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貴州扶貧工作制度創(chuàng)新
一、貴州貧困狀況的原因及特點(diǎn)
(一)貴州的貧困狀況及原因
貴州地處祖國(guó)的大西南，全省總面積17.6萬平方公里，人口3600萬，有漢、苗、布依、侗、彝、土家、水、回等10多個(gè)民族，是一個(gè)多民族聚集的省份。全省分9個(gè)地州市，86個(gè)縣。貴州地處云貴高原東部，平均海拔1000米。地形復(fù)雜多樣，屬于典型喀斯特巖溶地貌區(qū)。高原和山地面積占全省總面積的89%，有“八山一水一分田”之說。全省巖溶面積就有12.9萬平方公里，占全省土地面積的74%。若按巖溶面積占地總面積30%以上為“巖溶縣”的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，全省共有74個(gè)縣為巖溶縣。巖石裸露，山高坡陡、山谷切割深，草木也難以種植。[1]
貴州省的貧困發(fā)生率、貧困程度等都高于全國(guó)平均水平。1985年，全省有貧困人口1500萬人。1986年按當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院扶貧標(biāo)準(zhǔn)，(以縣為單位農(nóng)民人均純收入150元，人均占有糧食200千克的標(biāo)準(zhǔn))共有31個(gè)貧困縣。1991年國(guó)家把人均純收入的標(biāo)準(zhǔn)提高到300元，人均糧食仍然是200千克，按此標(biāo)準(zhǔn)，全省共有46個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。1994年國(guó)家制定“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”時(shí)，按以縣為單位，人均純收入低于400元進(jìn)入貧困縣名單。按此標(biāo)準(zhǔn)，貴州共有48個(gè)貧困縣，占全國(guó)592個(gè)重點(diǎn)貧困縣的8.1%，列全國(guó)第三位。全省貧困人口1000萬人，占當(dāng)時(shí)全國(guó)8000萬貧困人口的12.5%；重點(diǎn)貧困縣貧困總?cè)丝?32.1萬人，占全國(guó)重點(diǎn)貧困縣貧困人口5858.9萬和的10.8%，重點(diǎn)貧困縣人口在全國(guó)排名第二位；其中，人均收入在200元以下的極貧人口有392萬人，占全省沒有解決溫飽人口總數(shù)的39.2%；全省還有364萬人飲水困難，235個(gè)鄉(xiāng)不通公路，70%的村不通電。到1997年8月，在全省貧困縣中，仍然有24個(gè)鄉(xiāng)、5519個(gè)村不通公路，5325個(gè)村不通電。[2]導(dǎo)致貴州山區(qū)貧困的原因就在于:
1.歷史沉淀的原因。2.不良的經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位。3.不斷惡化的生態(tài)環(huán)境。4.人口膨脹和素質(zhì)低下。
5.公共物品供給的短缺。6.發(fā)展遲緩的極化效應(yīng)。7.非正式制度的約束。它不僅提高了交易費(fèi)用，
而且有時(shí)使交易成為不可能。還極大地限制了分工的發(fā)展，從而不利于勞動(dòng)生產(chǎn)率的增進(jìn)。
(二)貴州的貧困特點(diǎn)
貴州是全國(guó)省區(qū)中唯一沒有平原支撐的農(nóng)業(yè)省份。其貧困的表現(xiàn)形式有其特殊性，認(rèn)清其貧困的基本特征，是我們制定反貧困措施和對(duì)策的重要依據(jù)。通過對(duì)貴州民族地區(qū)的調(diào)查分析，歸納出貴州民族地區(qū)的主要特征有以下4個(gè)方面:一是絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困并存；二是區(qū)域貧困與結(jié)構(gòu)性貧困并存；三是物質(zhì)貧困與素質(zhì)性貧困并存；四是貧困的長(zhǎng)期性與復(fù)雜性并存。
貴州的扶貧工作，由于自身的特殊性，和全國(guó)其他貧困地區(qū)相比，既有共性，又有個(gè)性。是共性和個(gè)性的有機(jī)結(jié)合。民族地區(qū)扶貧模式，是政府公共政策的一種價(jià)值選擇與判斷。
二、“政府＋第三部門＋農(nóng)戶”模式的現(xiàn)實(shí)可行性
根據(jù)貴州扶貧工作的具體實(shí)際，我們得到一個(gè)啟示，就是“政府＋第三部門＋農(nóng)戶”的扶貧模式是貴州民族地區(qū)扶貧工作中的一種優(yōu)化選擇。
(一)“政府＋第三部門＋農(nóng)戶”扶貧模式的內(nèi)涵和特點(diǎn)
“政府＋第三部門十農(nóng)戶”扶貧模式指的是以政府為貧困農(nóng)戶脫貧致富創(chuàng)造良好的環(huán)境條件為基礎(chǔ)，在第三部門的組織下，由貧困農(nóng)戶參與決策和執(zhí)行扶貧行為活動(dòng)，并形成激勵(lì)和約束機(jī)制共存、實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的一種扶貧方式、方法的總稱，它不是一種單一的扶貧工作的方式方法，而是一種復(fù)合形式。我們把它簡(jiǎn)稱為“政府＋第三部門＋貧困農(nóng)戶”扶貧模式。
具體來說，這種扶貧模式的顯著特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面:
(1)以政府支持為基礎(chǔ)和重要條件。這種模式首先強(qiáng)調(diào)政府的支持，包括:政策支持。主要是政府通過制定并實(shí)施一系列有利于民族地區(qū)資源開發(fā)、生產(chǎn)發(fā)展、產(chǎn)品營(yíng)銷、資金融通、結(jié)構(gòu)調(diào)整、人才和技術(shù)的引進(jìn)與培養(yǎng)使用等各方面的政策措施；為各個(gè)扶貧行為主體從事或參與扶貧工作創(chuàng)造條件；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持。民族地區(qū)的水、電、路、土壤改良、水利設(shè)施等主要由政府扶持建設(shè)；基礎(chǔ)教育扶持。民族地區(qū)的基礎(chǔ)教育應(yīng)受到政府的特別支持。
(2)第三部門依靠自身的特色組織所進(jìn)行的各種扶貧行為活動(dòng)和扶貧開發(fā)項(xiàng)目均由貧困農(nóng)戶參與決策和執(zhí)行。包括:扶貧項(xiàng)目的選拔要充分征求或考慮所涉及貧困農(nóng)戶的意見和建議。貧困農(nóng)戶是扶貧的對(duì)象，但同時(shí)又是扶貧行為主體。
(二)“政府＋第三部門＋農(nóng)戶”模式的意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值
(1)這種模式充分考慮了政府、第三部門和貧困農(nóng)戶三者的功能作用。如前所述，扶貧活動(dòng)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程，特別是貴州貧困的特殊性，決定了貴州民族地區(qū)的扶貧活動(dòng)離不開政府的支持，離不開各種第三部分的積極策劃和組織管理，也離不開廣大貧困農(nóng)戶的主動(dòng)和積極參與。這種扶貧模式能夠把政府的支持作用同第三部門的管理作用、農(nóng)戶的積極響應(yīng)和主動(dòng)參與結(jié)合起來，共同推動(dòng)貴州民族地區(qū)扶貧開發(fā)活動(dòng)的持續(xù)進(jìn)行。
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(2)這種模式把政府的功能作用定位于“支持”和“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”兩個(gè)方面，把第三部門的功能作用定位于組織管理和協(xié)調(diào)，而把貧困農(nóng)戶始終擺在行為活動(dòng)主體的地位，既充分發(fā)揮了各自的優(yōu)勢(shì)，又實(shí)現(xiàn)了三者的有機(jī)結(jié)合。
不同的扶貧模式下，政府、第三部門和農(nóng)戶的功能作用定位是不同的。完全靠政府扶貧，由政府直接組織扶貧，扶貧效率將難以提高。完全依賴第三部門組織實(shí)施扶貧工作也不現(xiàn)實(shí)。但與此同時(shí)，扶貧活動(dòng)又離不開政府和第三部門。這種扶貧模式把政府、第三部門和農(nóng)戶在扶貧開發(fā)活動(dòng)中的地位、功能和作用作了較為明確的劃分，既能發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，又能擺正相互之間的關(guān)系。
(3)這種模式在實(shí)際運(yùn)作中以貧困農(nóng)戶為中心，承認(rèn)貧困農(nóng)戶行為活動(dòng)的合理性和理性，這對(duì)提高扶貧效率有積極意義。從某種意義上講，貧困農(nóng)戶對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r最了解，他們又是扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的主體，背離了他們的意愿和要求，沒有他們的積極參與，扶貧開發(fā)工作是難以取得成功的，即使一時(shí)取得成效也難以鞏固。因此，這種廣泛吸收貧困農(nóng)戶參與的扶貧開發(fā)模式，既可以提高農(nóng)戶的參與意識(shí)，一改過去那種“等、靠、要”的舊思想，把參與扶貧開發(fā)當(dāng)作自己的“份內(nèi)事”。又通過扶貧開發(fā)使他們得到了實(shí)惠，提高了生產(chǎn)和生活水平，逐步開闊了視野，轉(zhuǎn)變了觀念，對(duì)扶貧效率和效果的提高有積極的促進(jìn)的作用。
(4)這種模式能夠?qū)Ω鞣N類型民族地區(qū)具有較廣泛的指導(dǎo)意義。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中。借助政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控功能，制定相應(yīng)的扶貧開發(fā)政策，促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展，逐步縮小差距。它強(qiáng)調(diào)政府支持和農(nóng)戶參與是扶貧的總體原則和基本要求，但政府的具體支持形式、第三部門具體如何組織管理。以及農(nóng)戶具體怎樣參與等還應(yīng)因各民族地區(qū)的具體狀況和條件不同而會(huì)發(fā)生改變和細(xì)化，因而具有靈活性。它克服了過去那些扶貧模式僅僅強(qiáng)調(diào)扶貧工作中的某一項(xiàng)重要內(nèi)容或只突出其中某一方面的弊端。
