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關(guān)于加強村民自治制度建設(shè)的思考
村民自治制度是國家集中統(tǒng)一管理與群眾自我管理的有效社會管理形式，其核心內(nèi)容是全面推進(jìn)農(nóng)村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。《中華人民共和國村民委員會組織法》自1998年11月4日公布實施后，我國廣大農(nóng)村村民自治發(fā)展上了一個新的臺階。在新時期新階段，構(gòu)建和諧社會已成為全民共識，而村民自治是否成功，農(nóng)村能否得到和諧發(fā)展，對于當(dāng)前推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)總體戰(zhàn)略的實施有著深遠(yuǎn)意義。2017年，我們通過對廣西部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村村民自治發(fā)展進(jìn)程中存在的一些難題。
(一)村民身份確定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，權(quán)益分配糾紛多。村民自治首先要解決如何確定村民身份的問題，村民身份涉及到村集體經(jīng)濟收益分配以及宅基地分配等。由于現(xiàn)行法律對如何界定村民資格無明確規(guī)定，實踐中各地在對待入贅女婿、外嫁女、非轉(zhuǎn)農(nóng)回遷戶等人員的身份問題上存在較大差異，大多都依據(jù)本村的村規(guī)民約來處理。有的村組則是按多數(shù)成員的意志決定某個成員的身份待遇，隨意性很大，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易造成村民間待遇不平等，糾紛不斷。
(二)民主選舉程序不夠規(guī)范，選舉過程干擾因素多。首先，確定選民資格和產(chǎn)生候選人簡單化。有的村不搞選民登記，對待流動的人口不加審查，有的在當(dāng)?shù)剡x舉中不發(fā)選民證，僅僅在黑板上寫個公告，程序上存在較多問題。其次，選舉過程受干擾嚴(yán)重。選舉舞弊，主要表現(xiàn)在填票、報票過程中有的代領(lǐng)、代填、代投選票；有的讓親屬、朋友多投票或者拉票。同時宗族、宗派勢力干擾選舉的情況也時有發(fā)生。
(三)村民委員會工作開展不夠充分，村“兩委”班子協(xié)調(diào)不好，易影響集體經(jīng)濟發(fā)展。一些地方村黨支部與村委會的關(guān)系不協(xié)調(diào)，職責(zé)不清，在這種情況下，村集體經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，從而導(dǎo)致“空殼村”現(xiàn)象比較多，村內(nèi)公共集體事務(wù)無人管理。
(四)土地管理問題涉及集體、村民利益，糾紛多而復(fù)雜。90年代以來，隨著農(nóng)村大量土地被征收，因土地補償費的分配管理問題引發(fā)了大量的爭議和糾紛，一度成為個別地方農(nóng)村社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火線。土地補償費的管理分配存在較多糾紛，主要是土地補償費管理的主體、分配的主體和分配辦法不明確，而現(xiàn)行法律規(guī)定又有不確定性。由于管理主體的多元化與不確定性，有的村由村民小組提取管理，有的村由村民委員會和被征地農(nóng)民按照一定比例分配，有的村則直接由被征地農(nóng)戶收取。還有土地補償費分配留存比例問題以及由于村
民身份確認(rèn)難導(dǎo)致分配對象不明確等問題，使農(nóng)村土地糾紛較多。
中共十七大報告指出，要發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。當(dāng)前，擴大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，是實現(xiàn)民主選舉的基礎(chǔ)，也是確保村民自治取得成功的重要保障。為此建議：
一、加大民主選舉宣傳力度，完善村民委員會選舉制度。首先，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要進(jìn)一步廣泛深入地開展《中華人民共和國村民委員會組織法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民熟悉民主選舉的規(guī)則和程序，要逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。其次，加強對選舉工作的監(jiān)督。再次，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會自身建設(shè)，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓(xùn)村委會干部、幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實際困難。
二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用，增強村民委員會的服務(wù)功能。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)更多地運用法律、經(jīng)濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨立性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理。其次是要處理好村黨支部與村委會關(guān)系。健全和完善村民會議和村民代表會議制度，避免一些決策上的失誤，充分發(fā)揮黨支部和村委會各自的功能。三是完善村民自治的監(jiān)督機制。加強財務(wù)管理，搞好村務(wù)公開，充分發(fā)揮村民代表的監(jiān)督作用。
三、盡快制定村民資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。確定村民身份是農(nóng)村開展村民自治、加強管理的前提。有關(guān)村民資格的認(rèn)定包含兩個因素：一是是否具有該村的戶籍；二是是否與該村形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。應(yīng)堅持依據(jù)戶籍和權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則。該原則可有效解決現(xiàn)實中產(chǎn)生糾紛最多的特殊的人群，比如：服刑人員、非婚生子女、嫁城女、現(xiàn)役軍人、離退休回鄉(xiāng)人員等的分配資格的判斷問題。
四、針對焦點問題，重點貫徹落實土地管理政策，積極維護(hù)土地承包經(jīng)營者的權(quán)益。
1.加強政府部門調(diào)解力度，切實開展好調(diào)解工作。土地承包糾紛不同于一般的民事糾紛�！掇r(nóng)村土地承包法》明確了農(nóng)村土地承包糾紛的解決途徑為協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種方式。建議針對此類糾紛成立專門的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級調(diào)解組織，通過調(diào)解化解矛盾糾紛。
2.完善土地補償費的留存與發(fā)放制度。有關(guān)法律已明確規(guī)定，土地補償費應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體，由村民委員會代表農(nóng)民集體進(jìn)行管理和分配。為規(guī)范土地補償費的留存和發(fā)放，建議要完善以下制度：一是土地補償費必須留存的剛性制度。為了維護(hù)土地的社會保障功能、農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村公益目的的需要，村民委員會應(yīng)當(dāng)將一部分土地補償費留存，并轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體的社會保障、公共福利基會。二是土地補償費的留存比例法定化。將土地補償費留存比例規(guī)定在10%-30%的比例范圍內(nèi)，再由地方政府根據(jù)各地具體情況制定相應(yīng)的規(guī)章，并最終由村民大會在法律規(guī)定的比例范圍集體討論、自由裁量。三是明確土地補償費的分配依據(jù)，應(yīng)當(dāng)以村民人口平均分配為原則。而村民資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)有規(guī)可循，使分配做到公平公正公開。在此應(yīng)注意的一個重要問題是，進(jìn)行土地補償費發(fā)放時村民資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
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