財政績效考核的優(yōu)缺點

政府系統(tǒng)要充分發(fā)揮各部門、各單位和各公務(wù)人員的工作積極性，提高政府部門的工作效率和質(zhì)量，績效考核是不可缺少的重要環(huán)節(jié)。所謂績效考核簡單的說就是對組織中部門（成員）的貢獻進行排序�？冃Э己耸且话央p刃劍，運用得當則會極大的調(diào)動政府各級部門和人員的工作積極性和質(zhì)量，否則會適得其反。要發(fā)揮績效考核積極作用最重要的是要做到公平考核，公平考核講究考核主體的獨立性和外部性，即由獨立的第三方進行考核。包括受行政機關(guān)委托的考核機構(gòu)、專業(yè)考核組織（包括大專院校和研究機構(gòu)）、中介組織、社會組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種考核主體。

一、獨立的第三方績效考核的成因

1．內(nèi)部考核的弊端。內(nèi)部考核即行政系統(tǒng)內(nèi)部組織的考核模式。主要有兩種方式：領(lǐng)導(dǎo)打分和各部門互相打分。這種內(nèi)部考核模式操作簡單，節(jié)約時間和成本。但往往帶有很強的主觀性，總的來說領(lǐng)導(dǎo)滿意就滿意，不能全面真實地反映各部門的業(yè)績。各部門為了讓領(lǐng)導(dǎo)滿意，往往采取報喜不報憂、掩蓋不足、炫耀政績的對策，違背事實求實的做法。此外，績效考核必然涉及到利益的分配、事實的描述和得失的評判，會使得有關(guān)人員基于自身利益的考慮而人為改變考核結(jié)果。另外各部門互相打分也存在很大的問題，相對弱勢部門不敢得罪強勢部門，最終導(dǎo)致強勢部門年年先進，弱勢部門年年落后。這不利于政府組織工作的有效開展。

2．公民參與的興起。20世紀80年代，新公共管理主張更加重視顧客導(dǎo)向，把顧客作為政府施政目標，主張公民對政府提供的公共服務(wù)進行評價。這在實質(zhì)上就是引入服務(wù)對象來考核政府業(yè)績。發(fā)展到如今的“公民治理”、“小區(qū)自治”呼聲越來越高，使得公民參與成為當代的主要政治議題之一。同時互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為公民參與提供了技術(shù)支持。公民有了更多的機會和途徑了解到國內(nèi)外有關(guān)政治治理和政府改革的信息，這使得公民自身素質(zhì)得到增強，傾向于維護自身的權(quán)益，加強輿-論監(jiān)督。面對第三方即公民社會的興起，政府部門要得到公民的支持，不僅要在決策中吸納公民的參與，更重要的是在考核政府績效時不能只有官方說了算，而應(yīng)增強公民的意見。

3．第三方考核主體的不斷涌現(xiàn)。隨著政府績效評估的不斷深入和發(fā)展，對政府績效的考核主體不斷興起并發(fā)展。近年來出現(xiàn)的外部考核主體主要有：中介組織和商業(yè)公司，如零點調(diào)查公司，麥肯錫咨詢公司等。公民團體和社會，公民和社會通過接受調(diào)查或網(wǎng)上通票的方式作為政府績效考核的一個新興主體。政府直接服務(wù)對象如企業(yè)和公民，被服務(wù)的企業(yè)和公民是政府績效考核的重要力量。專家學(xué)者社會精英組建的考核主體的實力和社會影響力日益漸增，成為績效考核的新興力量。

第三方考核主體的出現(xiàn)和發(fā)展并不斷受到政府部門的重視是政府績效考核方式的一大進步，必將帶來政府績效考核的科學(xué)性和公平性，帶來政府部門的活力。然而，第三方績效考核的實施并不是一帆風(fēng)順的，筆者通過實地調(diào)研總結(jié)出獨立的第三方績效考核存在以下幾個難點：

二、獨立的第三方績效考核的難點

（一）從考核主體來看

1．商業(yè)公司和中介組織。首先是政府部門雇用商業(yè)公司和中介組織進行績效考核的成本很大，這些公司收費一般都很高，加重了政府財政支出。其次高價買來的考核方案和措施不一定適用。如武漢事發(fā)改委目標管理辦公室負責人就明確表示：麥肯錫咨詢公司為武漢市設(shè)計的績效考核方案有80%基本無法在實踐中運用。再次政府部門把內(nèi)部業(yè)務(wù)全部交給一個公司是否妥當，是否存在安全隱患和危機。

2．專家學(xué)者社會精英。他們在考核時存在兩個問題：一是他們雖然理論知識淵博，但往往不懂政府實際業(yè)務(wù)。另外，有些所謂的專家學(xué)者道德淪喪，為了自己的利益而成為某些政府部門的代言人。講話不負責任，屁股決定腦袋，成為社會一大禍害。

