫和，雨量充沛，適合多種作物生長。淮河源主干河道自東至西貫穿全村，一年四季河水不斷，水草豐富，形成有一定規(guī)模的濕地。境內(nèi)有筆架山旅游風景區(qū)、祖師頂?shù)烙^名勝旅游地。獨特地理條件下的生態(tài)、氣候、植被等，構(gòu)成了相對獨立的山水相生、植被相連的生態(tài)系統(tǒng)，山綠天藍水清，自然生態(tài)優(yōu)勢突出。
三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢突出。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)以水稻種植為主，特色產(chǎn)業(yè)有茶葉、花卉苗木、板栗、中藥材和養(yǎng)殖業(yè)等，目前已形成了萬畝木瓜基地、千畝茶葉種植基地、花卉苗木繁育基地、獼猴桃繁育基地等四大生態(tài)基地。此外，***村利用其臥山濱水近城的優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)游、景點游，帶動旅游及飲食業(yè)的發(fā)展，擁有農(nóng)家樂40多家，年均接待游客2萬余人。 四是區(qū)位優(yōu)勢明顯。***村隔淮河與G312相鄰，距離***縣城5公里距離，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯。 五是領(lǐng)導(dǎo)重視優(yōu)勢突出。***村是***縣的3個美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點之一，2015年被評為全市十大特色村莊，項目建設(shè)受到了南陽市及***縣領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，多次就該項目的規(guī)劃、建設(shè)、施工組織等方面進行指導(dǎo)。***縣政府下發(fā)文件，專門成立了***縣美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)工作指揮部，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)做好示范工作。以***村黨支部為核心的村級基層組織健全、堅強有力，干群關(guān)系融洽，在申報項目上，利用四議兩公開工作法，廣泛征求村、組干部，黨員、村民代表意見，并得到了村民的大力支持，村民已經(jīng)成為***建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的主體力量和主力軍。 三、規(guī)劃發(fā)展 ***村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)聘請具有甲級資質(zhì)的河南省城鄉(xiāng)建筑設(shè)計院有限公司進行規(guī)劃設(shè)計，規(guī)劃設(shè)計堅持以人為本的理念，充分考慮村民的利益及需求，貫穿傳統(tǒng)村落的保護，圍繞特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，突出旅游帶動的發(fā)展思路，建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型村莊。根據(jù)***村生態(tài)山水資源，將整個村域劃分為生態(tài)休閑旅游區(qū)、新村新貌提升區(qū)、戶外健身野營區(qū)、花卉苗木種植區(qū)。通過四區(qū)發(fā)展，把資源優(yōu)勢變?yōu)閮?yōu)勢資源，走出一條營造環(huán)境、發(fā)展旅游、帶動農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和居民致富的有效途徑。
四、支柱產(chǎn)業(yè) 一是以苗木花卉種植業(yè)為主，培育特色產(chǎn)業(yè)。二是以***道教文化和山水文化為依托，開發(fā)山水宗教旅游，在***村內(nèi)規(guī)劃建設(shè)特色小吃一條街，興建農(nóng)家樂家庭食堂100個，重點宣傳推介***烤全羊、***燉魚、老鴨湯、山野菜等特色菜和特色商品，以及糙米(未精加工的米)飯、鍋貼饃、涼面、蘿卜絲悶飯等主食。 五、建設(shè)內(nèi)容及進展情況 一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);二是環(huán)境綜合整治;三是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：主要是
