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涉密人員上崗管理規(guī)定
一、項目背景
我國保密法在延續(xù)先前保密工作有效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒域外先進理論和經(jīng)驗，確立了“對人管理+對物管理+對場所管理”的立體制度框架。涉密人員管理是我國保密制度的重要組成部分�，F(xiàn)行保密法確立的分類管理、保密審查、保密承諾、脫密期管理等多項制度在保護國家秘密、維護國-家-安-全方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但面對日益嚴(yán)峻的國內(nèi)外復(fù)雜形勢，特別是信息技術(shù)的飛速發(fā)展，我國涉密人員管理在基本理念、具體制度和實際操作方面都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
本項目旨在通過研究，深入認(rèn)識我國涉密人員管理制度的現(xiàn)狀和危機，全面梳理我國涉密人員管理制度的基本規(guī)范，分析我國涉密人員管理制度的主要特征和面臨的主要問題，并在歸納和總結(jié)域外涉密人員管理基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出完善我國涉密人員管理的對策建議。
二、主要研究內(nèi)容
1.分析評估我國涉密人員管理制度的現(xiàn)狀。包括我國涉密人員的含義和范圍、權(quán)利和義務(wù)、資格審查與確定以及涉密人員管理的主要制度等。
2.研究借鑒其他國家涉密人員管理制度與經(jīng)驗。包括國外涉密人員的范圍、主要法律規(guī)范、主要管理機構(gòu)、主要管理制度以及涉密人員的法律責(zé)任和救濟制度等。
3.提出完善我國涉密人員管理的路徑與對策建議。
三、取得的主要成果
（一）分析評估了我國涉密人員管理制度現(xiàn)狀及特點
1.保密法規(guī)范體系中對“人”的管理處于相對次要的地位。我國保密法規(guī)范體系以對“物”管理為主，對“人”管理的法規(guī)范在層級、數(shù)量及內(nèi)容方面均居于次要地位，且多是原則性規(guī)定。
2.對“人”的管理主要是一種信任管理。我國對涉密人員的管理主要是一種信任管理，有失技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。一方面，保密法依然缺乏有關(guān)審查程序及審查標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)范；另一方面，我國并不存在統(tǒng)一的涉密人員資格審查與確定規(guī)范，法律將涉密人員資格審查與確定的規(guī)范制定權(quán)授予各涉密機關(guān)單位，造成標(biāo)準(zhǔn)和操作缺乏統(tǒng)一。作為涉密人員管理的基本法，未能為涉密人員的管理提供具體的、可操作的執(zhí)行規(guī)范。
3.涉密審查規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。保密法僅就涉密人員資格審查和確定作出原則性規(guī)定，即“任用、聘用涉密人員應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行審查”，缺乏具體的規(guī)范。由于缺乏科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范的涉密審查程序，使得我國涉密人員管理的規(guī)范化、法治化存在嚴(yán)重欠缺，也與世界發(fā)達國家涉密人員管理思路存在較大出入。
4.分類管理有名無實，未貫徹始終。保密法確立了涉密人員分類管理制度，將涉密人員的職權(quán)和義務(wù)與國家秘密的密級劃分相對應(yīng)，這為后續(xù)的具體管理措施提供了標(biāo)準(zhǔn)和方向。也只有在具體管理制度中貫徹分類管理的方法，才能實現(xiàn)合理配置人力資源、協(xié)調(diào)手段與目的的功能。目前我國僅在保密法中對分類管理作出原則性規(guī)定，在涉密人員資格審查與確定、涉密人員上崗培訓(xùn)和承諾、涉密人員出境管理、涉密人員脫密期管理、涉密人員履職監(jiān)督以及涉密人員泄密補救和報告相關(guān)規(guī)定中都未針對不同類別的涉密人員作出相應(yīng)的區(qū)別規(guī)范，這使得分類管理有名無實。
5.涉密人員權(quán)益保障機制相對欠缺。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，涉密人員在權(quán)利申訴、爭議處理等方面并無區(qū)別于普通公民或勞動者的規(guī)定。涉密人員法律保障制度的相對欠缺一方面不利于保護涉密人員的合法權(quán)益，另一方面，適用通常程序也不利于保護國家秘密。
