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中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的制度創(chuàng)新
在我國,推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)步伐,不僅涉及各類農(nóng)業(yè)資源要素的優(yōu)化配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整,更在于制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新,不僅包括外生的法律法規(guī)建立和政策的創(chuàng)新,也包括內(nèi)生的規(guī)則和習(xí)慣習(xí)俗的創(chuàng)新;不僅包括對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的要素組合方式進行重新優(yōu)化配置,也包括對改革開放30年來逐步形成的制度安排的反思和創(chuàng)新。
一、我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的制度障礙從總體上看,我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度建設(shè)還在探索中,生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)象還十分突出,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度建設(shè)任務(wù)十分艱巨。
1.土地產(chǎn)權(quán)制度有待進一步明晰。在目前的
農(nóng)村土地制度框架下,土地歸農(nóng)村集體所有的所有權(quán)歸屬表述是清晰的,但農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定并不清晰,承包與經(jīng)營其內(nèi)涵有無區(qū)別,承包與經(jīng)營權(quán)是同一概念,抑或是可以
區(qū)分的兩種權(quán)利,理論上并無清晰的表達。鑒于
此,實踐中承包與經(jīng)營兩種權(quán)利都缺乏有效的實現(xiàn)形式。一是農(nóng)民的承包權(quán)不充分。農(nóng)民只能行使有限的占有、使用和收益權(quán)能,最重要的出租、入股、抵押等處分權(quán)利體現(xiàn)并不充分。二是農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)難以在更大范圍內(nèi)流動。土地經(jīng)營還缺乏有效的交易平臺,流轉(zhuǎn)不規(guī)范,資源配置效率不高,一些地方頻頻出現(xiàn)有地無人種、有人無地種、土地粗放經(jīng)營甚至撂荒現(xiàn)象。三是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不平等。不能與國有土地享有同地同價同權(quán)的平等權(quán)利,導(dǎo)致農(nóng)民在土地征占用中權(quán)益頻頻受損。
2.有效的農(nóng)業(yè)金融供給制度尚未形成。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心,農(nóng)村金融是支持服務(wù)“三農(nóng)”、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。盡管最近兩年農(nóng)村金融改革相對于前些年長期停滯局面有所突破,村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助組織、小額信貸公司以及郵政儲蓄銀行的出現(xiàn)打破了多年來農(nóng)村金融
作者簡介:張紅宇(1958-),男,山西臨汾人,農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長,管理學(xué)博士,中國人民大學(xué)兼職教授,主要研究方向為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟政策、農(nóng)業(yè)宏觀管理。
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經(jīng)濟探討/201711
機構(gòu)單一,缺乏競爭,體制機制改革沉悶的局面,但農(nóng)村金融供給還不能有效滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要,仍是當前制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。一是新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展數(shù)量少、滿足不了需求。目前全國僅有幾十家新型農(nóng)村金融機構(gòu),相對于全國2859個縣級行政區(qū)域40813個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量,有限的新型農(nóng)村金融機構(gòu)安排遠遠不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要。而且在發(fā)展中面臨著缺乏專門配套扶持政策、外部發(fā)展環(huán)境尚未改善等諸多問題。機制還沒有形成濟狀況差,;小規(guī)模經(jīng)營,,實力有限。有形成。然突出。2017年末,農(nóng)村地區(qū)每萬人擁有機構(gòu)網(wǎng)點比城市地區(qū)低0.7個;農(nóng)村地區(qū)每萬人擁有銀行從業(yè)人員比城市地區(qū)少26.4人。全國還有10%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融機構(gòu)網(wǎng)點。2017年全部金融機構(gòu)貸款余額為26.17萬億元,其中農(nóng)業(yè)貸款1.54萬億元,僅占5.88%。有50%左右的有信貸需求的農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶的貸款需求不能從正規(guī)金融機構(gòu)得到滿足,而只能借助于民間借貸滿足急需。
3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織制度還不完善。建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、符合我國國情的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織制度,是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度建設(shè)的重要任務(wù)。最近幾年,為了解決小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾,廣大農(nóng)民和基層干部探索發(fā)展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會、集體經(jīng)濟組織等多種形式的聯(lián)合與合作,有力地推進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織制度創(chuàng)新,提高了農(nóng)民組織化程度。但是,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織制度還不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,還缺乏專門的扶持政策。一方面,參加各類生產(chǎn)服務(wù)組織并沒有成為更廣大農(nóng)民群眾必要的選擇,在很大程度上,農(nóng)民群眾還沒有體會到組織起來的好處;另一方面,有意愿參加各種不同生產(chǎn)服務(wù)組織的農(nóng)民,試圖解決生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品流通銷售、規(guī)避市場、自然風(fēng)險的意愿并不能及時得到有效的響應(yīng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織的缺位成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一突出問題。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織發(fā)展還不規(guī)范。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織發(fā)展還處于48