(5)這種模式還有利于貴州民族地區(qū)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。當(dāng)前，貴州民族地區(qū)不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)比較落后的山區(qū)，而且也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育薄弱的山區(qū)。加強(qiáng)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，促進(jìn)民族地區(qū)脫貧致富只是一方面。另一方面也是更為重要的方面是要推進(jìn)民族地區(qū)市場(chǎng)體制的形成和發(fā)展，使之具有獨(dú)立發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的能力，盡快步入自我發(fā)展良性循環(huán)軌道。這種模式十分強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性和自主決策性、因而能夠促進(jìn)廣大貧困農(nóng)戶增強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的了解和把握，盡快提高自身的適應(yīng)能力，進(jìn)而推進(jìn)貴州民族地區(qū)的市場(chǎng)化進(jìn)程。
結(jié)論
新時(shí)期貴州民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，是在我國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生重大變化和實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的歷史條件下進(jìn)行的。推進(jìn)扶貧開發(fā)要與實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“十五”計(jì)劃緊密結(jié)合，堅(jiān)持以發(fā)展為主題，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以改革開放和科技進(jìn)步為動(dòng)力，從而提高貴州民族地區(qū)群眾生活水平。2001年10月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)白-皮-書》對(duì)今后我國(guó)農(nóng)村的扶貧工作，提出了治理性規(guī)劃，即:
堅(jiān)持開發(fā)式扶貧。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，引導(dǎo)民族地區(qū)群眾進(jìn)一步解放思想，開拓進(jìn)取，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，走出一條符合實(shí)際的、有自己特色的發(fā)展道路。通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力。
堅(jiān)持綜合開發(fā)，全面發(fā)展。把扶貧開發(fā)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，加強(qiáng)水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展，改善社區(qū)環(huán)境，提高生活質(zhì)量，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。
堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計(jì)劃生育相結(jié)合，控制民族地區(qū)人口的過快增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的良性循環(huán)，提高民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。 堅(jiān)持自力更生，艱苦奮斗。充分發(fā)揮民族地區(qū)干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，激勵(lì)他們自強(qiáng)不息，不等不靠，苦干實(shí)于，努力改變貧窮落后面貌。
堅(jiān)持政府主導(dǎo)，第三部門協(xié)調(diào)，全社會(huì)共同參與。加強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷加大工作和投入力度。積極動(dòng)員和組織社會(huì)各界，通過多種形式，支持民族地區(qū)加快發(fā)展[3]。
在這樣一個(gè)大背景下，通過對(duì)貴州扶貧工作的回顧和總結(jié)，從不同的角度對(duì)扶貧工作的績(jī)效進(jìn)行比較和研究。每一種扶貧模式都有其特點(diǎn)、優(yōu)點(diǎn)、缺陷乃至局限性。就全國(guó)而言，雖然各個(gè)