(二)總結(jié)歸納了域外涉密人員管理的基本經(jīng)驗
通過梳理美國、英國、法國、日本和加拿大等5國涉密人員管理制度，總結(jié)出6個方面的特點。
1.保密管理以涉密人員管理為核心。涉密人員管理的法規(guī)范數(shù)量、法規(guī)范層級，在各國保密法制中居于核心地位。
2.涉密人員管理以接觸秘密審查制度為核心。在各國關(guān)于涉密人員管理的制度中，接觸秘密審查處于核心地位，保密管理主要是圍繞接觸秘密審查制度而進行。因此，就各國涉密人員管理的整體框架來看，接觸秘密審查已經(jīng)成為各國規(guī)范涉密人員管理的主要制度。
3.分類管理制度貫穿涉密人員管理的始終。各國保密法制所規(guī)定的國家秘密都有不同級別和種類，不同的人員接觸不同級別的國家秘密應(yīng)當(dāng)遵守不同的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序。域外涉密人員的分類管理，不僅體現(xiàn)于國家秘密的分類上，更主要體現(xiàn)于接觸不同密級信息的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序，以及行為規(guī)范和法律責(zé)任層面。如，美國關(guān)于接觸秘密審查就分為了三個標(biāo)準(zhǔn)，即接觸秘密級和機密級的審查標(biāo)準(zhǔn)、接觸絕密級信息的審查標(biāo)準(zhǔn)、重新審查標(biāo)準(zhǔn)等。
4.注重對涉密人員合法權(quán)益的保障。鑒于涉密審查及其他相關(guān)程序會對涉密人員合法權(quán)益產(chǎn)生一定的影響，各國保密法制都十分重視涉密人員的權(quán)益保障，包括平等保護原則、涉密審查的正當(dāng)程序、涉密審查的可申訴原則等。
5.涉密人員管理與其他保密管理制度有機銜接。盡管涉密人員管理是各國保密制度的關(guān)鍵和核心，但要實現(xiàn)國家秘密的有效守護，必須實現(xiàn)涉密人員管理與其他保護管理制度的有效銜接。
6.實現(xiàn)了涉密人員管理的法治化。法規(guī)范嚴(yán)密，程序正當(dāng)，分類管理，權(quán)責(zé)相當(dāng)。
(三)提出了我國涉密人員管理法治化的對策建議
1.完善我國涉密人員管理法規(guī)范。包括4個方面。一是提升涉密人員管理在保密基本法中的地位。將涉密人員管理的法規(guī)范提到涉密載體和涉密場所的管理之前，建立以對“人”管理為核心的保密管理體制。二是增加關(guān)于涉密人員管理法規(guī)范的數(shù)量，特別是關(guān)于涉密審查的主體、權(quán)限、程序、監(jiān)督等內(nèi)容。三是增強涉密人員管理法規(guī)范的可操作性。應(yīng)當(dāng)通過行政法規(guī)的形式增加程序性規(guī)定的內(nèi)容，明確各項技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)并提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)文件，以便為涉密人員管理制度的具體施行提供法律依據(jù)，規(guī)范涉密人員管理權(quán)的運作，保證保密工作順利進行。四是豐富涉密人員管理的法規(guī)范形式。應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉密人員管理內(nèi)容的不同采取不同的規(guī)范形式。涉密人員的資格審查和法律責(zé)任，適宜通過高位階的法規(guī)范予以明確。涉密人員的行為規(guī)范，國家法只適宜規(guī)定原則性規(guī)范，不同行業(yè)不同領(lǐng)域涉密人員的具體行為規(guī)范則宜由涉密人員所在單位制定。
2.健全接觸秘密審查程序。包括明確接觸秘密審查的基本原則：最小化、程序化、法治化，明確審查主體和審查權(quán)限，建立分類科學(xué)的審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范一般審查程序與緊急審查程序，明確授權(quán)決定的形式、有效期限和重新審查條件，以及建立審查檔案等。
