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試論我國稅務(wù)稽查制度改革的政策取向
稅務(wù)稽查是稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù) 情況所進(jìn)行的稅務(wù)檢查和處理工作的總稱。其目的是通過查處各類稅務(wù)違法行 為，充分發(fā)揮其監(jiān)督懲處作用，推進(jìn)依法治稅，促進(jìn)稅收征管，最大限度地減 少稅收流失，保證國家財政收入。稅務(wù)稽查促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā) 展和有序運(yùn)行。保證了稅收財政職能和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的有效發(fā)揮。便于發(fā)揮稅 收監(jiān)督職能，促進(jìn)企業(yè)自我完善、自我發(fā)展。以確保稅收征管質(zhì)量，推動稅務(wù) 機(jī)關(guān)提高征管工作水平�？傊悇�(wù)稽查工作是界定納稅人、扣繳義務(wù)人的納 稅義務(wù)、扣繳義務(wù)履行程序的有效工具，是完善稅收制度與稅收征管體系的信 息反饋系統(tǒng)，是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，推動稅務(wù)機(jī)關(guān)提高征管工作水平的重要手段， 是完成稅收任務(wù)，保證國家財政收入的重要環(huán)節(jié)，是維護(hù)稅法權(quán)威、嚴(yán)肅稅收 法紀(jì)、懲處稅收違法犯罪行為、培育良好納稅觀念、實現(xiàn)依法治稅的基礎(chǔ)保證。 同時，我國稅務(wù)稽查在實際運(yùn)行中也暴露出不少問題。
一、我國稅務(wù)稽査中存在的主要問題
1. 稅務(wù)稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現(xiàn)。
我國現(xiàn)行稅務(wù)稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段。國家為了應(yīng) 付財政支出的高速增長，將稅收任務(wù)指標(biāo)作為一項政治任務(wù)下達(dá)給稅務(wù)機(jī)關(guān)， 稅務(wù)部門不得不在完成收入任務(wù)上狠下功夫，稅務(wù)稽查圍繞收入任務(wù)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象 大量存在。大量的稽查對象是針對那些易于查出問題的有利可得的企業(yè)，而對 那些隱蔽較深，有嚴(yán)重偷逃稅現(xiàn)象的企業(yè)卻沒有進(jìn)行有效查處。稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè) 以后，國、地兩稅機(jī)關(guān)為了各自的利益，互不聯(lián)系，加之納稅人存在繳納稅款 時劃分稅種不清、申報資料不全等原因，造成大量重復(fù)稽査。此外系統(tǒng)內(nèi)部征 收與稽査為了完成各自任務(wù)發(fā)生磨擦，出現(xiàn)征收不能及時給稽查提供線索，稽 查出來的問題也沒有反饋到征收工作中去的現(xiàn)象。
2. 稅務(wù)稽查模式的改革不徹底，實施起來不到位。
隨著1997年我國征管體制的全面改革，新的稅務(wù)稽查模式也在全國范圍內(nèi) 逐步實施。但是現(xiàn)行稅務(wù)稽查模式在實施過程中卻存在著不少的問題，主要體 現(xiàn)在：（1)由于稅務(wù)稽查職責(zé)在范圍上劃分不夠明確，使得上下級稽查機(jī)構(gòu)之 間相互爭奪范圍，搶奪稅源，甚至出現(xiàn)兩份稽査通知或處理決定下達(dá)同一企業(yè)， 使得納稅人無所適從。這既造成了納稅人對稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)依法行政認(rèn)識上的誤