民族地區(qū)在總體特征上具有相似之處，但在內(nèi)部，各地區(qū)里又存在很大的差異性。因此，現(xiàn)有扶貧模式中。每一種模式在表明其優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，都顯露出明顯的缺陷或不足，都不能安全適應(yīng)民族地區(qū)的具體情況和要求。扶貧工作的成效不僅關(guān)系到民族地區(qū)本身的發(fā)展，而且還影響到整個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
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所以，不能以一種單一的扶貧模式來指導(dǎo)貴州民族地區(qū)的扶貧工作，而要采用一種復(fù)合模式的形式，因地制宜地應(yīng)用于扶貧工作實(shí)踐中。沒有一種單一的、放之四海而皆準(zhǔn)的方式，只能采取復(fù)合模式的方法，才是轉(zhuǎn)軌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡條件下加速現(xiàn)代化的有益探索。科學(xué)合理的扶貧復(fù)合模式是實(shí)現(xiàn)脫貧工作目標(biāo)的有效載體。
在扶貧工作進(jìn)程中，要有完善的決策程序、有效的扶貧政策執(zhí)行制度、科學(xué)的政策執(zhí)行評(píng)估監(jiān)督辦法。
結(jié)合這一理論，在貴州新時(shí)期的扶貧開發(fā)中，把握和構(gòu)建反貧困機(jī)制的途徑和對(duì)策，具體可從以下幾個(gè)方面考慮:
首先，要轉(zhuǎn)變扶貧觀念，調(diào)整政府與農(nóng)村貧困人口的關(guān)系，使貧困人口真正成為農(nóng)村有效反貧困主體的重要參與者。傳統(tǒng)反貧困機(jī)制的最大缺點(diǎn)在于組織反貧困過程中，忽視了發(fā)揮貧困人口自身的積極作用，扶貧開發(fā)中政府從上至下建立了嚴(yán)格的責(zé)任制度，而貧困人口在享受政府救濟(jì)與物資援助的同時(shí)，卻沒有建立相應(yīng)的履行義務(wù)和責(zé)任制度，農(nóng)村貧困地區(qū)普遍存在的“等、靠、要”思想和行為，懶惰的人生態(tài)度、依賴、依附的心理與價(jià)值觀念等落后觀念，一定程度上是政府長(zhǎng)期以來無償救助的結(jié)果。不改變這些思想觀念和行為，從根本上打破長(zhǎng)期以來政府與貧困人口所形成的救助與被救助的關(guān)系，使貧困人口成為反貧困主體的重要參與者，使他們獲得參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)及平等分享經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)好處的能力，要想實(shí)現(xiàn)脫貧致富和解決農(nóng)村絕對(duì)貧困問題是難以設(shè)想的。
其次，劃清政府與市場(chǎng)在反貧困過程中的作用邊界，把這些政府管不了、管不好的事下放給第三部門和農(nóng)村貧困人口。在反貧困行動(dòng)中政府的作用應(yīng)主要體現(xiàn)在它的倡導(dǎo)功能、立法執(zhí)法功能、帶動(dòng)功能、宣傳示范功能、協(xié)調(diào)功能、評(píng)價(jià)和激勵(lì)功能等方面。政府在反貧困行動(dòng)中的主要工作應(yīng)當(dāng)是:準(zhǔn)確識(shí)別目標(biāo)群體，進(jìn)行貧困監(jiān)測(cè)；為反貧困制定戰(zhàn)略策略和提供宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持和法律保障；組織公共工程的建設(shè)，提供社會(huì)服務(wù)，并對(duì)貧困人口能力進(jìn)行培養(yǎng)；開展社會(huì)救濟(jì)等。目前政府所承擔(dān)的具體執(zhí)行工作，諸如扶貧資金運(yùn)用、貸款發(fā)放、項(xiàng)目選擇及決策、項(xiàng)目的執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估等應(yīng)下放給第三部門、社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織和貧困群體。在反貧困行動(dòng)中，政府應(yīng)從扶貧項(xiàng)目的具體實(shí)施者身份中退出，對(duì)政府主導(dǎo)的反貧困體系的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行改革，為使農(nóng)村貧困人口主動(dòng)參與反貧困，真正成為反貧困主體的參與者創(chuàng)造條件，并提供獲得脫貧和發(fā)展的機(jī)會(huì)與資源。
其三，政府應(yīng)通過制度改革和創(chuàng)新，為農(nóng)村貧困人口主動(dòng)參與反貧困提供制度保障和法律依據(jù)。各級(jí)政府在“八七”扶貧攻堅(jiān)階段也曾采取了一系列的方針政策和措施，投入了巨大的人力、物力，但取得的實(shí)際成效卻并不理想，主要存在的問題包括各項(xiàng)政策措施落不到實(shí)處，扶貧工作中政企不分，挪用扶貧資金，夸大虛報(bào)扶貧成績(jī)，甚至貪污腐-敗現(xiàn)象層出不窮，貧困人口的責(zé)任與義務(wù)不明確等。這些問題的存在嚴(yán)重削弱了反貧困的努力。而要減少這些不理想的現(xiàn)象，就必須從加快管理監(jiān)督和健全法規(guī)制度入手。為此，政府應(yīng)盡快制定國(guó)家反貧困法，各省應(yīng)制定相應(yīng)的反貧困條例，確定反貧困的法律依據(jù)和制度保障，明確各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任等，這是保證有效反貧困治理效率的基礎(chǔ)和前提，從而使反貧困逐步走向依法治理和可持續(xù)發(fā)展的軌道。