初始階段,專業(yè)化程度不高,經(jīng)營理念落后,制度建設(shè)不規(guī)范,各類組織的規(guī)模經(jīng)營、能力提升、資源共享的機制尚不完善,多元化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織尚未形成。二是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)滯后。在農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)內(nèi)部,科技研發(fā)、咨詢服務(wù)、金融保險等新興行業(yè)發(fā)育程度很低,;農(nóng)資供應(yīng)、、,、產(chǎn)中和產(chǎn),。。龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社帶動農(nóng)戶的能力還比較弱,參加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和加入專業(yè)合作社的農(nóng)戶,分別僅占35%和13%,農(nóng)業(yè)的組織化程度和集約化水平低,不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
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4.提升農(nóng)業(yè)人力資本的制度不健全。不斷提高農(nóng)民素質(zhì),培養(yǎng)大批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民,必須推進農(nóng)業(yè)人力資本培養(yǎng)和提升制度化、規(guī)范化。近年來,適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要,農(nóng)民教育培訓(xùn)工作不斷加強,實施了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)“陽光工程”和“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”。但是,農(nóng)業(yè)人力資本培養(yǎng)制度還很不健全,適應(yīng)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的各類具有專門技藝的職業(yè)化農(nóng)民群體尚未出現(xiàn)。一是引導(dǎo)人力資本流向農(nóng)業(yè)的制度沒有形成。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,農(nóng)業(yè)比較效益低的矛盾更加突出,大量高素質(zhì)青壯年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè),在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力整體素質(zhì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降趨勢。老齡化、女性化、文化素質(zhì)較低成為留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)勞動力的主要特征,如何引導(dǎo)高素質(zhì)勞動力流向農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域成為當前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的突出問題。二是農(nóng)民職業(yè)化制度沒有建立。農(nóng)民在相當程度上仍然是一種身份的象征,而不是職業(yè)概念。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化嚴重,由于具有優(yōu)秀素質(zhì)和專門技藝的職業(yè)化農(nóng)民缺失,一些地方和領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理粗放,大大降低了稀缺農(nóng)業(yè)資源利用的程度。三是農(nóng)民教育培訓(xùn)制度有待完善。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移使得農(nóng)民培訓(xùn)的對象轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳夏耆撕蛬D女為主的留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)勞動力。由于年齡結(jié)構(gòu)上升和文化結(jié)構(gòu)下降,他們接受新知識、新技術(shù)的能力較弱,加大了農(nóng)民教育培訓(xùn)的難度,給農(nóng)民教育培訓(xùn)工作帶來了新的要
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求。目前的農(nóng)民培訓(xùn)制度從目標、內(nèi)容、渠道和方式等方面還不適應(yīng)這種要求,需要進一步完善。
二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新面臨的有利條件當前,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展正處在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期,加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新,不僅十分必要,而且面臨難得的歷史機遇。
1.經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)展到一定階段。制度創(chuàng)新
歷來高度重視“三農(nóng)”問題,特別是十六大以來,我
