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如何落實特邀調(diào)解制度
導(dǎo)語：特邀調(diào)解制度是滿足人民群眾多元司法需求的重要方式，人民法院在推動這項工作時，一方面應(yīng)當注意理念的提升，另一方面要注意各項制度規(guī)定的落實，將這項工作推向一個新臺階，為進一步深化多元化糾紛解決機制改革注入活力。
2016年6月28日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)�！兑�(guī)定》的發(fā)布與施行，為各地法院開展特邀調(diào)解工作提供了司法解釋依據(jù)，有效地指導(dǎo)和推動了全國法院多元化糾紛解決機制改革。各地法院積極落實特邀調(diào)解制度，培育了一批編外解紛隊伍，化解了大量糾紛，取得了較好的社會效果。實踐證明，特邀調(diào)解是人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革、促進法院訴調(diào)對接發(fā)展的重要抓手，各地法院需要繼續(xù)落實完善特邀調(diào)解制度，擴展多元解紛渠道，滿足人民群眾多元化的司法需求。
人民法院在落實特邀調(diào)解制度過程中，要明確制度設(shè)計內(nèi)涵，防止出現(xiàn)認識誤區(qū)：
一是要明晰特邀調(diào)解制度是為人民群眾提供多元的解紛渠道，而非單純解決人案矛盾。應(yīng)當說，日益增加的案件量，是激發(fā)多元化糾紛解決機制改革的重要動力。但是，多元化糾紛解決機制改革不能以解決人案矛盾為主要目的，特邀調(diào)解也不能作為分流案件的單一工具。特邀調(diào)解是法院附設(shè)調(diào)解的重要形式，在國際ADR發(fā)展的今天，法院附設(shè)調(diào)解已經(jīng)成為世界各國法院的主要工作之一，是訴訟制度的重要補充，為當事人提供了便利快捷的解紛通道。如果僅將特邀調(diào)解作為分流案件的途徑，以自身的投入產(chǎn)出來做加減計算，而不在制度落實、質(zhì)量提高上下足功夫，特邀調(diào)解解決糾紛的優(yōu)勢就不能很好地發(fā)揮，對當事人選擇特邀調(diào)解來解決自身糾紛也沒有足夠的吸引力。
二是要明確特邀調(diào)解制度的發(fā)展方向是實現(xiàn)高端專業(yè)調(diào)解，而非走低端息事寧人式的調(diào)解路線。高端專業(yè)調(diào)解并非指調(diào)解的案件為專業(yè)性較強的國際貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)類案件，而是指調(diào)解員應(yīng)當具有現(xiàn)代調(diào)解理念，熟練掌握調(diào)解技能，可以為當事人提供專業(yè)化的調(diào)解服務(wù)。當前，制約特邀調(diào)解發(fā)展的瓶頸在于當事人選擇不足。而選擇不足的重要原因，在于當事人認為調(diào)解與權(quán)威高效并存的訴訟相比，優(yōu)勢不足，對當事人吸引力不大。特邀調(diào)解只有走高端專業(yè)道路，提高調(diào)解員調(diào)解技能，在調(diào)解過程中深入挖掘當事人真實需求，發(fā)揮案內(nèi)案外多種因素，打破訴訟非輸即贏的必然結(jié)果，從而促使當事人形成利益共贏的良好體驗，才能形成自身優(yōu)勢，吸引更多的當事人選擇。因此，發(fā)展特邀調(diào)解需要充分吸收現(xiàn)代調(diào)解理念，注重對特邀調(diào)解員的培訓(xùn)，在調(diào)解過程中充分運用第三方中立評估等新機制，將特邀調(diào)解推向高端專業(yè)化的發(fā)展方向。
三是落實特邀調(diào)解制度應(yīng)當嚴格遵守立案登記制，而非為立案登記制打開例外之門�！蛾P(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》指出，為充分保障當事人訴權(quán)，切實解決人民群眾反映的“立案難”問題，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，堅持有案必立、有訴必理。特邀調(diào)解在制度設(shè)計上，強調(diào)對當事人訴權(quán)的保護，嚴格遵守立案登記制。特邀調(diào)解嚴格遵守立案登記制，體現(xiàn)在兩個方面：一方面，在糾紛分流上，特邀調(diào)解嚴格遵守當事人自愿原則，對當事人不同意調(diào)解或者調(diào)解不成的，及時立案或者轉(zhuǎn)入審理程序，法院在流程銜接上，不能設(shè)置任何障礙;另一方面，體現(xiàn)在調(diào)解期限上，對于登記立案前的委派調(diào)解，由于未進入法院案件系統(tǒng)，屬于純粹的訴外調(diào)解，期限為30天。登記立案后的委托調(diào)解，嚴格遵守審理期限的有關(guān)規(guī)定。法院在特邀調(diào)解工作中，要注重維護當事人的訴權(quán)，建立順暢的銜接通道，便利當事人由調(diào)轉(zhuǎn)審。法院負責(zé)特邀調(diào)解的部門應(yīng)當指導(dǎo)當事人選擇調(diào)解組織或者調(diào)解員，做好相關(guān)材料的移交工作，讓當事人少跑路，體現(xiàn)便民利民原則。