3.建立分類科學(xué)、貫徹始終的涉密人員分類管理制度。借鑒國外的涉密人員分類管理制度的具體內(nèi)容，可從7個方面作出區(qū)別規(guī)定。一是建立涉密崗位目錄制度，從根本上確立不同崗位的密級。二是在保密法中明確確定接觸不同密級秘密的審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序。三是涉密人員保密承諾書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)突出不同種類涉密人員在權(quán)利、義務(wù)、泄密責(zé)任上的差異。四是在保密教育培訓(xùn)中，應(yīng)當(dāng)配合涉密人員種類設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)頻率。五是涉密人員的出境和脫密期內(nèi)擇業(yè)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)涉密人員的不同種類設(shè)置高低不同的限制、寬嚴(yán)有別的審查內(nèi)容。六是對不同種類的涉密人員進行考核監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)采用寬嚴(yán)相異的標(biāo)準(zhǔn)，較高級涉密人員的考核合格分值應(yīng)高于較低級涉密人員的考核合格分值。七是應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉密人員合法權(quán)益受到限制或剝奪的程度不同，建立不同類型、不同標(biāo)準(zhǔn)、不同形式的保密補償制度。
4.完善涉密人員管理機構(gòu)。涉密人員管理機構(gòu)是依照涉密人員管理規(guī)范中的權(quán)限和程序，對涉密人員的資格審查和確定、保密協(xié)議簽訂、保密教育培訓(xùn)、出境審查和批準(zhǔn)、泄密責(zé)任調(diào)查與追究等方面進行規(guī)范、管理和監(jiān)督的機構(gòu)。有些國家根據(jù)自身行政機關(guān)職能與構(gòu)造的不同設(shè)置了相應(yīng)的涉密人員管理機構(gòu)，一般分為行政長官、保密工作部門、獨立的專門機構(gòu)三種。我國涉密人員的管理機構(gòu)包括國家保密行政管理部門、縣級以上地方各級保密行政管理部門、國家機關(guān)和涉密單位中負(fù)責(zé)保密工作的部門、國家機關(guān)和涉密單位中負(fù)責(zé)人事管理的部門。應(yīng)當(dāng)在明確管理職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各機構(gòu)的管理工作。一是明確各涉密人員管理機構(gòu)管理權(quán)的界限和重點。二是可借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，在以上涉密人員管理機構(gòu)之外，增加設(shè)置涉密人員管理專員，對涉密人員管理具體工作作出計劃、部署，監(jiān)督各項制度的施行，這樣便于違法責(zé)任的追究。
5.健全涉密人員權(quán)益保障機制。一是建立涉密人員審查的正當(dāng)程序原則。包括審查標(biāo)準(zhǔn)的法定化、審查程序的規(guī)范化，應(yīng)當(dāng)聽取被審查人的意見，告知審查決定并說明理由。二是建立對涉密授權(quán)決定的申訴機制。當(dāng)事人如果對涉密審查決定不服，可以向上一級保密部門提出申訴。三是確立涉密人員的身份保障權(quán)。涉密人員的正常職務(wù)行為和個人合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護。非法定原因，不得對涉密人員的職務(wù)、身份、薪金等進行限制。四是建立保密補償制度。對于涉密人員因為保守國家秘密而使自身合法權(quán)益遭受的損害后果，不宜完全由其個人承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由國家通過公共財政支出予以特別補償，如發(fā)放保密津貼。
四、主要應(yīng)用領(lǐng)域
本項目研究成果可為我國制定完善涉密人員管理辦法提供借鑒和參考，也可為各級保密行政管理部門以及涉密單位加強涉密人員管理提供參考和依據(jù)。
關(guān)于涉密人員管理和權(quán)益保護的規(guī)定
第一條 在涉密崗位工作的人員（以下簡稱涉密人員），按照涉密程度分為核心涉密人員、重要涉密人員和一般涉密人員，實行分類管理。
任用、聘用涉密人員應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行審查。
涉密人員應(yīng)當(dāng)具有良好的政治素質(zhì)和品行，具有勝任涉密崗位所要求的工作能力。
涉密人員的合法權(quán)益受法律保護。