黨深刻認識我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征,加強理論創(chuàng)新,取得了一系列重大創(chuàng)新成果。針對長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的突出矛盾和問題,提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的創(chuàng)新理念。隨著我黨又結(jié)合基本國情、,,問題作,做出了我國總、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本,“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針,提出了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù),初步形成了新時期“三農(nóng)”工作的理論體系。新的理論催生了新的政策和舉措。十六大以來,針對“三農(nóng)”發(fā)展中的突出矛盾和問題,黨中央、國務(wù)院立足經(jīng)濟社會發(fā)展全局,在宏觀調(diào)控中加強和保護農(nóng)業(yè),2004年后連續(xù)出臺了5個中央1號文件,制定和實施了“四減免、四補貼”等一系列更直接、更有力的支農(nóng)惠農(nóng)政策。新的政策和舉措,促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村保持良好的發(fā)展勢頭,開創(chuàng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的新局面。理論創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的先導(dǎo),政策創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。近年來,我國“三農(nóng)”工作指導(dǎo)方針和理論上的一系列創(chuàng)新和突破,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新奠定了良好的理論和思想基礎(chǔ)。
3.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新具備較好的實踐基礎(chǔ)。
離不開相應(yīng)的外部環(huán)境城鎮(zhèn)化進程需要相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展,度安排也需要與工業(yè)化階段相適應(yīng),,就,在發(fā)展經(jīng)濟、,都是適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的階段性變化,采取措施創(chuàng)新制度適時調(diào)整工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系,不失時機推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。當前,我國工業(yè)化已經(jīng)達到相當?shù)某潭?已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的階段,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新提供了重要的契機。改革開放以來,我國經(jīng)濟始終保持持續(xù)快速增長,2017年,人均GDP已經(jīng)達到2456美元,全國財政收入多年來一直保持較快增長,2017年已經(jīng)突破5萬億元;從第一產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重看,2017年已經(jīng)降到11.3%,二三產(chǎn)業(yè)的比重達到88.7%,說明國民經(jīng)濟增長的動力主要來自二三
產(chǎn)業(yè);從就業(yè)結(jié)構(gòu)看,2017年第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重下降到40.8%,二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重提高到59.2%,二三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為勞動力就業(yè)的主體,工業(yè)化已進入中期階段,并成為推動國民經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量;從城鎮(zhèn)化水平看,2017年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到44.9%,城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為帶動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。這些都為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新和建設(shè)提供了良好的環(huán)境和有力的支撐。適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展所處的階段,必須加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新步伐,加快體制改革和機制創(chuàng)新,調(diào)整完善各項政策,破除城鄉(xiāng)二元體制機制矛盾,加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護,加快形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的長效機制。這種制度創(chuàng)新和建設(shè),是一個長期的過程,必須長期堅持。
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2.重視“三農(nóng)”的良好氛圍逐步形成。我們黨
近年來,在中央的方針政策指導(dǎo)下,全國各地尤其
是經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū),結(jié)合本地實際,站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度,在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新方面進行了大膽的探索,積累了新鮮的經(jīng)驗。江蘇省堅持把城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌安排,在加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移方面著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場,強化勞動力轉(zhuǎn)移的技能培訓(xùn),實行公平就業(yè),促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,建立新型戶籍制度;在保障農(nóng)民土地權(quán)益方面,加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度。重慶市在開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗過程中,圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、勞務(wù)經(jīng)濟、土地流轉(zhuǎn)“三條主線”進行十二項改革,特別在促進農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面進行了大膽探索,積累了一定的經(jīng)驗。成都市在開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革