道路建設(shè)、橋涵工程，綠化亮化工程，給排水、污水治理和垃圾處理、公廁建設(shè)工程等10個項目。 環(huán)境綜合整治：主要是房屋整治改造、塘堰整治等2個項目。 公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)：主要是***村文化廣場項目、旅游服務(wù)廣場項目、村民廣場等3項工程。 目前，***大橋已建成通車。8公里環(huán)村路已全部完成沙石方鋪墊，其中2公里鋪完柏油，2公里完成水泥硬化。道路綠化面積2000平方米，打造兩處可視綠化景觀20畝。以徽派建筑為主，完成10戶農(nóng)村房屋改造。完成5口塘堰清淤整修加固。新建公廁5所，完成改廁200戶。新建文化廣場1處。 六、資金來源 ***村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目投資概算1346萬元，資金來源包括：省級補助資金620萬元、市級配套資金89萬元，縣級配套資金177萬元，整合資金460萬元。 七、保障措施 一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。***專門成立了***縣美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)工作指揮部，要求縣直各部門積極主動去完成各項工作，配好建設(shè)。***鎮(zhèn)成立了***村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指揮部，在縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指揮部領(lǐng)導(dǎo)下，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)為重心，制定了詳細的工作計劃，做好工程協(xié)調(diào)、銜接工作，監(jiān)督督促高標準、高質(zhì)量、按期完工。 二是加強部門協(xié)調(diào)。一要建立健全縣相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會議制度，加強資金和政策整合，形成工作合力和政策的集聚效應(yīng)，縣直有關(guān)部門要認真履行職責，按照計劃對接、規(guī)劃銜接、項目配套的要求，加強溝通交流，精心組織施工，確保試點工作順利推進。二要加強監(jiān)管，對內(nèi)嚴格要求，對外宣傳到位。各有關(guān)部門結(jié)合各自職責，主動加強對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)和服務(wù)，簡化審批手續(xù)，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。
農(nóng)村建房糾紛調(diào)研報告
近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的加強、農(nóng)民的生活水平也顯著提高，農(nóng)民為了提高自己的住房條件，申請新建、在自己的宅基地修建或修繕房屋現(xiàn)象越來越多。由于農(nóng)民法律意識淡薄，安全風險意識差薄弱，在房屋修建過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛也逐年增加，而一旦發(fā)生糾紛，在調(diào)解中對建房合同如何定性？適應(yīng)何種法律關(guān)系？不同的認識得出的處理結(jié)果相差甚遠。從我區(qū)近幾年對該類糾紛處理的情況，不同的調(diào)解人員對處理結(jié)果也不相一致。以死亡案例為例：有些建房者與施工隊伍對死者承擔的是連帶法律關(guān)系；有的是建房者承擔雇用法律責任；有的是建房者給死者家屬進行適當經(jīng)濟補償。
一 農(nóng)村修建房屋的幾種合約形式
在農(nóng)村，一般情況下，由于農(nóng)民自己單獨修建房屋（以下稱建房者）自身缺乏建房技能、時間等因素，建房者往往會將自住建房交由一些在本地有影響的土“施工隊”，來完成。這些土“施工隊”成員一般由50到65歲左右的老年人組成，有相對固定的人員，但牽頭人員不定，建房者先與其中較為熟悉的一人聯(lián)系，談妥后由一人或多人與建房者簽訂協(xié)議。土“施工隊”成員農(nóng)忙時節(jié)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)閑時節(jié)便組織起來承包農(nóng)村房屋的修、建、拆工程。 上述“施工隊”與建房者一般通過以下幾種協(xié)商方式達成合約：一、建房者提供房屋設(shè)計圖紙、建筑材料、建筑工具、支付報酬；施工者僅僅按照房屋所有人的設(shè)計意圖提供勞動（即所謂的“清包”）；二、建房者提供設(shè)計圖紙、施工材料、支付報酬，施工者需要提供勞動、施工工具（即所謂的“包工不包料”）；三、建房者提供設(shè)計圖紙、支付報酬，施工者除了提供勞動以外，還要提供建筑材料、建筑工具（即所謂的“包工包料”）；四、建房者只支付報酬，施工者提供設(shè)計圖紙、施工材料，勞動、施工工具。
