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發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須推進(jìn)制度創(chuàng)新
創(chuàng)新是民族的靈魂。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，我們面臨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決，有賴(lài)于國(guó)家創(chuàng)新體系的建立，特別是有賴(lài)于技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合。農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的推動(dòng)力，農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新則是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的保障，也是充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新體系功能的關(guān)鍵。因此，建立既適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，又符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)特點(diǎn)和需要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理體制和機(jī)制，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。面對(duì)21世紀(jì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的挑戰(zhàn)，很有必要就我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理制度的創(chuàng)新重點(diǎn)和取向進(jìn)行研究，以推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的順利發(fā)展。
一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中制度創(chuàng)新的必要性
良好的宏觀調(diào)控體制和有效的微觀管理制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的保障。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新上取得舉世矚目的成就�？梢哉f(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展是伴隨著制度的不斷創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)的。20年來(lái)，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營(yíng)體制的不斷完善，極大地解放了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了牢固的基礎(chǔ)。實(shí)踐表明，以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的所有制結(jié)構(gòu)，是適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的最根本的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。但是，這種體制的進(jìn)一步完善還有許多事情要做，這是因?yàn)檗r(nóng)村現(xiàn)行管理體制離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的要求還有不小的距離，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。
首先，從實(shí)際看，農(nóng)村現(xiàn)行的許多制度還不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要。其突出表現(xiàn)在：
一是在農(nóng)村改革已經(jīng)走過(guò)了20個(gè)年頭的今天，許多農(nóng)民依然沒(méi)有長(zhǎng)期的、有法律保障的土地使用權(quán)。在現(xiàn)有土地承包制度下，對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)容和范圍缺乏明確區(qū)分，對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)也缺乏明確介定。"按人均包"的承包制及其管理辦法，造成了農(nóng)戶(hù)土地的分散和細(xì)碎，直接影響了農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的投入和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)�；C(jī)械化發(fā)展的需要。
二是社會(huì)分配制度不完善。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的合法權(quán)益仍然得不到保護(hù)，分配不公、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差依然存在，工業(yè)擠壓農(nóng)業(yè)現(xiàn)象缺乏治本之策，農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象縷禁不止，城鄉(xiāng)居民收入差距再度擴(kuò)大。
三是廣大農(nóng)民企望已久的農(nóng)業(yè)保障制度遙望無(wú)期。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并存，農(nóng)民談判地位低微，造成了農(nóng)產(chǎn)品的買(mǎi)難賣(mài)難，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承受著巨大的利益損失，如何建立既符合國(guó)際慣例又適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)支持和保障制度及其政策體系，還沒(méi)有真正破題。
四是在全社會(huì)經(jīng)濟(jì)貨幣化程度日益提高的情況下，農(nóng)村金融抑制問(wèn)題沒(méi)有真正解決，農(nóng)村信用社改革進(jìn)展緩慢，合作基金會(huì)進(jìn)退兩難，高利貸屢禁不止，農(nóng)村融資體系不完善，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的資金積累與流通。
五是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系尚未形成。農(nóng)民一家一戶(hù)的小規(guī)模生產(chǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化的需求，經(jīng)營(yíng)管理方法
陳舊，產(chǎn)供銷(xiāo)脫節(jié)，科技落后，社會(huì)化服務(wù)跟不上，農(nóng)產(chǎn)品附加值低等問(wèn)題，已經(jīng)明顯制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高和農(nóng)民收入的增加。
六是在農(nóng)村工業(yè)化過(guò)程中，農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，戶(hù)藉管理制度改革進(jìn)展緩慢，人口有序流動(dòng)問(wèn)題尚未解決，勞動(dòng)力就業(yè)難，城鄉(xiāng)分割體制的存在，不僅影響到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化“三化”的協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響到工農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些問(wèn)題，既有農(nóng)村微觀制度問(wèn)題，也有宏觀的管理體制問(wèn)題，如果不及早改革、創(chuàng)新，就很難建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，很難確保農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。
二、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和取向
面向21世紀(jì)，農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的核心是建立在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理體制及其運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，從促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的角度出發(fā)，要著力搞好以下三個(gè)方面的制度創(chuàng)新。
(一)土地制度改革創(chuàng)新
