財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)
政府轉(zhuǎn)移支付是政府的重要的玻策手段，對于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小各地貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有著重要意義。隨著政府對績效審計(jì)的重視.轉(zhuǎn)移支付績效審計(jì)顯得越來越重要。
一、各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
為了進(jìn)一步完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度，有必要借鑒國外轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)。即合理界定中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，明確轉(zhuǎn)移支付的用途;注重轉(zhuǎn)移支付的公式化、規(guī)范化;采用多樣化的轉(zhuǎn)移支付形式;設(shè)立專門的管理和分配機(jī)構(gòu)等。
(一)美國轉(zhuǎn)移支付
美國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式是聯(lián)邦對各州政府的補(bǔ)助以及各州對管轄區(qū)域的補(bǔ)助，其政府補(bǔ)助金又分兩種形式：無條件補(bǔ)助和有條件補(bǔ)助，有條件補(bǔ)助占美國政府補(bǔ)助的絕大部分。有條件補(bǔ)助包括整額補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助，由于專項(xiàng)補(bǔ)助需要經(jīng)過許多審批程序，并且整額補(bǔ)助能增強(qiáng)資金使用的控制，現(xiàn)階段整額補(bǔ)助形式越來越多，主要投資于醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)就業(yè)、公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展等。無條件補(bǔ)助指依據(jù)《1972年對州和地方的財(cái)政援助法》進(jìn)行的財(cái)政補(bǔ)助，又分成參議院公式和眾議院公式兩種公式形式，參議院公式對農(nóng)業(yè)和貧困地區(qū)更有利，眾議院公式則對人口較多與富裕的州有利。
(二)日本轉(zhuǎn)移支付
日本財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是稅收返還，具體形式包括地方交付稅、國庫支出金和地方讓與稅。地方交付是中央財(cái)政對地方政府的一種無條件轉(zhuǎn)移支付，來源稅種包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、酒稅、煙草稅和消費(fèi)稅，是一種均等化轉(zhuǎn)移支付，由中央直接向地方政府分配。國庫金是一種專項(xiàng)撥款，資金用途涵蓋了大部分地方政府活動(dòng)，包括教育事業(yè)、福利事業(yè)、公共基礎(chǔ)建設(shè)、交通事業(yè)等，是日本最大的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。地方讓與稅實(shí)際上是一種為了便于征管而由中央政府代征的地方稅，包括地方道路稅、液化石油稅、汽油噸位稅、航空燃料稅和特別噸位稅，其中來源于特別噸位稅的收入是作為一般性轉(zhuǎn)移支付由地方政府統(tǒng)籌使用外，其余四項(xiàng)則專項(xiàng)用于相應(yīng)的公路和航空項(xiàng)目。
(三)德國的轉(zhuǎn)移支付
德國各級(jí)政府的財(cái)政平衡問題，采取縱向財(cái)政平衡和橫向財(cái)政平衡力Ⅱ以懈決，其轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)地由三部分組成：稅收共享、州際均等化轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)充撥款，這三種轉(zhuǎn)移支付均由聯(lián)邦政府的財(cái)政部負(fù)責(zé)。稅收共享，是縱向財(cái)政平衡的最主要內(nèi)容。其中增值稅共享是德國最重要的一種稅收分享制度，除增值稅外，其他共享稅的分配比例一經(jīng)確定不再調(diào)整，從而形成了聯(lián)邦與州間收入規(guī)模的基礎(chǔ)構(gòu)成。
二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式
我國真正意義上的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始的分稅制改革中才逐步建立起來的，目前我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容和形式有：稅收返還、體制補(bǔ)助(上解)、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付。
(一)稅收返還
稅收返還包括消費(fèi)稅和增值稅稅收返還和所得稅基數(shù)返還。消費(fèi)稅和增值稅稅收返還是在1994年財(cái)稅體制改革一開始就推行的轉(zhuǎn)移支付制度，其稅收返還數(shù)額是以1993年為基期年核定，即以1993年地方凈上劃給中央的收入數(shù)額作為中央對地方稅收返還的基數(shù)。1994年以后，中央對地方的稅收返還按照環(huán)比方式在此基礎(chǔ)上逐年遞增。
所得稅基數(shù)返還是在2002年推行的，改革的辦法是除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，對其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享。中央保證各地區(qū)2001年地方實(shí)際的所得稅收入基數(shù)，實(shí)施增量分成。其中，2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%;2003年所得稅收入中央分享60%，地方分享40%。
(二)體制補(bǔ)助(上解)
體制補(bǔ)助(或上解)是從舊的財(cái)政分級(jí)包干體制下延續(xù)下來的上下級(jí)政府間的一種雙向流動(dòng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。1994年實(shí)行分稅制以后，原體制下的分配格局暫保持不變，中央對地方的定額補(bǔ)助繼續(xù)按原規(guī)定執(zhí)行，即34個(gè)財(cái)政收入較高的地區(qū)仍按原來和中央政府的約定額，繼續(xù)遞增上解，成為原體制上解;45個(gè)財(cái)政收入較低的地區(qū)繼續(xù)按照規(guī)定得到中央政府的補(bǔ)助。