解，有時又使稽査出來的問題因下達(dá)處理決定的不同而擴(kuò)大化或者縮小化；（2) 由于目前稽査的收入型模式和上述問題的存在，導(dǎo)致了稽查不深入，力度不夠 大，為收入而稽查，從而出現(xiàn)了對一些違法行為查而不清、決而不剛的現(xiàn)象， 執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性受到極大地削弱；（3)由于多級稽查格局的原因，一個 年度內(nèi)企業(yè)接受二級稽查十分普遍，部分企業(yè)甚至接受三級稽查，乃至更多級 的稅務(wù)稽查，從而造成了重復(fù)稽查的問題，如果再加上地稅部門的稽查，企業(yè) 確實不堪重負(fù)，生產(chǎn)經(jīng)營難免不受影響；（4)由于現(xiàn)行稅收征管整體模式中征 收、管理與稽查三者之間職責(zé)劃分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互 混滑，又相互脫節(jié)，從而出現(xiàn)稅收工作“盲點”。加之，由于我國市場經(jīng)濟(jì)在 運(yùn)行過程中，法律仍不夠健全，社會上“拜金主義”等不良影響。目前在稅務(wù) 系統(tǒng)內(nèi)部仍存在個別腐化墮落者，他們大肆利用手中的稅收執(zhí)法權(quán)力，以稅謀 私，索賄受賄，貪污挪用稅款，亂征濫罰，擅自減免各項稅款，甚至與納稅人 內(nèi)外勾結(jié)，代開、虛開、盜賣增值稅專用發(fā)票，騙取出口退稅，給國家經(jīng)濟(jì)建 設(shè)帶來巨額損失。
3. 稅務(wù)稽查隊伍的素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步推行，一部分納稅人思想觀念也發(fā)生了變化， “小團(tuán)體主義”、“個人主義”等不良思想有所滋長。現(xiàn)在一些納稅人逃避稅 收的方式十分隱蔽，手段更加多樣化，這就要求稅務(wù)稽查人員具備反偷避稅收 的能力。但目前稽查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，不少青年干部經(jīng)驗不足，崗位 技能差，不能獨擋一面地開展工作。有的稽査人員不會査帳，不善于從帳實上 查找蛛絲馬跡，挖掘隱蔽的深層次的問題，做出的稽查決定缺乏實在的內(nèi)容， 給稅務(wù)稍查工作帶來了諸多不利影響。
4. 稽查工作規(guī)程在實施過程中發(fā)生扭曲。
稅務(wù)稽查工作規(guī)程作為稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員實施稅務(wù)稽查工作的規(guī)范，是 每一個稅務(wù)人員在開展工作時必須遵循的行為準(zhǔn)則。但是在很多基層征稅機(jī)關(guān), 他們?yōu)榱送瓿缮霞壪逻_(dá)的稅收任務(wù)的目的，人為地對稅務(wù)稽查工作規(guī)程進(jìn)行調(diào) 整，以達(dá)到以查增收，以查促收，完成稅收任務(wù)的目的，人為地對稅務(wù)稽查工 作規(guī)程進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到以查增收，以查促收，完成稅收任務(wù)的目的。比如在 稽查選案階段，由于稅收收入任務(wù)重，稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)稽查查補(bǔ)收入的責(zé)任目標(biāo)， 以致選案不是通過計算機(jī)系統(tǒng)科學(xué)選案，而是急功近利地瞄準(zhǔn)那些經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較 好的企業(yè)為重點稽查對象，重復(fù)稽查同一企業(yè)的現(xiàn)象時有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)情況較差 的企業(yè)卻很少去查去管。
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5. 稅務(wù)稽查的正常執(zhí)行受到執(zhí)法環(huán)境的制約。
由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)滯后，納稅人的納稅意識不強(qiáng)，加之“拜 金主義”、“權(quán)錢交易”等腐-敗現(xiàn)象仍然存在，從而出現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)在對納稅人 開展稅務(wù)稽査時，經(jīng)常會受到來自社會各方面的干擾，各種說情接踵而至，更 有甚者，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)直接給稽查人員施加壓力，致使稽査人員無法正常開 展工作，不良社會風(fēng)氣，嚴(yán)重破壞了稅務(wù)執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。
此外，稅務(wù)稽査經(jīng)費投入不足，裝備落后，交通工具、通訊設(shè)備缺乏，直
接影響到稅務(wù)稽査的進(jìn)度、深度和廣度。
二、關(guān)于我國稅務(wù)稽查改革的政策建議
1. 規(guī)范稽查工作程序，嚴(yán)格按照規(guī)程執(zhí)法。