改革與完善農(nóng)村土地制度，必須在完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)袟l件的地方逐步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在具體操作上，可按照強(qiáng)化所有權(quán)、明確發(fā)包權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)的思路開(kāi)展，并把放活土地使用權(quán)、建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制作為重點(diǎn)，以推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。
1、明確土地所有權(quán)主體。
目前我國(guó)農(nóng)村土地多數(shù)由村民小組管理，由于村民小組組織分散、實(shí)力薄弱、構(gòu)成單一、管理水平低，使得土地所有權(quán)主體及土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范管理難以健康發(fā)展。應(yīng)從政策上進(jìn)一步明確通過(guò)民-主方式選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有對(duì)土地的占有、使用、收益和處臵的權(quán)力，可以通過(guò)對(duì)土地的發(fā)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)。
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2、具體界定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
農(nóng)戶(hù)通過(guò)與集體簽定土地承包合同，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包期內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓(轉(zhuǎn)包)、出租、抵押、入股、繼承，可以根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系按價(jià)值規(guī)律實(shí)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)對(duì)承包地的流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格限制，不得隨意改變用途，也不得拋荒或掠奪式經(jīng)營(yíng)，否則，村民委員會(huì)可依法收回土地承包權(quán)，并對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰。要建立規(guī)范的地租、地稅制度，從根本上解決農(nóng)村各級(jí)行政組織隨意征用土地及農(nóng)戶(hù)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不確定性和不穩(wěn)定性等問(wèn)題，依法通過(guò)地租形式實(shí)現(xiàn)土地所有者的收益權(quán)，通過(guò)稅收手段調(diào)整土地的收益分配，逐步以市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)承包土地的配臵。
3、建立土地股份合作制，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
土地股份合作制將農(nóng)戶(hù)個(gè)人土地歸股份合作制企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、投包、專(zhuān)業(yè)隊(duì)集體承包或幾種承包制同時(shí)并存。它是在以家庭為基本經(jīng)營(yíng)單位的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了家庭經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，是在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的分配方式基礎(chǔ)上進(jìn)一步引入股份分紅的辦法，使土地的價(jià)值形態(tài)與實(shí)物形態(tài)分離，并通過(guò)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地價(jià)值形態(tài)的占有，逐漸淡化
農(nóng)戶(hù)對(duì)土地實(shí)物形態(tài)的占有，使得土地便于集中，以促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于農(nóng)戶(hù)原來(lái)承包的責(zé)任和義務(wù)關(guān)系不變，生產(chǎn)狀況的好壞直接與自身利益相關(guān)，仍可保持原有的激勵(lì)機(jī)制，并通過(guò)有效的監(jiān)督，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，獲得更多的利益。這種制度，把維護(hù)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。
4、促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育。
土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)，本質(zhì)上是土地農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的再配臵，其目的是減少土地資源浪費(fèi)，提高土地生產(chǎn)力，優(yōu)化配臵土地資產(chǎn)。當(dāng)前，應(yīng)改變土地統(tǒng)一由行政調(diào)整的做法，建立市場(chǎng)化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易交由市場(chǎng)進(jìn)行配臵，可減少在行政調(diào)整下的一系列開(kāi)支，市場(chǎng)會(huì)通過(guò)價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)信號(hào)自發(fā)調(diào)節(jié)土地使用權(quán)，從效率低的農(nóng)戶(hù)向效率高的農(nóng)戶(hù)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性。目前首先應(yīng)明確產(chǎn)權(quán)交易范圍，要改變集體土地所有權(quán)只局限于集體向國(guó)家的單向縱向流動(dòng)的格局，應(yīng)超越社區(qū)所有制的范疇，允許土地所有權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織之間包括土地股份合作企業(yè)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這樣能在更大范圍內(nèi)實(shí)行土地集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。同時(shí)要加強(qiáng)地權(quán)交易立法。要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易主體、產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格、產(chǎn)權(quán)交易程序、產(chǎn)權(quán)交易各方的權(quán)利義務(wù)作出明確的法律規(guī)定，建立起土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。
(二)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，
使我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了第一次飛躍。然而，以家庭為基本生產(chǎn)單位的家庭經(jīng)營(yíng)，其職能是有限的，不可能完全解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中的所有問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，家庭經(jīng)營(yíng)的局限性與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間的矛盾日漸突出。
1、要大力推行合作制、股份制、股份合作制等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效組織形式。要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)、不同項(xiàng)目采取不同的形式，引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)戶(hù)聯(lián)盟。要在自愿互利的基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)戶(hù)與企業(yè)的意愿，切忌“一刀切”和“拉郎配”。
