工程招投標(biāo)審計研究
工程招投標(biāo)是項目業(yè)主尋求合作伙伴的有效辦法，根本意義在于實現(xiàn)招標(biāo)人對多家投標(biāo)人的一對多的競爭性市場化交易，核心是投標(biāo)人之間的價格競爭。通過價格競爭實現(xiàn)招標(biāo)人利益最大化和投標(biāo)人實現(xiàn)生產(chǎn)力資源的最佳配置。由于工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)計到各方巨大的經(jīng)濟利益，極易產(chǎn)生違法違規(guī)問題。如何積極防范舞弊和改進招投標(biāo)工作，已成為一個亟待解決的問題。
一、工程招投標(biāo)審計的必要性
近年來，各級黨委政府高度重視政府投資審計，特別是2009年來為應(yīng)對國際金融危機，拉動和鞏固內(nèi)需，中央和地方各級政府投入了大量財力，啟動了規(guī)模浩大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工程項目審計可以有效監(jiān)督促進建設(shè)項目有效運行。同時，政府也相繼出臺各類地方性規(guī)章，如：今年2月，國務(wù)院第100次常務(wù)會議修訂通過了《審計法實施條例》，其中新增了第20條細(xì)化了《審計法》政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的監(jiān)督，明確要求：審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督;還規(guī)定對建設(shè)項目進行審計時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計、施工、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查。地方政府也相繼出臺“政府投資項目審計暫行規(guī)定”等地方規(guī)章、制度。法律法規(guī)賦予了我們進行工程項目審計的權(quán)利，而招投標(biāo)是工程項目建設(shè)過程當(dāng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也決定了我們必須參與工程招投標(biāo)的全過程，明確招投標(biāo)活動中主客體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任，及時糾正招投標(biāo)活動中產(chǎn)生的違法、違規(guī)現(xiàn)象，最大可能地提高資金的使用效益，確保招投標(biāo)活動在遵循公開、公平、公正和誠實信用原則的前提下有序競爭。因此，結(jié)合目前全國性的建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砉ぷ鳎プ⊥顿Y審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)注工程招投標(biāo)過程存在的突出問題，對工程招投標(biāo)審計的切入點進行研究，加強對政府投資項目的監(jiān)督，提高政府投資的經(jīng)濟和社會效益，現(xiàn)實意義重大。
二、目前招投標(biāo)審計存在的困難
(一)相關(guān)法律法規(guī)銜接不夠嚴(yán)密，影響審計執(zhí)法無序。我國有關(guān)專門與招投標(biāo)審計相關(guān)的法律法規(guī)有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《審計法》、《合同法》等，都是審計依據(jù)，但法與法之間的銜接不夠嚴(yán)密和完善，實際使用的適用性存在沖突和爭議。根據(jù)《審計法》第二十二條及《審計法實施條例》第二十條的規(guī)定，審計機關(guān)有權(quán)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目在建設(shè)管理、招投標(biāo)情況、工程價款、監(jiān)理的執(zhí)行等方面實施監(jiān)督，而《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》明確執(zhí)法部門是法院和工商行政管理部門，規(guī)定了有權(quán)確定合同是否有效的相應(yīng)處理、處罰權(quán)，并未規(guī)定審計機關(guān)也是執(zhí)法主體之一，《審計法》也未明確規(guī)定。因此，審計處理處罰行為，在法律訴訟中能否得到支持，就成為問題。