其四，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)村扶貧開發(fā)不應(yīng)只局限于政治動(dòng)員與行政激勵(lì)，應(yīng)該允許社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織采取社會(huì)行為和企業(yè)行為參與反貧困，使農(nóng)村貧困地區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織的資本、技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶在社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織與貧困群體之間建立起合作關(guān)系，使扶貧開發(fā)各方利益最大化，使政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制在追求利潤(rùn)最大化上找到結(jié)合點(diǎn)，逐步形成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織自主積極參與扶貧開發(fā)的持久社會(huì)扶貧機(jī)制。應(yīng)允許貧困地區(qū)以社會(huì)方式融通資金，成立扶貧基金會(huì)，支持貧困地區(qū)運(yùn)用社會(huì)手段籌集社會(huì)資金，用于扶貧開發(fā)；要鼓勵(lì)和支持貧困地區(qū)鄉(xiāng)村的貧困人口按照自愿互利的原則組建以脫貧為目標(biāo)的社會(huì)聯(lián)盟組織，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，培育貧困人口自身的持久反貧困能力；鼓勵(lì)和支持各類企業(yè)、文化教育機(jī)構(gòu)、大專院校、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其他民間團(tuán)體和組織開展各種形式的扶貧活動(dòng)，允許他們運(yùn)用資金、物資、技術(shù)、醫(yī)療、信息、咨詢等扶貧手段獲取各自的利益。以利益為紐帶，有效利用社會(huì)組織和民間團(tuán)體的上述優(yōu)勢(shì)，并使之與貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，激發(fā)社會(huì)扶貧動(dòng)力。
其五，政府在繼續(xù)對(duì)農(nóng)村貧困人口提供直接經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)，要特別重視提供社會(huì)服務(wù)，并對(duì)貧困人口能力進(jìn)行培養(yǎng)，加強(qiáng)貧困地區(qū)人力資源開發(fā)。國(guó)際反貧困經(jīng)驗(yàn)表明，貧困落后地區(qū)發(fā)展的最大阻力來自于低素質(zhì)的人力和低效率的生產(chǎn)以及嚴(yán)重不足的社會(huì)服務(wù)，亦即來自于人力資本的缺乏。因此，政府在反貧困行動(dòng)中，應(yīng)特別重視開發(fā)貧困人口自身的資源，培養(yǎng)和提高他們參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲取資源和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，這是最具有持續(xù)性和生命力的反貧困戰(zhàn)略。同時(shí)，要組織公共工程建設(shè)，提供社會(huì)服務(wù)，切實(shí)有效地改變貧困地區(qū)的生存和生產(chǎn)條件。要抓住西部大開發(fā)的有利時(shí)機(jī)，大力加強(qiáng)西部農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活、交通通訊、醫(yī)療衛(wèi)生、教育條件，為貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造條件。
其六，提高農(nóng)村貧困人口組織化程度和自治化程度，使扶貧攻堅(jiān)成效和扶貧開發(fā)效益顯著提高。在農(nóng)村，貧困人口的組織大多數(shù)被納入了原有的基層行政組織體系，貧困人口主要是依附于基層組織和社區(qū)管理組織參與反貧困行為的。這種集基層行政和社區(qū)管理為一體的組織，并不是嚴(yán)格意義上的貧困人口組織。貧困人口必須獨(dú)立于基層行政組織之外，按自愿的原則，組織成以脫貧為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)合作組織。目前，農(nóng)村貧困人口不論其組織起來的范圍還是組織起來的程度都是非常低的。因此，政府在反貧困過程中，要注重建立在貧困農(nóng)戶自愿原則上的貧困人口組織的普遍建立和自治化程度的提高，使民族地區(qū)反貧困治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，從而帶來扶貧攻堅(jiān)成效和扶貧開發(fā)效率的顯著化。