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試驗過程中,積極推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,落實農(nóng)民對土地和房屋的財產(chǎn)權(quán),按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股等形式,穩(wěn)步推進土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和種植大戶集中,建設(shè)規(guī)模化標準化農(nóng)產(chǎn)品基地,提高農(nóng)業(yè)資源的配置效率,加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。各地在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中在體制機制創(chuàng)新方面的積極探索,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新提供了有益的實踐基礎(chǔ)。
三、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的突破口現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新,方向,以農(nóng)業(yè)增效標,,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)制度1.土地制度創(chuàng)新的核心是三權(quán)分立。在確保
規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù),建立土地流轉(zhuǎn)制度,引導(dǎo)
農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營。通過采取農(nóng)戶個體或大戶經(jīng)營、專業(yè)合作組織經(jīng)營、公司化經(jīng)營等多種經(jīng)營方式,轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、出租入股等多種流轉(zhuǎn)方式,以及土地經(jīng)營權(quán)的常年性流轉(zhuǎn)、季節(jié)性流轉(zhuǎn)和作業(yè)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)等多種流轉(zhuǎn)模式,,提高土。
。進一步,在宏觀調(diào)控中,又要立足長遠,加快。一是加快新型農(nóng)村金融組織發(fā)展。進一步放寬農(nóng)村金融市場準入條件,擴大試點范圍,增加試點數(shù)量,重點發(fā)展適合農(nóng)村特點的農(nóng)民合作金融組織。突破自然村的限制,允許跨村聯(lián)合組建新型金融組織,擴大資金來源和規(guī)模。在財政、用地等方面加大對農(nóng)村新型金融組織的扶持力度,實行稅收減免、降低工商登記費用等政策,幫助他們解決開辦困難、運轉(zhuǎn)費用高等問題。二是制定專門的農(nóng)村金融扶持政策。對農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助合作社等農(nóng)村金融機構(gòu)實行差別存款準備金政策。對發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的金融機構(gòu)或農(nóng)業(yè)貸款借款人給予財政貼息。實行符合“三農(nóng)”特點的監(jiān)管標準。中央銀行對于從事農(nóng)村金融的機構(gòu)和組織,在再貸款方面,給予利率、期限等優(yōu)惠,幫助其融通所需資金。研究建立涉農(nóng)風(fēng)險保障基金,按貸款的一定比例給予風(fēng)險保障金,降低金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款風(fēng)險。設(shè)立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施專項信貸,提供低利率、長期限的貸款,專項用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是強化政策性、商業(yè)性金融機構(gòu)支農(nóng)責任。進一步明確政策性金融的功能定位,擴大政策性金融支農(nóng)的服務(wù)范圍,將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面納入政策性金融服務(wù)的范圍。提高商業(yè)性金融支農(nóng)的資金比例,重點向農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和糧棉主產(chǎn)省傾斜。加強商業(yè)性金融銀行與農(nóng)村信用社、新型農(nóng)村金融組織的合作,由于商業(yè)性金融直接從事農(nóng)村業(yè)務(wù)成本較高,可以將其規(guī)定比例的支農(nóng)資金委托給農(nóng)村信用社或新型農(nóng)村金融組織運作,既促進了商業(yè)性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮,又增強了農(nóng)村信用社和新型農(nóng)村金融組織資金實力。
3.生產(chǎn)組織制度創(chuàng)新的核心是多元化。在堅
農(nóng)村土地集體所有的前提下,對土地承包經(jīng)營權(quán)進行分解,將承包經(jīng)營權(quán)分解為獨立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),探索和凸顯承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)新的功能,實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離,確保農(nóng)民擁有完整的農(nóng)村土地權(quán)利,所有權(quán)要有明確的主體,承包權(quán)要獲得土地資本收益,經(jīng)營權(quán)要實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。一是堅持農(nóng)村土地集體所有。目前,我國還處于社會主義初級階段,農(nóng)村土地國有或私有化都不符合實際,也不能被廣大農(nóng)民群眾所接受,堅持土地集體所有是最優(yōu)選擇。要依法保障集體成員享有集體土地及其收益的權(quán)利和對重大事項的知情權(quán)、參與決策權(quán),明晰和維護集體成員的財產(chǎn)權(quán)利。二是凸顯承包權(quán)的資本功能。保護農(nóng)民土地權(quán)益,關(guān)鍵是強化農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)益,加強對農(nóng)民土地承包權(quán)的保護。其一是進一步延長土地承包期,探索實施延長土地承包經(jīng)營權(quán)的可能性,為實現(xiàn)承包權(quán)的資本功能創(chuàng)造條件。其二是強化土地承包權(quán)的物權(quán)功能,使承包權(quán)具備繼承、抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、互換等權(quán)能,使農(nóng)民逐步享有占有、使用、收益和處分等更為充分的土地承包權(quán)益,其三是確保土地承包權(quán)收益,農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)是一種能帶給農(nóng)民收益的權(quán)利,要確保農(nóng)戶在轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)時能獲得擁有承包權(quán)帶來的資本收益。三是強化經(jīng)營權(quán)的資源配置功能。堅持農(nóng)地農(nóng)用,按照依法自愿有償原則,通過健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,50