如：某縣審計局對某自來水廠北山里擴建工程進行審計，發(fā)現(xiàn)該工程經(jīng)中介機構(gòu)審核認(rèn)定工程送審造價538.83萬元不實，審計核減127.55萬元，認(rèn)定的實際造價為411.28萬元，已支付工程價款為455.35萬元，審計決定將多付工程款44.07萬元予以全額收繳財政。隨后，自來水廠在要求施工單位執(zhí)行審計決定退款遭拒的情況下，向該縣人民法院提起訴訟，要求法院依據(jù)審計決定判令施工方返還多付的工程款。該縣法院依據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條，認(rèn)定審計機關(guān)出具的審計報告的效力高于中介機構(gòu)出具的造價審核報告，采信“審計報告”，判決自來水廠勝訴。施工單位不服，向中院上訴，中院判決認(rèn)定自來水廠與施工單位是平等的合同關(guān)系，且施工單位不是審計機關(guān)行政法律關(guān)系的一方主體，所以審計決定對其不具法律約束力。這種由于審計結(jié)果而使有經(jīng)濟往來的雙方產(chǎn)生糾紛，直至訴之于法院，而法院的判決又與審計結(jié)果相矛盾，此類訴訟案件在全國各地時有發(fā)生，法院在審理此類案件時，往往拋開審計決定及其客觀事實，以建設(shè)、施工單位是平等的合同關(guān)系為由，僅僅依據(jù)雙方簽訂的合同進行判決，大多數(shù)情況下判決施工單位勝訴。
(二)投標(biāo)單位的報價方式多種多樣，造成審計難度加大。由于現(xiàn)階段對建設(shè)項目招投標(biāo)工作的審計一般都在事后進行，審計發(fā)現(xiàn)簽訂的承包合同發(fā)生存在問題時，依據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，固定總價合同、包死的單價一經(jīng)簽訂便具有法律效力，即便出現(xiàn)建設(shè)期材料價格變動、工程量高估冒算等問題，審計機關(guān)也不能核減造價，只能是揭示、披露問題，從而導(dǎo)致審計處理難，這樣的例子常常遇到。如對某縣政府大樓建設(shè)工程審計，發(fā)現(xiàn)該大樓的建設(shè)工程有多份施工合同，全部采用固定總價合同，結(jié)算方式均為“合同價包死”，結(jié)算總值達4000多萬元，審計對每份合同所附的招投標(biāo)確認(rèn)的固定總價進行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分的固定總價的構(gòu)成不合理：有中大型機械進出場重復(fù)計取、有商砼和自拌砼內(nèi)容不實，有鋼筋和水泥已由建設(shè)單位供應(yīng)而結(jié)算未扣出等等。由于合同結(jié)算方式均為“合同價包死”，若按此結(jié)算即便是追究施工單位的責(zé)任，損失也是在所難免。最后為使損失降到最低，審計、建設(shè)、施工三方進行協(xié)商，確認(rèn)“大型機械進出場費、商砼和自拌砼”兩部分內(nèi)容為雙方合同的風(fēng)險約定范圍不應(yīng)扣除，而剩余兩項則由施建雙方簽定補充協(xié)議解決。事情雖然有了結(jié)果，但過程值得我們思考。
(三)管理部門“多頭”似管非管，導(dǎo)致審計風(fēng)險增加。近年來，建筑市場有了較大發(fā)展，但沒有形成良好的秩序，建設(shè)項目從建議書到竣工驗收交付使用，參與管理的部門很多，有發(fā)改委、建設(shè)局、規(guī)劃局等行政主管部門，而這些部門的管理范圍又不明確，從而造成“多頭管理”、“似管非管”。有的部門甚至不顧職業(yè)道德以不正當(dāng)方式推薦施工單位，這就很難保證招投標(biāo)的公正性。加上有些建筑企業(yè)為了中標(biāo)而不擇手段，不惜一切代價惡意競爭，擾亂招投標(biāo)秩序。這些也給招投標(biāo)審計工作增加了風(fēng)險。
三、工程建設(shè)施工招投標(biāo)存在的主要問題
(一)“化整為零”規(guī)避招投標(biāo)。現(xiàn)行招投標(biāo)，許多單位只注重項目承建人的招投標(biāo)，即決定由誰中標(biāo)承建，卻忽視了項目附屬工程、追加工程的招投標(biāo)，或有意化大為小，最常見的是采取“甩項”和“化整為零”。 “甩項”即將附屬工程、追加工程量等不納入主體項目共同招投標(biāo)，而這些究竟占整個工程總量多大又沒有限制標(biāo)準(zhǔn)，被“甩項”部分就失去了應(yīng)有的監(jiān)管�！盎麨榱恪笔菍挝还こ桃粋�施工單位即可完成的項目有意分成幾個標(biāo)段，使其合同金額在政府規(guī)定必須招投標(biāo)的規(guī)定限額以下，規(guī)避招投標(biāo)。如某學(xué)院二期的土石方工程審計中，由于項目的征地工作未完成、項目趕工，就將1890.03萬元工程“化整為零”簽訂21份施工協(xié)議，直接發(fā)包給福建省某建筑工程有限公司施工，使每份合同的協(xié)議價低于100萬元，逃避國家規(guī)定的項目招投標(biāo)限額，由于簽定合同多、預(yù)結(jié)算書多、施工隊伍多、財務(wù)業(yè)務(wù)多等，管理成本提高，造成后續(xù)管理難度加大，最后該項目的結(jié)算價為2599.29，遠超出了協(xié)議價，達不到項目招投標(biāo)原有的控制目標(biāo)。