要建立健全農(nóng)村自治組織及其有關(guān)法律法規(guī)制度，充分發(fā)揮農(nóng)村自治組織的主體地位和作用，以此激發(fā)貧困人口的主體意識(shí)，使貧困人口在享受扶助權(quán)力的同時(shí)，增強(qiáng)脫貧意識(shí)，承擔(dān)扶貧開發(fā)的責(zé)任和義務(wù)，成為有效反貧困治理機(jī)制的主體力量，由被動(dòng)的受益者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和自我脫貧的決策者，以及扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施者，監(jiān)督與效益的評(píng)估者。通過這種角色的轉(zhuǎn)變，誘發(fā)農(nóng)村反貧困治理中一系列組織、技術(shù)和制度的創(chuàng)新，營(yíng)造參與性扶貧開發(fā)的政治社會(huì)環(huán)境。
積極推進(jìn)體制創(chuàng)新，幫助貴州民族地區(qū)建立增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展能力的運(yùn)行機(jī)制和管理體制。單純強(qiáng)調(diào)從上至下的管制型治理結(jié)構(gòu)而忽視被管理者的地位和作用的發(fā)揮，對(duì)于指導(dǎo)反貧困的實(shí)踐是不利的；同時(shí)，單純強(qiáng)調(diào)參與原則而忽視政府強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控、管轄和控制也不能形成有效的治理結(jié)構(gòu)。特別是在我國(guó)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府和貧困群體雙方的作用都不能忽視。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困的雙重目標(biāo)，政府在反貧困中運(yùn)用權(quán)力和手段實(shí)行協(xié)調(diào)和控制是十分重要的；同時(shí)有貧困人口的高度參與，并有效提高他們獲取資源和平等分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益的能
力。并逐步用法制原則規(guī)定政府、各種社會(huì)組織及貧困人口自身的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。
由上述兩方面而形成的目標(biāo)和戰(zhàn)略、組織機(jī)構(gòu)、管理體系、政策和制度規(guī)范及行為模式的有機(jī)整體，構(gòu)成了當(dāng)前貴州民族地區(qū)反貧困機(jī)制的重要內(nèi)容。適時(shí)完成由單純依靠政府和行政組織的扶貧，向政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的扶貧方向轉(zhuǎn)換，構(gòu)建和完善貴州民族地區(qū)有效的反貧困機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政府扶貧方式的轉(zhuǎn)變，這既能在短期內(nèi)提高貴州民族地區(qū)扶貧開發(fā)效率，為實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)做貢獻(xiàn)，又能為貴州民族地區(qū)長(zhǎng)久持續(xù)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。
寶雞市積極創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制2017-03-15 06:03 | #2樓
“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)!”多次講過這句生動(dòng)而深刻的話，這句話為我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)指明了著力點(diǎn)。在邁向全面小康的征程上，寶雞沒有忘記，全市還有42萬貧困人口處在北部喬山、西部關(guān)山、南部秦巴山區(qū)的窮鄉(xiāng)僻壤之間�！氨仨氉龊萌蛞�(guī)劃，因地制宜，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，確保貧困群眾和全市人民一道同步夠格進(jìn)入小康社會(huì)！”中共寶雞書記上官吉慶向全市發(fā)出號(hào)令。于是，以精準(zhǔn)扶貧為指導(dǎo)，以集中連片板塊式開發(fā)為抓手，，大力推進(jìn)移民扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、“造血”扶貧、兜底扶貧，鼎力扶持貧困群眾拔窮根、換窮貌、改窮業(yè)，截止今年上半年，全市近 3年已累計(jì)有38.8萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率由26.7%下降到15.4%。
精準(zhǔn)突破 板塊式開發(fā)拔窮根