(三)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付
財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金不規(guī)定具體的資金用途，由接受補(bǔ)助的地方政府按照相關(guān)規(guī)定和實(shí)際情況統(tǒng)籌安排，不需地方財(cái)政配套。我國現(xiàn)行的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：～般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助、其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等。
其中一般性轉(zhuǎn)移支付資金是按照公開、公正、循序漸進(jìn)和適當(dāng)照顧老少邊地區(qū)的原則分配的，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差額以及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)量等客觀因素，按統(tǒng)一公式計(jì)算確定。2002年，國務(wù)院決定實(shí)施所得稅收入分享改革，明確中央因改革增加的收入全部用于一般性轉(zhuǎn)移支付，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長的機(jī)制。同時(shí)，過渡期轉(zhuǎn)移支付概念不再使用，改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”。
民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付是為了配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，支持民族地區(qū)發(fā)展，從2000年起實(shí)施的對民族地區(qū)實(shí)行照顧的轉(zhuǎn)移支付政策。民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的對象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。
除上述財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式之外，中央政府對地方政府還有其它一些規(guī)模較小、但也具有重要意義的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，主要包括中央實(shí)施某些宏觀調(diào)控政策后，中央對地方財(cái)政減收所進(jìn)行的財(cái)力性補(bǔ)助，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停征收財(cái)政減收補(bǔ)助、實(shí)施天然林保護(hù)工程地方減收補(bǔ)助、退耕還林還草減收補(bǔ)助等。
(四)專項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移支付
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對委托地方政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。其主要特點(diǎn)是撥付款項(xiàng)的有條件性，即是中央根據(jù)情況和需要來確定撥款的項(xiàng)目、撥款的對象、撥款的金額和撥款的時(shí)間。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有�？顚Ｓ眯再|(zhì)，主要包括～般預(yù)算專項(xiàng)撥款、國債補(bǔ)助等。同時(shí)，為配合實(shí)現(xiàn)中央宏觀政策目標(biāo)，近年來新增了一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，重點(diǎn)是一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，如：社會(huì)保障支出、農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程等。多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金采用客觀因素分配法，且有專門的管理辦法。
三、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在問題
(一)預(yù)算安排不完整
目前由于上級(jí)政府在安排補(bǔ)助下級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金時(shí)的預(yù)算不細(xì)化、用途較模糊，而且預(yù)算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使基層單位存在" 會(huì)哭的孩子有奶吃"，誰跑得勤，誰要的就多，誰就會(huì)"跑部錢進(jìn)" 的現(xiàn)象，致使下級(jí)政府無法全面掌握上級(jí)補(bǔ)助地方收入的規(guī)模和種類，在年初的預(yù)算安排中也無法準(zhǔn)確編入上級(jí)補(bǔ)助的收入和支出，造成預(yù)算不完整，致使一個(gè)地方的財(cái)政總體情況得不到完整反映。
(二)滯留專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金
上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，必須逐級(jí)撥付，才能到達(dá)用款單位，在這轉(zhuǎn)撥過程中，就容易發(fā)生滯留的問題。其原因主要有以下幾個(gè)：①由于制度的不健全，上級(jí)財(cái)政部門在年末下達(dá)專項(xiàng)資金(多在12 月31 日)，造成下級(jí)部門無法在同一財(cái)政年度撥付到位，只能把資金掛在暫存款科目，等到下一年度再進(jìn)行撥付，形成專項(xiàng)資金的滯留，這種現(xiàn)象較為普遍;②下級(jí)財(cái)政部門和用款單位的主管部門受利益驅(qū)使，有條件撥款，無條件不撥或緩撥，造成資金不能及時(shí)地?fù)芨兜轿�、發(fā)揮最大效益，形成專項(xiàng)資金的滯留;③下級(jí)財(cái)政部門因財(cái)力緊張，暫時(shí)借用專項(xiàng)資金用于其他項(xiàng)目，在財(cái)力富余時(shí)，再往下?lián)芨�，形成專�?xiàng)資金的滯留;④有的專項(xiàng)資金的申請并沒有經(jīng)過嚴(yán)格審批，用款進(jìn)度和計(jì)劃并沒有做到具體詳細(xì)，在資金撥付后，由于準(zhǔn)備措施沒有做好或者條件尚不成熟，資金并不能立即發(fā)揮效益，造成專項(xiàng)資金的滯留;⑤配套型專項(xiàng)資金的使用必須有地方配套資金作條件，但是往往由于地方政府的財(cái)力有限，不能及時(shí)配套，這樣就導(dǎo)致專項(xiàng)資金不能迅速投入到具體項(xiàng)目上，造成一定程度上的滯留。