第一款規(guī)定涉密人員分類管理制度�！吧婷軑徫弧保侵冈谌粘９ぷ髦挟a(chǎn)生、經(jīng)管或者經(jīng)常接觸、知悉國家秘密事項的崗位。日常工作中產(chǎn)生、經(jīng)管或者經(jīng)常接觸、知悉絕密級國家秘密事項的崗位為核心涉密崗位；日常工作中產(chǎn)生、經(jīng)管或者經(jīng)常接觸、知悉機密級國家秘密事項的崗位為重要涉密崗位；日常工作中產(chǎn)生、經(jīng)管或者經(jīng)常接觸、知悉秘密級國家秘密事項的崗位為一般涉密崗位。在上述崗位工作的人員分別為核心涉密人員、重要涉密人員和一般涉密人員。機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照所在崗位涉密程度的不同，確定涉密人員類別�！胺诸惞芾怼保侵笇Σ煌婷軑徫簧瞎ぷ鞯纳婷苋藛T，采取不同的管理措施。機關(guān)、單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和工作實際，制定具體劃分標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。
第二款規(guī)定涉密人員上崗審查制度。任用、聘用涉密人員，應(yīng)由用人單位組織人事部門會同保密工作機構(gòu)，依據(jù)涉密人員任職條件，進行嚴(yán)格任前審查。審查內(nèi)容一般包括個人和家庭基本情況、現(xiàn)實表現(xiàn)、主要社會關(guān)系以及與國（境）外機構(gòu)、組織、人員交往等情況。
第三款規(guī)定涉密人員的基本條件。政治素質(zhì)方面，應(yīng)當(dāng)政治立場堅定，堅決執(zhí)行黨的路線、方針、政策，認(rèn)真落實各項保密規(guī)章制度；品行方面，應(yīng)當(dāng)品行端正，忠誠可靠，作風(fēng)正派，責(zé)任心強；工作能力方面，應(yīng)當(dāng)掌握保密業(yè)務(wù)知識、技能和基本的法律知識。
第四款規(guī)定涉密人員權(quán)益保障制度。涉密人員由于工作崗位的特殊性，在就業(yè)、出境、學(xué)術(shù)成果發(fā)表等方面會受到一定限制，按照權(quán)利與義務(wù)相對等原則，在限制涉密人員合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)依法保護涉密人員合法權(quán)益，給予相應(yīng)補償，這體現(xiàn)了黨和國家對涉密人員的關(guān)心和愛護。
關(guān)于涉密人員上崗保密要求的規(guī)定
第二條 涉密人員上崗應(yīng)當(dāng)經(jīng)過保密教育培訓(xùn)，掌握保密知識技能，簽訂保密承諾書，嚴(yán)格遵守保密規(guī)章制度，不得以任何方式泄露國家秘密。
在涉密崗位工作，不僅需要具備很強的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要具備很強的保密意識和相應(yīng)的保密專業(yè)知識技能。任用涉密人員，必須堅持先培訓(xùn)、后上崗。機關(guān)、單位對涉密人員上崗前的保密教育培訓(xùn)應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：保密形勢和敵情教育，保密工作方針、政策和法律法規(guī)教育，保密知識技能教育，崗位職責(zé)教育等。
涉密人員上崗前簽訂保密承諾書，對于提高涉密人員保密意識，強化涉密人員保密責(zé)任具有重要意義。保密承諾書的主要內(nèi)容包括了解并遵守各項保密制度、知悉并履行保密義務(wù)、自愿接受保密審查、承擔(dān)法律責(zé)任等。2015年3月，中央組織部、國家保密局、人力資源和社會保障部、國家公務(wù)員局在全國黨政機關(guān)和涉密單位組織開展保密承諾書簽訂工作，有效加強了涉密人員教育管理，促進了涉密人員管理的規(guī)范化，初步建立了保密承諾制度。機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)把保密承諾書的簽訂和管理作為一項經(jīng)常性工作來抓，建立健全保密承諾長效管理機制。
關(guān)于涉密人員出境審批的規(guī)定
第三條 涉密人員出境應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，有關(guān)機關(guān)認(rèn)為涉密人員出境將對國-家-安-全造成危害或者對國家利益造成重大損失的，不得批準(zhǔn)出境。
加強涉密人員出境管理，既是保護國家秘密安全的需要，也是保護涉密人員自身安全的需要�！坝嘘P(guān)部門”，是指按照干部人事管理權(quán)限，批準(zhǔn)、任用涉密人員的主管部門�！坝嘘P(guān)機關(guān)”，是指公安機關(guān)、國-家-安-全機關(guān)。