從表面上看，上述農(nóng)村房屋修建合同由于施工者不具備相應(yīng)的法律資格，可以認定合同無效。但實際上并非如此，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村建房不屬于《建筑法》和最高人民法院解釋中規(guī)定的需要建筑資質(zhì)的施工單位施工建筑的調(diào)整范圍，因此這些建筑施工行為是有效的。那么，上述農(nóng)村房屋修建拆合同分別適用何種法律關(guān)系？實踐調(diào)解處理中，三種法律關(guān)系值得分析：分別是加工承攬合同、雇傭合同和建筑施工合同。根據(jù)建設(shè)部《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定，兩層以上建房必須由取得相應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)證書的單位進行設(shè)計，或者選用通用設(shè)計、標準設(shè)計。對兩層以下未作規(guī)定。因此，根據(jù)《建筑法》、《土地法》及建設(shè)部的規(guī)定，目前農(nóng)村兩層以下建筑活動應(yīng)該不屬于建設(shè)工程合同的調(diào)整范圍。雖然不是建筑合同調(diào)整的范圍，但建房者與施工隊伍和合同卻屬于加工承攬合同或雇傭合同的調(diào)整范圍。
二 加工承攬合同和雇傭合同的區(qū)別
要處理好此類矛盾糾紛，我們就不得不弄清楚加工承攬合同和雇傭合同的區(qū)別：
加工承攬合同和雇傭合同一者是提供勞務(wù)取得報酬，另一者則是通過提供勞動成果取得報酬。雇傭合同是雇員對雇主供給勞務(wù)為目的的合同，雇傭以勞務(wù)供給本身為目的。承攬合同是當事人約定一方為他方完成一定工作并向他方交付工作成果，他方接受該工作成果并給付一定報酬的協(xié)議。
雇傭合同中的雇主為了獲取最大的收益，嚴格控制雇員在工作中的自由意志，盡量做到自己意識至上，要求雇工按照自己的主觀意識行事。
在雇傭合同中，由于雇主為了獲取最大的收益，就必須嚴格控制雇員在工作中的自由意志，那么在受雇傭人執(zhí)行職務(wù)時發(fā)生了對第三人的侵權(quán)責任時，雇主應(yīng)當承擔法律責任，雇員在執(zhí)行職務(wù)時存在故意或重大過失的情況下才承擔相應(yīng)法律責任。
三、農(nóng)村修建房中的法律關(guān)系
筆者認為：建房者與施工者的第二、三種合約方式認定為加工承攬合同較為適宜，其法律依據(jù)：一、雇傭合同是以提供勞動為目的，而加工承攬合同則需要承攬人自己提供勞動工具，以交付符合定作人意圖的工作成果為目的，上述兩種合約方式，施工者在實踐中都必須以交付符合建房者要求的房屋作為獲取報酬的前提；二、雇傭合同一般會管理、監(jiān)督雇用人的工作，施工者的工作細節(jié)都要受到建房者的意志的控制，而加工承攬合同的定作人則對承攬人具體工作細節(jié)不施加干預(yù)，承攬人在工作中有自己自由的意志。由于在“建房”這項交易行為中，建房者和施工隊兩者之前存在著“信息不對稱”問題，所以在農(nóng)村建房的以上兩種合約中，建房者一般不會對施工的具體細節(jié)加以干預(yù)，只是監(jiān)督房屋的質(zhì)量和是否符合房屋的設(shè)計要求；三、雇傭合同的雇傭人由于在工作中受到雇主的意志的直接干預(yù)，其在聽從雇主要求的工作中對第三人產(chǎn)生的傷害，一般不承擔法律責任，除非雇傭者存在過錯的情況下。而在加工承攬合同中，由于承攬人在工作中具有自由的意志，能夠自主的控制施工風險，在其對第三人發(fā)生傷害時就要獨立承擔法律責任，除非在定作人的訂作要求本身存在缺陷或干預(yù)承攬人的工作情況。而在農(nóng)村建房的實踐中，上述兩種合約中的建房者一般是不干預(yù)承建人的工作，承建人具有防范和控制安全風險的自由意識，也應(yīng)當承擔對第三人傷害賠償?shù)姆韶熑�。同時，將上述合同關(guān)系定位為承攬合同，也能規(guī)范當下農(nóng)村生活中這些土“施工隊”行為。
隨著新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展，農(nóng)村建房規(guī)模也在不斷發(fā)展，新建房屋一般都在兩層以上，不斷規(guī)范農(nóng)村建房管理迫在眉睫。一是對現(xiàn)行法律及部頒規(guī)章進行修定和規(guī)范。在現(xiàn)行法律的框架下，對新建兩層以上農(nóng)村住房進行嚴格的審批手續(xù)，在報批兩層以上住房修、建、拆時，設(shè)定必要的前置條件。如報審批時同時報送施工隊伍資質(zhì)、施工人員資格證書等。二是加強對農(nóng)村目前普遍存在的土“施工隊”進行管理。區(qū)縣政府農(nóng)村建房主管部門對目前農(nóng)村土“施工隊”進行調(diào)查摸底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房管理部門對承攬施工人員造冊登記，定期就安全生產(chǎn)、文明施工等方面的知識進行培訓(xùn)，三是加強法制宣傳教育，提高建房者和承攬人的法律和安全生產(chǎn)意識。司法所依據(jù)法律規(guī)定，制定相關(guān)制式合同，對建房行為進行指導(dǎo)。四是對農(nóng)村因修、建、拆房發(fā)生的矛盾糾紛，人民調(diào)解組織依法進行調(diào)解。
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