(二)邀請招標(biāo)取代公開招投標(biāo)。公開招標(biāo)是體現(xiàn)招投標(biāo)“公開、公平、公正”原則的重要環(huán)節(jié)，是執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)鍵所在。邀請招標(biāo)雖然能在一定程度上能簡化程序，減少招標(biāo)成本，但也存在不夠公開透明的弊端。有的地方和單位在操作過程中，為了照顧特定的關(guān)系，把本應(yīng)公開招標(biāo)的項目，實行邀請招標(biāo)，不發(fā)布招標(biāo)廣告，只邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蚪M織投標(biāo)，限制、排斥其他法人或組織參與投標(biāo)，為其邀請的投標(biāo)人減輕競爭壓力，創(chuàng)造中標(biāo)條件，從中收取中標(biāo)人賄賂。
(三)搞假招標(biāo)暗中確定中標(biāo)人。特別是采用綜合評分法的招投標(biāo)方式，有些單位為了使意向單位中標(biāo)，招標(biāo)方表面上對擬參加投標(biāo)的單位進行考察，實際上根據(jù)意向單位的企業(yè)情況量身定做標(biāo)書，使其中標(biāo);或者故意選擇幾個無意承建的單位參與陪襯，使意向單位輕易中標(biāo);或者將一個完整的工程項目分解成諸多塊，將高利潤部分讓內(nèi)定單位中標(biāo)。
(四)投標(biāo)人相互串通進行圍標(biāo)。由于招投標(biāo)市場體制機制不完善，工程承包商通過掛靠等方式可以取得多份投標(biāo)授權(quán)函，表面上是多家投標(biāo)人，實際上是一個承建方�；蛘咭恍╆P(guān)系較好的投標(biāo)人組成臨時聯(lián)盟，聯(lián)合行動，相互串通投標(biāo)報價，達成協(xié)議，幫助聯(lián)盟中的一個投標(biāo)人取勝，這次你中標(biāo)，下次我中標(biāo)，輪流坐莊，利益均沾。從而排擠其他投標(biāo)人的公平競爭，既避免了真刀真槍的交鋒，又拿到了項目，受損的是國家和集體的利益。
(五)假借或掛靠企業(yè)資質(zhì)參與投標(biāo)�！墩型稑�(biāo)法》明確規(guī)定，不得假借資質(zhì)或以他人名義參與招投標(biāo)報名。但在實際報名和資格審查過程中，招投標(biāo)中心并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定程序操作，審核過程中也缺少相應(yīng)的制約措施，致使一些技術(shù)力量薄弱的企業(yè)，或者“皮包公司”，掛靠實力較強的'企業(yè)參加投標(biāo)，致使招投標(biāo)本身的選優(yōu)的目的沒有達到，這也是造成后期工程質(zhì)量的問題的主要原因。
(六)投標(biāo)人與招標(biāo)人、評委串通招標(biāo)。建設(shè)單位的管理人員與關(guān)系人串通，在編制招標(biāo)文件時加入有利于關(guān)系人的內(nèi)容，為關(guān)系人創(chuàng)造有利的競爭條件。
(七)以不合理的低價中標(biāo)后又通過各種變更獲利�！锻稑�(biāo)價格法》第二十三條規(guī)定“投標(biāo)人不得以低于成本價競標(biāo)”，然而在我們的工程審計過程當(dāng)中，時常發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，有些施工單位為了取得項目，不惜用低于成本的中標(biāo)價承包工程，但是企業(yè)最終的目的追求利潤的最大化，這就使施工單位在獲得項目后又想盡一切辦法與業(yè)主、監(jiān)理單位相互勾結(jié)，促成設(shè)計變更，致使工程結(jié)算價大大突破中標(biāo)價，損害建設(shè)單位和國家的利益。
四、正確把握招投標(biāo)審計的重點環(huán)節(jié)以及切入點
本文以工程項目招投標(biāo)的流程為載體，即招標(biāo)階段――投標(biāo)階段――開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)簽訂合同與實施階段，針對工程項目招投標(biāo)的幾個重點環(huán)節(jié)，以及在各環(huán)節(jié)中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，把握切入點，采取相應(yīng)的措施實施審計監(jiān)督。