有關(guān)部門審批涉密人員出境要嚴(yán)格掌握，必要時征求公安機關(guān)、國-家-安-全機關(guān)的意見。公安機關(guān)、國-家-安-全機關(guān)認(rèn)為涉密人員出境可能對國-家-安-全造成危害或者對國家利益造成重大損失的，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)。
限制涉密人員出境是一些國家通行的做法。如德國《安全審查法》規(guī)定，從事安全敏感性工作的人員，在前往適用特別規(guī)定的國家旅行之前，無論是公務(wù)旅行還是私人旅行，都應(yīng)當(dāng)事先向主管機關(guān)或組織報告。如果有充分的理由證明，由于請求旅行的人員或者特定的安全敏感性崗位所決定，請求旅行的人員有可能受到外國安全機構(gòu)的關(guān)注并對其構(gòu)成極大威脅時，主管機關(guān)有權(quán)限制其旅行。俄羅斯、美國等國家對涉密人員出境管理也有類似規(guī)定。
關(guān)于涉密人員脫密期管理的規(guī)定
第四條 涉密人員離崗離職實行脫密期管理。涉密人員在脫密期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行保密義務(wù)，不得違反規(guī)定就業(yè)，不得以任何方式泄露國家秘密。
“脫密期管理”，是指在一定期限內(nèi)，從就業(yè)、出境等方面對離崗離職涉密人員采取限制措施�！半x崗”，是指離開涉密工作崗位，仍在本機關(guān)、本單位工作的情形�！半x職”，是指辭職、辭退、解聘、調(diào)離、退休等離開本機關(guān)、本單位的情形。脫密期管理要求主要包括：與原機關(guān)、單位簽訂保密承諾書，做出繼續(xù)遵守保密義務(wù)、不泄露所知悉國家秘密的承諾；及時清退所持有和使用的國家秘密載體和涉密信息設(shè)備，并辦理移交手續(xù)；未經(jīng)審查批準(zhǔn)，不得擅自出境；不得到境外駐華機構(gòu)、組織或者外資企業(yè)工作；不得為境外組織人員或者外資企業(yè)提供勞務(wù)、咨詢或者服務(wù)。
涉密人員的脫密期應(yīng)根據(jù)其接觸、知悉國家秘密的密級、數(shù)量、時間等情況確定。一般情況下，核心涉密人員為3年至5年，重要涉密人員為2年至3年，一般涉密人員為1年至2年。脫密期自機關(guān)、單位批準(zhǔn)涉密人員離開涉密崗位之日起計算。對特殊的高知密度人員，可以依法設(shè)定超過上述期限的脫密期，甚至在就業(yè)、出境等方面予以終身限制。
涉密人員離崗的，脫密期管理由本機關(guān)、本單位負(fù)責(zé)。涉密人員離開原涉密單位，調(diào)入國家機關(guān)和涉密單位的，脫密期管理由調(diào)入單位負(fù)責(zé)；屬于其他情況的，由原涉密單位、保密行政管理部門或者公安機關(guān)負(fù)責(zé)。
關(guān)于機關(guān)、單位管理涉密人員基本要求的規(guī)定
第五條 機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)建立健全涉密人員管理制度，明確涉密人員的權(quán)利、崗位責(zé)任和要求，對涉密人員履行職責(zé)情況開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。
“涉密人員管理制度”，主要包括涉密人員資格審查、保密承諾、分類管理、教育培訓(xùn)、績效考核、監(jiān)督檢查、獎勵處分等方面的制度。
“涉密人員的權(quán)利”，是指涉密人員除享有作為機關(guān)、單位一般工作人員應(yīng)有的各項權(quán)利外，還有權(quán)要求機關(guān)、單位為其提供符合保密要求的工作條件，配備必要的保密設(shè)施、設(shè)備，參加保密業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對本崗位的保密工作提出意見建議，享有相應(yīng)的崗位津貼等。
“崗位責(zé)任和要求”，是指涉密人員在涉密崗位應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和承擔(dān)的責(zé)任。主要包括掌握并嚴(yán)格執(zhí)行保密法律法規(guī)和具體規(guī)章制度，自覺接受繼續(xù)教育和保密業(yè)務(wù)培訓(xùn)，依法保管和使用國家秘密載體及保密設(shè)施、設(shè)備，制止和糾正違反保密規(guī)定的行為，接受保密監(jiān)督檢查等。
機關(guān)、單位應(yīng)及時了解和掌握涉密人員思想狀況和工作表現(xiàn)，對涉密人員遵守保密制度情況開展經(jīng)常性檢查，對涉密人員履行職責(zé)情況進行考核。
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