2017年司法《行政訴訟》考點：行政訴訟的被告

　　導語：被告人，是指在刑事案件訴訟中，被公訴機關指控涉嫌犯罪的當事人，但在民商事、行政案件中的當事人稱作“被告”，下面我們一起來看看相關的知識內(nèi)容吧。

　　一、被告的概念

　　行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法，經(jīng)人民法院通知應訴的行政機關或法律法規(guī)授權的組織。

　　1.被告是行政機關或者法律、法規(guī)授權的組織。行政機關是指依法獨立享有與行使行政職權的國家機關。行政機關能夠以自己的名義獨立行使行政職權，有獨立的機構、編制和經(jīng)費。

　　法律、法規(guī)授權的組織雖然不是行政機關，但依法取得一定的行政職權�！缎性V法解釋》第20條除沿襲行政訴訟法關于“法律、法規(guī)授權的組織”的規(guī)定以外，增加了“規(guī)章授權組織”類型。這是因為規(guī)章授權在實踐中較為普遍，承認規(guī)章授權的組織具有行政訴訟被告資格會避免許多技術上的困難。

　　2.被告應當是對被訴具體行政行為承擔實體法律責任的行政機關。作為行政訴訟被告，還必須是對被訴具體行政行為承擔實體法律責任的機關，具體有五種情形：

　　(1)具體行政行為的作出機關。例如，在行政處理決定書上加蓋公章的行政機關。

　　(2)委托的行政機關。受委托的組織應當以委托機關的名義作出具體行政行為，后果也應當由委托的行政機關承擔。

　　(3)行政機構的所屬機關。行政機構在沒有法律法規(guī)和規(guī)章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，或者超越法定授權的種類作出具體行政行為的，都應當由所屬的行政機關承擔后果。例如，派出所作出拘留裁決，超越治安管理處罰法有關“警告、500元以下罰款”的授權，屬于種類越權，應當由所屬的公安局承擔違法拘留的后果。

　　(4)作出撤銷行政機關的決定或者繼續(xù)行使職權的行政機關。作出具體行政行為的行政機關被撤銷的，應當由繼續(xù)行使其職權的行政機關承擔具體行政行為的法律后果;沒有繼續(xù)行使職權的行政機關，由作出撤銷決定的行政機關承擔被訴具體行政行為的法律后果。

　　(5)其他依照法律規(guī)定應當對被訴具體行政行為承擔法律后果的行政機關。

　　3.被告由人民法院通知應訴。被原告指控，并且被法院通知應訴，這是被告的程序特征。原告指控與法院通知應訴這兩個方面必須結合一致，缺少任何一方面都不能成立。沒有原告指控，法院不能確定被告;沒有法院的審查確定，僅有原告指控也不能構成被告。這里需要注意的情形是：

　　(1)被告的變更。根據(jù)《行訴法解釋》第23條第1款規(guī)定，在第一審程序中，法院征得原告的同意后，可以變更被告。如果法院認為應當變更被告而原告不同意的，則由法院裁定駁回起訴。

　　(2)被告的追加。根據(jù)《行訴法解釋》第23條第2款規(guī)定，有兩個以上的被告，原告只起訴其中一個而不同意追加另一個行政機關的，沒有被起訴的行政機關做第三人。

　　二、被告的確認

　　一般原則是作出具體行政行為的行政機關是被告。具體的確認情形是：

　　1.行政復議案件被告的確認。根據(jù)行政訴訟法第25條第1款和《行訴法解釋》第22條規(guī)定，經(jīng)復議而起訴的案件，被告的確認分四種情況：

　　(1)復議機關維持原具體行政行為的，以作出原具體行政行為的行政機關為被告。

　　(2)復議機關改變了原具體行政行為，復議機關就是被告。這里所說的改變，包括法律依據(jù)、事實根據(jù)和處理決定方面的任何實質(zhì)性變更。

　　(3)復議機關在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告。

　　(4)復議機關在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關為被告。

　　行政訴訟法作出這種規(guī)定的根據(jù)是：行政復議維持決定只增強原具體行政行為權威性，但實體上仍然是原行政機關的行為而不是行政復議機關的行為。如果改變具體行政行為，則意味著復議機關復議決定完全或者部分取代了原具體行政行為。

　　2.委托行政的被告確認。行政機關委托的公務組織作出具體行政行為的，委托的行政機關是被告。這里值得注意的問題是：

　　(1)委托的行政機關對受委托的組織依法行使委托職權承擔監(jiān)督責任。如果受委托的組織利用委托職權實施違法行為的，仍然要由委托的行政機關對外承擔法律責任。委托機關對外履行了法律責任之后，可以按照規(guī)定追究受委托組織的責任，但是，這是委托機關與受委托組織之間的內(nèi)部問題，與外部關系中的公民無關。委托的行政機關不得以受委托組織違法為由推卸自己的責任。

　　(2)行政訴訟法規(guī)定的“授權”只有法律授權、法規(guī)授權等形式，規(guī)章以下的規(guī)范性文件的“授權”視為委托。對此，《行訴法解釋》第21條規(guī)定，行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權其內(nèi)設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