3．第三方考核出現(xiàn)誤差。第三方考核出現(xiàn)的誤差概括起來主要有四個：一是暈輪效應(yīng)誤差。考核人易把績效中的某一方面甚至與工作績效無關(guān)的某一方面看得過重，從而影響整體績效的考核。二是近因誤差。一般說來，人們對近期發(fā)生的事情影響比較深刻，從而對遠期發(fā)生的事印象淡薄。導(dǎo)致以近期印象代替被考核對象在整個考核期的表現(xiàn)，從而造成誤差。三是感情效應(yīng)誤差�？己酥黧w易把個人感情帶入績效考核。四是暗示效應(yīng)誤差。考核主體在某些權(quán)威和權(quán)力的暗示下容易改變自己的立場。

（二）從第三方獲取資料來看

第三方對政府部門績效考核時采取的是調(diào)查的方式得來的數(shù)據(jù)，這里主要涉及到抽樣誤差的問題。數(shù)據(jù)的誤差通常是指數(shù)據(jù)與客觀現(xiàn)實之間的差距，誤差的類型主要有抽樣誤差和非抽樣誤差兩類。造成這類誤差的主要原因是：

1．抽樣誤差。造成這類誤差的原因是沒有遵循隨機原則和樣本量不足。一般來說，總體一定情況下，置信度與樣本規(guī)模成正比。由于政府部門本身所擁有的經(jīng)費、人力和時間及提供給第三方的資金有限，第三方在抽取樣本進行績效考核時會千方百計地縮小樣本容量以獲取更多的利潤。樣本規(guī)模的不足導(dǎo)致置信度偏低。其次，政府部門績效考核抽取樣本的方式上違背了概率抽樣的原理。概率抽樣中哪個單位被抽中與否不取決于研究人員的主觀意愿，而是取決于客觀的機會——概率。而政府部門為了獲得較好的成績，在選取服務(wù)對象時往往選取有利于考核結(jié)果的對象。

2．非抽樣誤差。這類誤差是由于人為因素所造成的，包括調(diào)查者和被調(diào)查者。調(diào)查者所造成的誤差主要有：第三方調(diào)查方案中的有關(guān)規(guī)定和解釋不明導(dǎo)致的填報錯誤、抄錄錯誤、匯總錯誤等。被調(diào)查者造成的誤差主要有：人為因素干擾形成的有意虛報或瞞報導(dǎo)致誤差。

（三）從各方的態(tài)度來看

通過對政府各個部門工作績效良莠的有效考核，并保持對部門的回饋，部門就能激發(fā)起每位公務(wù)員的工作熱情和創(chuàng)新精神，使得績效考核成為現(xiàn)代政府的一種高效管理工具。然而實際中，第三方和被考核方均存在各自的難點：

1．第三方承擔壓力�？己诉^程中，某些主管評價在所難免，一旦形成筆墨，便成為長久記錄，影響部門和員工深遠長久。因為考核的結(jié)果做多方面的用途，如獎勵或懲戒員工，第三方基于這些顧慮，往往措辭惋惜，不愿如實考核。另外考核工作一不謹慎，往往落人口實，甚至訴諸法律。第三方承擔的壓力和困擾很大。

2．部門和公務(wù)員對考核評價很低。第三方往往不十分熟悉政府部門業(yè)務(wù)和工作，主觀的成見或無心的偏差，都足以產(chǎn)生績效考核的錯誤。就政府公務(wù)人員而言，多數(shù)認為第三方考核過程不夠周密，自己最好的一面難有機會以常態(tài)呈現(xiàn)給考核機構(gòu)。因此，他們認為中等評價，如“普通”、“合乎標準”、“一般”等，只不過是應(yīng)付了事，令人泄氣的評語罷了。

三、第三方績效考核的完善對策

（一）考核主體的完善

1．充分發(fā)揮人大和審計署的強大功能。目前第三方評估多半是社會專家和精英，但他們往往缺乏實踐經(jīng)驗。最好的辦法就是尋求既是第三方同時又具備一定專業(yè)和實踐素質(zhì)的機構(gòu)進行考核。當前建議我國應(yīng)發(fā)揮人大財政委員會和審計署的優(yōu)勢。人大財政委員會，主要負責審批預(yù)算。并組織專門的機構(gòu)對政府預(yù)算的執(zhí)行情況進行跟蹤調(diào)查和考核。審計署，負責專門提供績效審計服務(wù)，審計結(jié)果直接向人大報告。