2、要大力培植龍頭企業(yè)，增強(qiáng)龍頭企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)能力。 龍頭企業(yè)是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)賴(lài)以生存和發(fā)展的核心，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和牽動(dòng)能力的強(qiáng)弱，直接影響其開(kāi)拓市場(chǎng)、引導(dǎo)生產(chǎn)、搞好服務(wù)的綜合功能的發(fā)揮，也決定著產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模大小和經(jīng)濟(jì)效益的高低，所以，應(yīng)把龍頭企業(yè)建設(shè)成管理水平先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)力量強(qiáng)大、技術(shù)力量雄厚的現(xiàn)代化企業(yè)，充分發(fā)揮加工的龍頭、市場(chǎng)的中介、服務(wù)的中心的作用。要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，大力培植龍頭企業(yè)，要正確認(rèn)識(shí)龍頭企業(yè)與一般農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別；充分發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)成份的龍頭企業(yè)的作用，既要重視國(guó)家、集體企業(yè)，也要重視股份、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)；要在金融信貸、財(cái)政撥款、上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金等方面，大力支持已確立的各種形式的龍頭企業(yè)。
3、建立健全以合同（契約）為紐帶的利益分配機(jī)制。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中，一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都在于企業(yè)的盈利和農(nóng)戶(hù)的增收。如果企業(yè)無(wú)利可圖，則無(wú)合作實(shí)體存在的可能性；如果農(nóng)民
得不到實(shí)惠，必將弱化合作的積極性，失去實(shí)體的凝聚力。所以，必須建立健全以合同（契約）為紐帶的利益分配機(jī)制，要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)取向，遵循價(jià)值規(guī)律和平等交換的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，追求利益的一致性和合理性�？傊獞{借相對(duì)穩(wěn)定的利益機(jī)制去充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的積極性，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這一新型的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
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（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)條件下，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為生產(chǎn)過(guò)程中的自然風(fēng)險(xiǎn)。而隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不斷拓寬，也帶來(lái)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴隨的各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一是源于生產(chǎn)過(guò)程的自然風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。二是源于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)后各個(gè)流通和消費(fèi)過(guò)程中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，要求不斷增加現(xiàn)代物質(zhì)和資金投入，并采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，因而帶來(lái)較高的投資風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性、市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性，以及農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的特殊性，決定了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須建立一套相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，提高農(nóng)業(yè)抗險(xiǎn)能力，這已不僅是農(nóng)業(yè)管理的重要內(nèi)容之一，同時(shí)，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可缺少的組成部分。因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已刻不容緩。
1、建立、健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)走上制度化、法律化的軌道。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要政策之一。扶持手段最主要的是建立、健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律、
法規(guī)，用具體、明確的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法來(lái)約束政府及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)和參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行為。
要科學(xué)地設(shè)臵農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款，制定出一個(gè)符合國(guó)情的、適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的、有利于調(diào)動(dòng)各方投保積極性的、可操作性強(qiáng)的，包括險(xiǎn)種、費(fèi)率、定損標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款體系。從而建立起以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主，災(zāi)害救濟(jì)為輔，自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理制度。
2、改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)體制，建立以政策性的國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)為主，商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)為輔的保險(xiǎn)體制。一是建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，開(kāi)拓政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。以防范、躲避、減少風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，也可委托商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展政策性保險(xiǎn)，政府給予補(bǔ)貼；二是搞活商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。允許以單項(xiàng)險(xiǎn)種為主要經(jīng)營(yíng)范圍，打破獨(dú)家經(jīng)營(yíng)局面，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低保險(xiǎn)費(fèi)率。三是建立農(nóng)村保險(xiǎn)互助合作社，按合作社原則，采取入股方式籌措保險(xiǎn)基金，建立獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、民-主管理、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的輔以政府扶持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者互助互濟(jì)的自我服務(wù)性群眾性保險(xiǎn)組織。四是建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)。通過(guò)再保險(xiǎn)，使各保險(xiǎn)組織本身也成為被保險(xiǎn)的對(duì)象。
3、完善災(zāi)害救濟(jì)制度。要科學(xué)劃分自然災(zāi)害等級(jí)，研究制定自然災(zāi)害等級(jí)的指標(biāo)體系，作為確認(rèn)受災(zāi)救助的依據(jù)；建立與現(xiàn)行財(cái)政、稅收制度相適應(yīng)的救助經(jīng)費(fèi)比例分?jǐn)倷C(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)察；提高救濟(jì)工作的透明度、公正性及效率，依法嚴(yán)懲挪用救災(zāi)款物的違法行為。