(1)科學(xué)地開展稽查選案工作。建立以計算機(jī)選案為主、人工選案為輔的 科學(xué)選案體系，充分利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)資源，建立稅務(wù)稽查選案信息系統(tǒng)，將重 點行業(yè)，異常申報企業(yè)，重點稅源戶的納稅申報資料輸入該信息系統(tǒng)，從而科 學(xué)地挑選稅務(wù)稽查對象，從根本上避免納稅人的重復(fù)選案。（2)認(rèn)真做好稽查 實施階段的各項工作�；楣ぷ饕獓�(yán)格以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，實施法 治管理，防止人為變通了結(jié)。關(guān)鍵要做好以下兩點：第一，稽查程序耍合法。 第二，稽查取證要合法。（3)嚴(yán)格逃選審理人員，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查審理工作 的把關(guān)作用。稽查審理工作承前啟后，審理工作的好壞直接關(guān)系到稅務(wù)機(jī)關(guān)最 后執(zhí)行稅務(wù)處理決定是否準(zhǔn)確合法，因此審理人員在挑選上必須具備責(zé)任心強(qiáng)、 業(yè)務(wù)素質(zhì)高的特點。他們必須對稽查文書的格式制作是否規(guī)范，引用法律條文 是否準(zhǔn)確完整，相關(guān)數(shù)據(jù)是否真實準(zhǔn)確，附屬材料是否齊全真實等具體事項進(jìn) 行嚴(yán)格認(rèn)真審核把關(guān)，從而防止稽查決定出現(xiàn)不必要的差錯和失誤，盡可能避 免稅務(wù)行政復(fù)議、行政訴訟情況的發(fā)生。（4)加強(qiáng)稽査執(zhí)行工作力度，捍衛(wèi)稅 務(wù)稍斉的權(quán)威性�；閳�(zhí)行工作是稅務(wù)稽查工作流程的最后一環(huán)，也是稽查成 果得以實現(xiàn)的關(guān)鍵步驟，要充分體現(xiàn)稅法的剛性。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照已做出的 稅務(wù)處理決定中涉及納稅人的有關(guān)補(bǔ)繳稅款、處以罰款、加收滯納金和調(diào)帳等 事宜，一一貫徹落實到位。改變對偷稅漏稅處理查得多補(bǔ)得少，征納雙方討價 還價的作法，督促納稅人將相關(guān)稅務(wù)處理決定落實到位。必要時，稅務(wù)稽查執(zhí) 行部門可依法采取稅收保全、強(qiáng)制等措施，維護(hù)稅法的尊嚴(yán)。
2. 理順稽查管理體制。
理順的稽查管理體制應(yīng)符合幾個有利于：（1)有利于加強(qiáng)稽查工作的規(guī)范 領(lǐng)導(dǎo)，掌握工作主動權(quán)，擺脫單純?nèi)蝿?wù)觀點的束縛；（2)有利于稽查組織依法 獨立行使職權(quán)，擺脫地方不適當(dāng)干預(yù)和說情風(fēng)干擾；（3)有利于發(fā)揮當(dāng)?shù)囟悇?wù) 機(jī)關(guān)對征收、管理、稽查、復(fù)議四個系列的綜合協(xié)調(diào)作用和監(jiān)督作用，減少稽 查組織內(nèi)部非業(yè)務(wù)性機(jī)構(gòu)，節(jié)省人力物力，集中搞好稽查�，F(xiàn)行稽查管理體制 改革，要突出稽查機(jī)構(gòu)能獨立行使執(zhí)法權(quán)及掌握規(guī)范性工作主動權(quán)，可考慮對 稍査機(jī)構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，即人事經(jīng)費及業(yè)務(wù)上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在各 項征管綜合協(xié)調(diào)、實務(wù)、工團(tuán)、紀(jì)檢、監(jiān)察等方面由當(dāng)?shù)囟悇?wù)局領(lǐng)導(dǎo)。
3. 培養(yǎng)高素質(zhì)的稽查隊伍。
稅務(wù)稽査是一項政策性、業(yè)務(wù)性和綜合性很強(qiáng)的工作，它涉及會計、審計、 法律、企業(yè)管理等各個領(lǐng)域和稅收征管工作全過程，客觀上要求有一支訓(xùn)練有 素的稽查隊伍。（1)從稽查力量上予以保證。各級稽查組織人員的配備要與其 承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)還要根據(jù)本地區(qū)實際情況，因地制宜 合理配備稽查人員，從數(shù)量上保持稽查隊伍的穩(wěn)定。（2)保證稽查隊伍的質(zhì)量。 稍査人員應(yīng)該是集思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)于一體的優(yōu)質(zhì)人才，政治上事業(yè)心強(qiáng)， 為政清廉、拒腐防變、有高度的責(zé)任感；業(yè)務(wù)上精通稅收政策，懂法律，會查