(三)挪用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金
上級(jí)政府撥付專項(xiàng)資金都有特定的目的，使用資金的項(xiàng)目大都事關(guān)國計(jì)民生，只有資金使用到位，做到�？顚Ｓ茫拍苷嬲难┲兴吞�，解燃眉之急。然而有的部門仍有挪用�？畹默F(xiàn)象，其具體表現(xiàn)為以下幾種：①上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助下達(dá)后，下級(jí)財(cái)政部門以上級(jí)追加的補(bǔ)助資金置換年初預(yù)算安排的資金，造成實(shí)際意義上的撥付資金的減少，專項(xiàng)資金相應(yīng)地挪用到其他項(xiàng)目;②上下級(jí)政府支出偏好不一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生擠占挪用專項(xiàng)資金的問題。如設(shè)立專項(xiàng)資金的目的是為了改善社會(huì)公共服務(wù)供給，而下級(jí)政府的支出排序往往先是解決人員經(jīng)費(fèi)不足，對改善社會(huì)公共服務(wù)則排在稍后的位置。③有的單位虛報(bào)冒領(lǐng)，無中生有，騙取上級(jí)專項(xiàng)資金，在冠冕堂皇地以種種名義申請到資金后，就萬事大吉，作為部門的機(jī)動(dòng)財(cái)力隨意使用，與規(guī)定的用途差之甚遠(yuǎn)。④專項(xiàng)資金下達(dá)到規(guī)定的使用單位時(shí)，由于沒有嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制，加之基層財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)有限，賬務(wù)管理很不健全，客觀上使某些主管人員有可乘之機(jī)，挪用專項(xiàng)資金或亂搞基本建設(shè)，或違規(guī)購置專控商品，或給小集體發(fā)放福利，更為嚴(yán)重的是貪腐中飽私囊，造成國家的專項(xiàng)資金不能全部發(fā)揮效益。
(四)專項(xiàng)資金的使用效益低
專項(xiàng)資金在下達(dá)到具體項(xiàng)目后，由于缺乏科學(xué)的決策程序和不甚周密的計(jì)劃安排，加之部分責(zé)任人的責(zé)任心欠缺，造成投資項(xiàng)目未按計(jì)劃實(shí)施;工程進(jìn)度慢, 效率低; 個(gè)別項(xiàng)目未按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施; 個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施后效益差甚至無效益。這樣就極易形成“半拉子”工程、“爛尾樓”，造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，專項(xiàng)資金不能最大程度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益
四、加強(qiáng)政府轉(zhuǎn)移資金審計(jì)的必要性
(一)保障國家宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要措施
通過轉(zhuǎn)移支付審計(jì)有利于財(cái)政部門嚴(yán)格履行國家賦予的財(cái)政管理職能.認(rèn)真貫徹國家的財(cái)政政策.正確運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段.優(yōu)化資源配置.調(diào)節(jié)收入分配.保證國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展;同時(shí)，有利于促進(jìn)財(cái)政工作按照公共財(cái)政的要求深化財(cái)政體制改革，在生產(chǎn)力的發(fā)展和增加財(cái)政收人的前提下.將財(cái)政支出用于滿足我國最廣大人民群眾的公共需要.建設(shè)和諧社會(huì)。
(二)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的催化劑
目前各級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，還沒有完全建立起一套科學(xué)完善的計(jì)算公式和測算辦法，在轉(zhuǎn)移資金額度的確定和分配上不透明、不規(guī)范，隨意性較大。通過轉(zhuǎn)移支付審計(jì)可以找出目前轉(zhuǎn)移支付體制中存在的弊端，分析改革的必要性，研究和提出合理化意見和建議。促進(jìn)我國轉(zhuǎn)移支付制度真正具有中國特色。
(三)完善轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置
目前轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投向較為分散的現(xiàn)象較為普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有4l項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元;有“項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元.占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。通過轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)則有利于對轉(zhuǎn)移支付資金管理、使用部門和單位的審計(jì)監(jiān)督，能充分了解轉(zhuǎn)移支付資金的具體情況.及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正在管理、分配和使用方面存在的問題，避免資金的浪費(fèi)和損失，并在此基礎(chǔ)上.提出建議意見，為制定正確的宏觀訶控政策服務(wù)。