4、逐步建立農(nóng)業(yè)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度。其一，建立農(nóng)業(yè)高新技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金制度；其二，開(kāi)辦農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用保險(xiǎn)，把不確定的風(fēng)險(xiǎn)損失轉(zhuǎn)為固定的保費(fèi)支出；其三，建立技術(shù)經(jīng)濟(jì)合同制度，使參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者共同承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；其四，提供完善的技術(shù)信息咨詢(xún)服務(wù)。
5、完善農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。
首先是完善價(jià)格制度，包括農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格和農(nóng)資最高限價(jià)制度。農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格制度是改變?nèi)藶榕で袌?chǎng)價(jià)格、刺激盲目生產(chǎn)、加大農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)弊端的有效途徑。因此，必須建立和完善農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格，切實(shí)根據(jù)市場(chǎng)平均價(jià)格水平、當(dāng)年生產(chǎn)成本、通貨膨脹及趨勢(shì)、今后幾年農(nóng)產(chǎn)品供求狀況預(yù)測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際價(jià)格水平等因素，來(lái)確定農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格。農(nóng)資最高限價(jià)制度是與農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格相輔相成的重要方面。如果沒(méi)有農(nóng)資最高限價(jià)制度與農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)格制度相配套，則農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格難以落到實(shí)處，甚至在一定程度上加大農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
其次，建立農(nóng)產(chǎn)品專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備制度。農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)農(nóng)作物耕種變化、市場(chǎng)行情以及自然災(zāi)害，靈活動(dòng)用儲(chǔ)備進(jìn)行吞吐調(diào)節(jié)，從而防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的大幅度波動(dòng)，減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊。
第三是培育農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系。包括現(xiàn)貨市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)和中介服務(wù)組織。要建立高效、完備、暢通的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代市場(chǎng)和國(guó)際出口市場(chǎng)，拓寬市場(chǎng)時(shí)空，從而減少農(nóng)產(chǎn)品積壓跌價(jià)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；要盡快制定完備的期貨市場(chǎng)交易規(guī)則和監(jiān)管制度，有效抑制投機(jī)行為，
真正使期貨市場(chǎng)成為分散、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑；要努力發(fā)展市場(chǎng)中介服務(wù)組織，尤其是農(nóng)民自有的服務(wù)性組織，減少中間流失，提高農(nóng)民收入。
三、完善農(nóng)業(yè)宏觀管理體制是農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵
農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最基礎(chǔ)、最重要的產(chǎn)業(yè)，也是自身效益最低、社會(huì)效益最高、風(fēng)險(xiǎn)最大的產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有哪一個(gè)產(chǎn)業(yè)能像農(nóng)業(yè)那樣受到外部條件如此嚴(yán)酷的制約。農(nóng)業(yè)的這種產(chǎn)業(yè)特征決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的宏觀管理和引導(dǎo)，世界上經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和扶持也愈強(qiáng)，這是一個(gè)普遍的規(guī)律。
（一）農(nóng)業(yè)宏觀管理存在的問(wèn)題
目前，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)宏觀管理體制不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在：
1、大農(nóng)業(yè)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)的管理部門(mén)分立，形成條塊分割的局面。農(nóng)業(yè)內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)管不了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利、農(nóng)機(jī)、糧食、土地利用等，這不僅與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的區(qū)域化特征、綜合發(fā)展的要求不相適應(yīng)；同時(shí)也不利于三農(nóng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理脫節(jié)。農(nóng)業(yè)部門(mén)只管生產(chǎn)原料和初級(jí)產(chǎn)品，而相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、生產(chǎn)資金投入、農(nóng)產(chǎn)品加工和營(yíng)銷(xiāo)，以及糧食收購(gòu)和貯備等則另立門(mén)戶(hù)，各行其是。這種體制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)供銷(xiāo)一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化本質(zhì)特征是大相逕庭的。
3、農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣體系不健全，“三農(nóng)”協(xié)作問(wèn)題沒(méi)有
真正解決，科技成果轉(zhuǎn)化率低。盡管這幾年設(shè)立了“農(nóng)科教結(jié)合”權(quán)宜機(jī)構(gòu)，但終究難以根本解決體制問(wèn)題。
4、內(nèi)部各部門(mén)之間以及農(nóng)業(yè)與外部涉農(nóng)部門(mén)之間職責(zé)不夠清晰，職責(zé)空洞與職責(zé)重復(fù)并存，部門(mén)之間有利者爭(zhēng)，無(wú)利者推，有些事情多頭領(lǐng)導(dǎo)，互相扯皮、推諉，有些事則無(wú)人問(wèn)津。有些時(shí)候把部門(mén)利益滲透于政策和計(jì)劃的制定之中，致使一些支農(nóng)政策不能及時(shí)出臺(tái)。
總之，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的活動(dòng)，不單是生產(chǎn)，也涉及交換、分配和消費(fèi)領(lǐng)域，還涉及教育、科技、資源和環(huán)境領(lǐng)域�，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)宏觀管理體制還具有比較明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的痕跡，只有不斷的改革和創(chuàng)新管理制度，才能更好地推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高管理效率，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步入良性發(fā)展軌道。
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