　　(3)委托與授權的區(qū)別主要是：委托是委托機關與受委托組織雙方意思表示一致的結果，委托者是行政機關，委托的機關與受委托組織之間實際上是一種公法代理關系，不產(chǎn)生新的行政主體。授權是立法機關給行政機關之外的社會組織行政職權，賦予其一定的行政主體資格，實際上是公務分權的一種形式。

　　3.經(jīng)上級機關批準而作出具體行政行為的被告確認。根據(jù)《行訴法解釋》第19條規(guī)定，具體行政行為的作出或者生效需要上級行政機關批準的，被告應是在生效行政處理決定書上蓋章的機關。可以看出，《行訴法解釋》采取了形式主義的做法，無論批準機關和被批準的機關在具體行政行為的作出過程中起到了什么樣的作用，都以在作出生效處理決定書上蓋章的機關為被告。

　　4.派出機構作出具體行政行為的被告確認。這里要明確派出機關與派出機構的區(qū)別。派出機關是指根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定由人民政府設立的派出機關，如行政公署、區(qū)公所和街道辦事處，都有被告資格。派出機構則是人民政府的工作部門根據(jù)法律與需要而設立的派出機構。派出機構是否有被告資格，取決于是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權。有法律、法規(guī)、規(guī)章授權的，具有被告資格，否則一律視為委托。

　　關于派出機構的被告資格問題，以是否有法律、法規(guī)、規(guī)章授權為標準。如果法律、法規(guī)、規(guī)章對派出機構有授權，派出機構就取得行政主體資格和訴訟主體資格，無論它作出的行政行為是否超越了授權范圍，都是法律后果的承擔者，應當做被告。如果法律、法規(guī)、規(guī)章沒有給派出機構授權，無論該派出機構是否以自己名義作出行政行為，它在法律上都不是行政行為的法律主體和后果承擔者，不能以該派出機構為被告，而應以所屬的行政機關為被告。

　　5.若干行政機關共同作出同一具體行政行為的被告確認。兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。這里需要注意的是：

　　(1)必須是同一個具體行政行為，即必須是一個行政決定書、一個文號，并且內(nèi)容相同。如果是若干個內(nèi)容不同的行政決定書，或者內(nèi)容相同，但是文號不同，都不是同一個具體行政行為。

　　(2)所謂“共同”，應當做實質(zhì)的理解，即在具體行政行為的全部或者部分階段參與意思形成過程，對具體行政行為的作出產(chǎn)生了重大影響。“共同”的表現(xiàn)形式多種多樣，包括聯(lián)合執(zhí)法、共同署名發(fā)文、共同組成臨時機構執(zhí)法等。6.內(nèi)部機構的被告確認。臨時性機構或臨時性綜合機構比較常見，有些是由一個行政機關設立，有些是由幾個行政機關共同組建，有些是由同級政府牽頭由幾個職能部門組建的。這些內(nèi)部機構不是政府的常設職能部門，而是職能部門以外的輔助工作機構，但被行政機關賦予了一定的管理職能。

　　這類機構是否可以做被告，關鍵在于是否有法律法規(guī)和規(guī)章的授權。法律、法規(guī)、規(guī)章對內(nèi)設機構有授權的，它們即能夠在法律上以自己的名義作出行政行為，取得行政主體資格，在訴訟中，應以該機構為被告;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權的，內(nèi)設機構沒有獨立承擔法律責任的能力，應當由負責組建或設立的行政機關負責，即被告應當是設立或組建的行政機關。

　　根據(jù)《行訴法解釋》第20條規(guī)定，行政機關在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，“授權”其內(nèi)設機構、派出機構或者其他組織實施行政行為應當視為委托。內(nèi)設機構或者派出機構在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

　　7.不作為案件中的被告確認。不作為案件被告的確認是一個難題。標準有兩個：一是形式標準，即公民是否提出了申請，以及哪個行政機關接到了申請。按照形式標準，在公民提出了申請的情況下，行政機關不實施任何法律行為的，以接到申請的行政機關為被告。如果公民向行政機關提出了申請，接到申請的行政機關認為不屬于自己職權范圍的，應當書面告知正確的行政機關或者將申請材料轉送有職權的行政機關，在這種情況下，主管行政機關是被告。二是實質(zhì)標準，即接到申請的行政機關是否有作為的職責。只有承擔作為職責的行政機關才能作被告。通常的做法是以實質(zhì)標準為主，以形式標準為輔。

　　三、被告資格的轉移

　　有被告資格的主體被撤銷，其被告資格轉移給其他行政機關。這里需要把握的問題是：

　　1.被告資格轉移的條件。有被告資格的行政機關或授權組織被撤銷，在法律上該主體已被消滅。

　　2.行政機關被撤銷后，其職權繼續(xù)由其他主體行使的，如職權歸入新組建的行政機關，分別由兩個機關行使或者被收歸人民政府。被告是繼續(xù)行使職權的機關。

　　3.行政機關被撤銷的，其行政職權隨政府職能轉變而不復存在，下放到企業(yè)或社會組織的，由作出撤銷決定的行政機關作被告。

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