四是特邀調(diào)解制度為整個訴外調(diào)解提供支持與保障，而非壓制部分訴外調(diào)解力量的發(fā)展。特邀調(diào)解制度所要求建立的名冊制度，充分考慮到公共資源作用的發(fā)揮，人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等調(diào)解組織都可以進入特邀調(diào)解組織名冊。一些市場化運作的組織，如商事調(diào)解組織，也是特邀調(diào)解組織名冊的重要來源，將他們引入名冊有助于發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢。調(diào)解組織進入名冊的方式較為便捷，調(diào)解組織可以向人民法院提出申請，人民法院也可以邀請調(diào)解組織加入名冊。特邀調(diào)解組織名冊的開放性可以有效吸引各類調(diào)解組織加入名冊，參與人民法院特邀調(diào)解工作，使得特邀調(diào)解制度保障并推動各類調(diào)解組織的發(fā)展。
特邀調(diào)解在我國從開始到現(xiàn)在，已經(jīng)經(jīng)歷了幾年的探索，但是形成正式的特邀調(diào)解制度時間并不長。對于許多法院而言，特邀調(diào)解制度還是新生事物，需要各地法院特別是一把手重視，實實在在地下大力氣推進。具體而言，需要從以下方面入手：
一是深入學(xué)習(xí)，準確領(lǐng)會文件精神�！兑�(guī)定》首次以司法解釋的形式對特邀調(diào)解制度進行全面規(guī)定，許多新的機制、新的規(guī)定需要各級法院、特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員準確把握、正確適用。各級法院要認真建立特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員名冊，準確把握入冊人員、入冊程序，做好名冊管理;正確適用糾紛流轉(zhuǎn)、司法確認等制度機制。特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員要正確把握調(diào)解應(yīng)當遵守的原則，明確其享有的權(quán)利、履行的義務(wù)等內(nèi)容。對此，各級法院應(yīng)當重視《規(guī)定》的解讀，加強對法官、調(diào)解組織、調(diào)解員的培訓(xùn)工作。
二是應(yīng)根據(jù)實際情況切實推動，廣泛發(fā)展。我國幅員遼闊，各地法院開展特邀調(diào)解工作所面臨的問題、發(fā)展的階段存在很大差別。因此，人民法院應(yīng)當積極發(fā)揮主觀能動性，根據(jù)人情、地情開展特邀調(diào)解工作。高級法院、中級法院要履行職責(zé)，積極開展轄區(qū)內(nèi)法院特邀調(diào)解制度的指導(dǎo)、督促工作：對于尚未開展特邀調(diào)解工作的基層法院，上級法院應(yīng)積極督促，促進其“從無到有”、建立名冊，吸引社會糾紛解決力量進入法院;對于已經(jīng)開展特邀調(diào)解工作的，應(yīng)當加強指導(dǎo)，促進其“從有到強”，加強與社會解糾力量的對接;對已經(jīng)形成特邀調(diào)解體系的法院，應(yīng)當積極鼓勵，促進其“從強到精”，建立一支素質(zhì)過硬、極具專業(yè)化的特邀調(diào)解隊伍，成為人民群眾解決糾紛的首選渠道。
三是積極宣傳，加強社會各界的認同。解紛之路需要有人走，需要社會各界的認同，才可以由羊腸小道發(fā)展成為高速公路。各級法院應(yīng)當積極開展對特邀調(diào)解制度——法院鋪設(shè)的這條解紛之路的宣傳工作。首先，我們要重視對“家門口”的宣傳工作，切實落實特邀調(diào)解名冊公開制度，要讓前來打官司的群眾，在進入法院大門伊始，就可以了解到特邀調(diào)解的解紛途徑，注重對當事人的輔導(dǎo)工作，加強對當事人的引導(dǎo)。其次，我們要通過宣傳加強特邀調(diào)解力量，加強在調(diào)解組織，在人大代表、人民陪審員當中的宣傳工作，吸引更多的人加入特邀調(diào)解隊伍。最后，各級法院應(yīng)當不斷總結(jié)經(jīng)驗，找出典型，利用各類媒體進行廣泛宣傳，爭取社會各界的支持。
四是法院應(yīng)加強保障，引領(lǐng)特邀調(diào)解制度走向?qū)I(yè)化軌道。一方面，各級法院應(yīng)當建立完善的經(jīng)費保障體系。經(jīng)費保障是特邀調(diào)解制度得以持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。積極爭取將特邀調(diào)解經(jīng)費作為專項經(jīng)費由財政列撥。調(diào)解雖然對當事人不收費，但是對于特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員調(diào)解案件應(yīng)當給予一定的補償，包括特邀調(diào)解員的誤工補助、交通補助等。在財政撥款的同時，還可以探索特邀調(diào)解組織的市場化運作，特邀調(diào)解組織經(jīng)主管部門和物價部門審批后，可以開展收費調(diào)解服務(wù)。另一方面，各地法院應(yīng)當建立特邀調(diào)解員的榮譽保障體系。調(diào)解是準司法行為，調(diào)解員的調(diào)解行為會產(chǎn)生類似裁判的效力，這會推動調(diào)解員自發(fā)產(chǎn)生自豪感。特邀調(diào)解質(zhì)量的上升，可以直接導(dǎo)致公信力上升，也可以激發(fā)這支隊伍的榮譽感與尊榮感。當前，人民法院應(yīng)當積極宣傳并形成表彰機制，努力讓社會認同特邀調(diào)解組織與特邀調(diào)解員的神圣職責(zé)。
特邀調(diào)解制度是滿足人民群眾多元司法需求的重要方式，人民法院在推動這項工作時，一方面應(yīng)當注意理念的提升，另一方面要注意各項制度規(guī)定的落實，將這項工作推向一個新臺階，為進一步深化多元化糾紛解決機制改革注入活力。
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