一排排移民新村整齊劃一的分布在公路兩邊，漫山遍野的核桃、花椒、板栗一眼望不到邊，昭示著豐收的希望……盛夏時(shí)節(jié)，驅(qū)車行進(jìn)在寶雞市西部山區(qū)，一副副美麗山鄉(xiāng)新畫卷令人倍感愜意。這是寶雞市實(shí)施“突破西山”戰(zhàn)略結(jié)出的喜人碩果。
精準(zhǔn)扶貧，必須把錢花在“刀刃”上。近年來，寶雞市將扶貧開發(fā)的著力點(diǎn)和突破口瞄準(zhǔn)西部山區(qū)和5個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、六盤山片區(qū)縣及秦巴山片區(qū)縣，堅(jiān)持集中連片板塊式開發(fā)，持續(xù)打響扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。
距離寶雞市區(qū)僅30多公里、半小時(shí)車程的西部山區(qū)，曾是寶雞貧困人口最為集中、貧困面最大、貧困程度最深、生存環(huán)境最差的區(qū)域。2017年以來，連續(xù)三屆、市政府接力扶貧，舉全市之力實(shí)施“突破西山”戰(zhàn)略，在全國(guó)首創(chuàng)“扶貧特區(qū)”，運(yùn)用特有的工作機(jī)制、投入機(jī)制、政策機(jī)制、人才支持機(jī)制和社會(huì)包扶機(jī)制，整合各方面優(yōu)勢(shì)資源，累計(jì)投資13.58億元，完成各類扶貧開發(fā)項(xiàng)目620個(gè)，實(shí)現(xiàn)10.5萬人脫貧，農(nóng)民人均純收入達(dá)到8702元，較十年前增長(zhǎng)了近6倍�！啊黄莆魃健鲐毮Ｊ綖槿∧酥寥珖�(guó)樹立了集中連片板塊式扶貧開發(fā)的樣板，如今的西部山區(qū)已成為全省集中連片板塊扶貧開發(fā)示范區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村生態(tài)文明先行區(qū)和有機(jī)農(nóng)業(yè)示范基地。”寶雞市西山建委主任嚴(yán)錄告訴筆者。
“集中連片板塊式扶貧有利于整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方面力量，充分發(fā)揮專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的集聚效應(yīng)�！睂氹u市扶貧辦主任高鎖陽(yáng)介紹，為了打通扶貧開發(fā)的“最后一公里”，市上采取“一村一策、一戶一法”方略，鎖定705個(gè)貧困村和54.66萬貧困人口，堅(jiān)持扶貧對(duì)象識(shí)別、規(guī)劃落實(shí)、項(xiàng)目資金、幫扶措施和跟蹤管理精準(zhǔn)到村到戶，建立貧困村、貧困戶信息檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管；科學(xué)劃分貧困類型，分類制定貧困村、貧困戶脫貧計(jì)劃，并組織實(shí)施了“六個(gè)一”到村到戶幫扶措施，即：一個(gè)貧困村派駐一個(gè)工作隊(duì)、制定一套幫扶方案、確定一批扶持項(xiàng)目；一個(gè)貧困戶制定一個(gè)幫扶措施、確定一個(gè)增收項(xiàng)目、落實(shí)一名責(zé)任人，開展“處方式”扶貧，近3年全市連片特困地區(qū)累計(jì)實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目538個(gè)，完成總投資344.6億元，貧困人口數(shù)量正以年均10.56 萬人的速度遞減。
精準(zhǔn)發(fā)力 因地制宜換窮貌
“政府給了很大投入，不僅幫我們搬出了深山，還搬到了川塬地區(qū)，過上了和城里人一樣的生活！”說這話的是原鳳閣嶺鎮(zhèn)后排村一組村民王麥成。地處西部山區(qū)的鳳閣嶺鎮(zhèn)后排村、大嶺山村自然條件十分惡劣，村民基本都分布在后山的梁、峁、溝、岔中，交通不便，學(xué)生上學(xué)每天要走幾個(gè)小時(shí)。西山建委在對(duì)該村實(shí)施整村移民搬遷工程時(shí)，將村民分別遷往川塬城郊的寶雞高新區(qū)千河鎮(zhèn)李家堡村和陳倉(cāng)區(qū)周原鎮(zhèn)杜趙村、亞子村等地�！斑@里交通便利，教育、醫(yī)療設(shè)施齊全，我兒子和兒媳在旁邊育才公司打工，我孫子能就近上學(xué)，我本人農(nóng)閑時(shí)還能做點(diǎn)小生意，家庭面貌發(fā)生了翻天覆地的變化！”王麥成激動(dòng)地說。
精準(zhǔn)發(fā)力，因地制宜，分類施策，著力改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件是精準(zhǔn)扶貧的重要一環(huán)。寶雞市將扶貧開發(fā)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，按照 “四化同步”要求，堅(jiān)持“三集中、三為主”原則，全力加快移民搬遷步伐。市上想方設(shè)法騰出交通便利、地平水淺的“白菜心”地段為群眾建最好的房子，并同步推進(jìn)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，精心實(shí)施綠化、亮化配套工程，為群眾營(yíng)造溫馨家園。千陽(yáng)縣移民搬遷進(jìn)縣城、進(jìn)中心鎮(zhèn)、進(jìn)中心村“三進(jìn)”模式、隴縣“四大兩改”等創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)受到、省政府高度肯定。“至目前，已累計(jì)實(shí)施整村移民搬遷10061戶3.9萬人，新修擴(kuò)建縣鎮(zhèn)公路120公里，解決了9萬多貧困人口飲水問題�！备哝i陽(yáng)說。