3．法律制度是實施政府績效考核實施的關(guān)鍵。外國政府在進行績效考核過程中十分強調(diào)制度的完善。并通過國家立法或部門法規(guī)。通過制定《預(yù)算法》、《行政法》、《公共服務(wù)部門法》、《公務(wù)員法》等將整個績效評估工作納入了法制化軌道。制定基本的績效考評制度包括確定：戰(zhàn)略規(guī)劃（部門職能設(shè)計）、年度績效計劃、績效報告制度、績效考評制度、檢查監(jiān)督制度、考評結(jié)果使用、公開共享制度等完善制度確�？己说捻樌麑嵤�。而我國績效考核沒有法律出臺導(dǎo)致考核混亂和隨意。建議我國立法部門盡快制定出《政府部門績效考核管理與實施法》。

下圖是國外政府績效考核外部考評方式，一定程度是值得我國借鑒和學(xué)習(xí)。

（二）考核資料和數(shù)據(jù)的完善

1．盡量擴大樣本容量。第三方進行績效考核的數(shù)據(jù)來源主要有兩種方式：客觀數(shù)據(jù)和評判數(shù)據(jù)�？陀^數(shù)據(jù)即客觀的工作與服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)是構(gòu)成考核的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，因此第三方在考核時一定要做到這部分數(shù)據(jù)的客觀和全面。對于他們的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，可進行全面的考證和分析。對于他們的服務(wù)評價數(shù)據(jù)可在相關(guān)部門的配合下設(shè)置服務(wù)評價回饋系統(tǒng)。如在衛(wèi)生部門、工商行政管理部門等設(shè)置電子按鈕，按鈕上服務(wù)等級分為滿意、一般、不滿意。由服務(wù)對象對工作部門的服務(wù)進行選者評價。評判數(shù)據(jù)不僅包括上級主管部門和領(lǐng)導(dǎo)的評判的結(jié)果，還應(yīng)納入同級部門、同行部門和下級部門的評價數(shù)據(jù)。

2．避免行政干預(yù)。首先要設(shè)置考核回避制度，即考核人員不應(yīng)與被考核部門和人員有任何的利益關(guān)系，如果有時要主動回避。其次考核工作應(yīng)秘密進行，不公布考核時間和人員，考核工作由定期轉(zhuǎn)變?yōu)椴欢ㄆ�，并增加考核頻率。最后考核人員應(yīng)實行流動制度，實行三年更替和交換。

（三）合理設(shè)置獎項，調(diào)動各部門積極性

目前我國政府部門績效考核獎項設(shè)置實行的是“一刀切”式的辦法，單純的從高到低排名，這種方式不利于調(diào)動各方積極性。是一種比較落后的考核辦法，筆者認為，現(xiàn)階段我國可通過以下方式設(shè)置獎項：

1．化整為分法。即把整個機關(guān)體系按照性質(zhì)或職能進行分類，每一類單獨的進行考核分類的方法。這樣既避免了不同性質(zhì)的部門拉在一起考核的弊端，又極大的調(diào)動了各部門的工作積極性�？梢园褭C關(guān)體系分為經(jīng)濟管理類、服務(wù)類、監(jiān)督類、黨群類等。按照各個部門的性質(zhì)確定類別，在同一類別下的各部門之間進行排序，設(shè)置獎項。

2.橫向比較法。即某一部門的工作或經(jīng)驗在全世界引起重視或在全國各省市處于領(lǐng)先地位，無論它在整個機關(guān)體系排名多少都予以獎勵的一種考核辦法。如某地區(qū)氣象部門預(yù)報準確率為75%，這項指標排名在整個機關(guān)體系中排名靠后，而全國乃至全世界氣象預(yù)報部門最精確的也就75%左右。此時就應(yīng)給這個氣象預(yù)報部門予以獎勵。

3．縱向比較法。即某一部門的工作在某一時間段內(nèi)相比自己前一階段有了很大的進步而給與獎勵的一種考核辦法。第三方在考核過程中可以列出各單位的進步指數(shù)，建議政府部門設(shè)置最佳進步獎。

4．取消一票否決制。第三方在進行績效考核時應(yīng)取消一票否決制，另外要防止加分與扣分過于懸殊。一票否決制和加分與扣分過于懸殊都顯得很武斷，會讓被否決和扣分部門失去追回比分的信心而導(dǎo)致他們的消極心理，不利于行政工作的開展。如武漢市在對109家單位進行考核時加分區(qū)間在0．1～2，而一項扣分就是10分，這個比分就過于懸殊。導(dǎo)致被扣分單位繼續(xù)消極對待工作。

結(jié)語：在我國政治社會背景復(fù)雜的情況下搞第三方績效考核，我們既要善于學(xué)習(xí)借鑒國外的先進經(jīng)驗,又要注重發(fā)揮自身比較優(yōu)勢,走一條巧借外力、苦練內(nèi)功的快速發(fā)展之路。第三方績效考核制度建設(shè)是一個系統(tǒng)的、漸進的工程，需要我們在理論上不斷研究，尋求其規(guī)律，更需要在實踐中不斷探索和完善。總之，只要我們善于總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓(xùn)，認真分析，科學(xué)對待，就一定能找到適合我國國情的第三方績效考核制度。

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