帳，辦案能力強(qiáng)。作為領(lǐng)導(dǎo)，在選人用人上要把好關(guān)，要建立一套稽查干部隊 伍管理制度，把思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干部選拔到稽查工作崗位上來。（3)建 立業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)制度，著重在現(xiàn)代會計實務(wù)、檢查技巧和計算機(jī)技術(shù)上進(jìn)行 強(qiáng)化訓(xùn)練，每個稽查員要掌握多種形式偷逃稅行為的稽查辦法。（4)把鼓勵競 爭機(jī)制引進(jìn)稽查管理，實行稽査人員等級制和稽查主檢官制，堅持獎罰分明， 堅持個人收入與稽查業(yè)績掛鉤。充分調(diào)動稽查人員的工作積極性。
4.建立復(fù)查制度，提高稽查質(zhì)量。
(1)建立復(fù)杳制度是完善稅務(wù)稽查監(jiān)督機(jī)制的需要。從稅務(wù)稽查工作的性 質(zhì)和內(nèi)容看，必須有一套完善的監(jiān)督機(jī)制才能保證稽查工作的質(zhì)量和效果，而 現(xiàn)行的以紀(jì)檢監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和工作程序制約為主的監(jiān)督機(jī)制還不能完全適應(yīng) 稽査工作的特殊性。首先，現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，一般是在造 成嚴(yán)重后果后才進(jìn)行處理。這一制度的力度是大的，但對一些小問題、苗頭性 的問題作用不很明顯。而領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督雖然可以隨著執(zhí)法過程進(jìn)行，但各級領(lǐng)導(dǎo)和 稽查單位往往出于偏袒和面子，發(fā)現(xiàn)問題后，大事化小、小事化了，“下不為 例”或輕描淡寫地批評幾句就過去了，監(jiān)督力度也是有限的。其次，稽查部門 的“四分離”制度還有待于進(jìn)一步完善。盡管各稽查單位都實行了 “四分離” 的工作制度，但對其中“稽査”環(huán)節(jié)還缺乏嚴(yán)格而完善的監(jiān)督。在實際工作中， 由于缺乏對稽査人員有效的監(jiān)督，查而不報、查大報小、避重就輕等現(xiàn)象是常 有的事，造成了檢査質(zhì)量低下，溢漏率高等嚴(yán)重問題。而復(fù)查制度能夠直接進(jìn) 入稽查的具體執(zhí)法過程，將與現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、工作程序制約形成 一個完善的監(jiān)督制約機(jī)制，保證稅務(wù)稽查工作的順利進(jìn)行。（2)建立復(fù)查制度 是與國際稅收稽查體制接軌的需要。從我國國情出發(fā)，借鑒國際稅收管理辦法， 完善我國稅收管理體系是今后的發(fā)展方向，也是經(jīng)濟(jì)全球化國際化發(fā)展的要求。 稅務(wù)稽查作為稅務(wù)工作的“重中之重”，更應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國外的做法和經(jīng)驗。據(jù) 資料表明，西方發(fā)達(dá)國家的稅務(wù)工作都普遍實行了稽查復(fù)査制度。在稅收機(jī)制 比較健全的美國，將復(fù)查作為整個稅務(wù)工作中的重要環(huán)節(jié)普遍實行，復(fù)查比例 達(dá)到7: 1.同時，美國復(fù)查制度的配套機(jī)制也很完善，他們在復(fù)查對象的選擇、 復(fù)查程序的執(zhí)行，以及發(fā)現(xiàn)問題對責(zé)任的認(rèn)定和追究都有一整套較完善的規(guī)章 制度，從而使復(fù)查結(jié)果成為決定稅務(wù)人員工資待遇、職位升遷的重要標(biāo)準(zhǔn)。促 使稅務(wù)人員努力學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，保證了稽查工作的質(zhì)量。同時也對 一些不法納稅人形成了無形的壓力，促使他們遵守稅法，積極配合稅務(wù)稽査人 員進(jìn)行檢查，依法納稅。
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