近年來通過持續(xù)多輪扶貧，偏遠(yuǎn)地區(qū)有一定能力的貧困戶陸續(xù)告別了土坯房、破窯洞，但還有一個(gè)特殊群體被剩了下來，他們既無安全住房、又無依賴力量和可靠收入。為解決這些“三無戶”住房問題，寶雞市在認(rèn)真調(diào)查摸底、反復(fù)核實(shí)、精準(zhǔn)鎖定搬遷對(duì)象的基礎(chǔ)上，按照省上補(bǔ)助3萬元、市上補(bǔ)助1萬元、縣區(qū)配套不低于1萬元，市、縣殘聯(lián)為殘疾人家庭每戶補(bǔ)助5000元的政策，集中為4660戶“三無戶”建好了新房。隨著今年最后1250戶移民搬遷的完成，寶雞將在全省率先解決完農(nóng)村特困戶安全住房問題。
精準(zhǔn)“滴灌” 多方“造血”改窮業(yè)
精準(zhǔn)扶貧，既要扶“硬件”，改善貧困群眾基本生存條件，更要扶“軟件”，助其增強(qiáng)“造血”功能，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。寶雞市針對(duì)不同貧困群體，采取有針對(duì)性的幫扶措施，變以往粗放式的“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”，因村施策，因戶施法，真正解決了群眾種什么、養(yǎng)什么、發(fā)展什么的問題。市上從市、縣兩級(jí)抽調(diào)千名干部，組建駐村工作隊(duì)，開展駐村結(jié)對(duì)扶貧；以專項(xiàng)扶貧為載體，扶持有條件的貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)貧困村、貧困戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和能人大戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，穩(wěn)定增加收入；分行業(yè)、分專業(yè)進(jìn)行有針對(duì)性的技能技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)示范帶頭人、科技種養(yǎng)殖能手和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人，全面提升貧困戶的發(fā)展素質(zhì)，增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力�！拔覀儓�(jiān)持將貧困村聯(lián)在產(chǎn)業(yè)帶上，將貧困戶結(jié)在合作社里，已先后培育農(nóng)民專業(yè)合作社66個(gè)，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)5個(gè)，入社農(nóng)戶達(dá)到5000多戶�！眹�(yán)錄介紹說。
精準(zhǔn)扶貧，不能讓一個(gè)困難群眾掉隊(duì)。寶雞市尚有65歲以上貧困老人、患大病人員、貧困殘疾人、貧困大學(xué)生、貧困家庭高中及中職在校學(xué)生等五類特殊困難群體人員14萬人，這些人怎么辦？寶雞市積極探索通過政策兜底助其脫貧。市上用足用活各項(xiàng)惠民政策，人社、民政、殘聯(lián)、衛(wèi)計(jì)、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等職能部門從危房改造、教育資助、醫(yī)療補(bǔ)貼、大病救助、互助資金借款等方面加大政策落實(shí)力度，按時(shí)足額發(fā)放各種補(bǔ)貼，由財(cái)政按省級(jí)貧困標(biāo)準(zhǔn)兜底補(bǔ)差，確保他們的收入跨過貧困線，并在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)方面進(jìn)行大力扶持，變“輸血”為“造血”�！皩�(duì)貧困戶中有特長(zhǎng)、會(huì)管理的，積極落實(shí)創(chuàng)業(yè)貸款政策，鼓勵(lì)開辦門店、做小生意；對(duì)有勞動(dòng)能力的，鼓勵(lì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、開發(fā)增收項(xiàng)目；對(duì)年齡偏大、身體殘疾的，提供護(hù)林員、衛(wèi)生保潔員等公益性崗位，實(shí)現(xiàn)了貧困群眾搬得出、住得穩(wěn)、能致富。”太白書記田來鎖說。
“我們將通過實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，今后3年每年實(shí)現(xiàn)11萬人以上脫貧，到2017年使我市現(xiàn)有貧困人口在全省率先基本脫貧，到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象‘兩不愁、四保障’（不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房和養(yǎng)老）目標(biāo)�！辈稍L結(jié)束時(shí)，寶雞市錢引安滿懷信心地說。（稿源：寶雞新聞網(wǎng) 張華剛）
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