(一)招標(biāo)階段
1、招標(biāo)的條件是否具備。首先應(yīng)當(dāng)是審計工程是否具備招投標(biāo)條件，即概算已經(jīng)批準(zhǔn)、建設(shè)項目已經(jīng)列入年度固定資產(chǎn)投資計劃、有能夠滿足施工要求的施工圖紙及技術(shù)資料、施工現(xiàn)場的“三通一平”已經(jīng)完成或一并列入施工招標(biāo)范圍，招標(biāo)項目按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)要先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)，這是審計的基本環(huán)節(jié)。招標(biāo)的前期工作未能完善，將會對雙方今后履約合同和工程結(jié)算留下隱患，也會導(dǎo)致“三邊”、“三超”工程的出現(xiàn)，這種“三超”、“三邊”工程，是不得也不該進行招投標(biāo)。如某學(xué)區(qū)食堂、宿舍樓的審計過程中，發(fā)現(xiàn)該學(xué)區(qū)的食堂、宿舍樓未取得初設(shè)及概算批復(fù)，整體處于“三邊”狀況，卻已招投標(biāo)施工建設(shè)，致使工程投資管理控制存在困難。審計測算，投資指標(biāo)突破估算1922.12萬元，將超出估算45.46%。
2、招標(biāo)的范圍是否全面。《中華人民共和國招投標(biāo)法》規(guī)定大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標(biāo)。但招投標(biāo)法中未明確規(guī)定具體的工程規(guī)模，目前各個地方自行采用的標(biāo)準(zhǔn)都不一致，比如福建省出臺《福建省招投標(biāo)管理辦法》規(guī)定“施工單項合同估算價在100萬元以上”，本市具體執(zhí)行時又定為“施工單項合同估算價在50萬元以上”的必須進行招投標(biāo)。建設(shè)單位往往會忽視對勘察、設(shè)計、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購的招投標(biāo)，基本不進行招標(biāo)或自行組織小范圍招標(biāo)，直接或間接的確定承建單位。如某園區(qū)的審計過程中，該項目的總體規(guī)劃設(shè)計，合同金額377.38萬元，超出了本應(yīng)進行招投標(biāo)的范圍，實際實施過程中未進行招投標(biāo)，直接委托設(shè)計單位設(shè)計。
3、招標(biāo)的方式是否符合規(guī)定。違規(guī)確定招標(biāo)方式是當(dāng)前政府投資項目比較普遍的問題。《招投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)有兩種方式——公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，取消了議標(biāo)。國務(wù)院發(fā)改部門確定的國家重點項目和省、自治區(qū)、直轄市政府確定的地方重點項目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)改部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以進行邀請招標(biāo)，此外的工程均要公開招標(biāo)。因此，審計要確認(rèn)工程項目是采用公開招投標(biāo)還是邀請招標(biāo)，公開招標(biāo)的招標(biāo)人要在指定的報刊、電子網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上公布招標(biāo)公告，招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱、地址、招標(biāo)項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點、時間和獲得招標(biāo)文件的辦法，以及要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況等內(nèi)容，公告發(fā)布后應(yīng)按規(guī)定時限要求及時對投標(biāo)且遞交的投標(biāo)文件進行登記工作。邀請招標(biāo)應(yīng)當(dāng)同時向三個以上具備承擔(dān)招標(biāo)項目能力、資質(zhì)信譽好的特定法人(或企業(yè))發(fā)出招標(biāo)邀請書。