經(jīng)濟探討/201711
持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,培育和發(fā)展多元化農(nóng)業(yè)
生產(chǎn)組織,探索在新形勢下集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式,并發(fā)揮市場化、社會化服務(wù)組織的作用,滿足農(nóng)民對多元化服務(wù)的需求。一是重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的需要,在新的歷史條件和發(fā)展起點上,要重新構(gòu)建定位明確、功能健全、形式多樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,切實發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營功能。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式,通過承包制、股份制、股份合作制等方式改造集體企業(yè),通過租賃、拍賣、兼并、活集體資產(chǎn)機,、、資源開發(fā)、。二是提高農(nóng)業(yè)組織化程度。要,發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營,大力提高農(nóng)業(yè)組織化程度,最大限度地克服小生產(chǎn)與大市場大流通的矛盾。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,完善龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)接機制。貫徹落實農(nóng)民專業(yè)合作社法,出臺相關(guān)配套法規(guī)和財政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸保險等政策措施,促進合作社規(guī)范發(fā)展,充分發(fā)揮各類農(nóng)民專業(yè)合作組織在服務(wù)農(nóng)民、落實政策、對接市場等方面的作用。繼續(xù)支持各類農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和中介服務(wù)組織發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)組織化程度。三是發(fā)展多元化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)體系。加快構(gòu)建包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、政府農(nóng)業(yè)服務(wù)部門、農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)民自身在內(nèi)的新型多元化農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系,解決好一家一戶的農(nóng)民辦不了、辦不好的事情。拓展社會化服務(wù)領(lǐng)域,大力開展農(nóng)資配送、疫病防控、技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)機作業(yè)、產(chǎn)品營銷等面向產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全過程服務(wù)。調(diào)動多元主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的積極性,尤其是要引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)和中介組織等進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)領(lǐng)域,滿足農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展方面的服務(wù)需求。
4.人力資本制度創(chuàng)新的核心是培育職業(yè)農(nóng)民。要采取有力措施,加強對農(nóng)民特別是留在農(nóng)村中的農(nóng)民的教育和培訓(xùn),提高他們的文化素質(zhì)和科技能力,培養(yǎng)具備農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)技能的職業(yè)化農(nóng)民。一是加強對務(wù)農(nóng)農(nóng)民的培訓(xùn)。制定全國農(nóng)民教育培訓(xùn)中長期規(guī)劃,把職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作納入到國家總體方案中,統(tǒng)一部署,統(tǒng)一實施。加
強農(nóng)民教育培訓(xùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),不斷改善辦學(xué)條件。加強對農(nóng)民培訓(xùn)教師特別是基層培訓(xùn)教師的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn),提高農(nóng)民培訓(xùn)教師的業(yè)務(wù)能力和水平。進一步增加新型農(nóng)民科技培訓(xùn)補助資金規(guī)模,擴大政策覆蓋面,創(chuàng)新培訓(xùn)形式,對留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民,,,。二是大。把農(nóng)村職業(yè)技能教育納入,加快構(gòu)建縣域農(nóng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。實施農(nóng)村青年職業(yè)技能教育培訓(xùn),與農(nóng)村免費義務(wù)教育相配套,對未能進入高一級學(xué)校讀書的農(nóng)村初、高中畢業(yè)生,各級財政安排補助,鼓勵免費參加包括科學(xué)種田、養(yǎng)殖內(nèi)容在內(nèi)的職業(yè)技能教育,頒發(fā)職業(yè)技能鑒定證書,提高農(nóng)村青年的轉(zhuǎn)移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)能力。三是建立高素質(zhì)人才回流農(nóng)業(yè)機制。建立職業(yè)農(nóng)民補貼保障制度,對具備資格的職業(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予補貼,提供長期低息或免息貸款,使職業(yè)化農(nóng)民有能力擴大生產(chǎn)規(guī)模,增強生產(chǎn)能力,提升競爭力。對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能人給予支持。支持工商企業(yè)、大專院校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村創(chuàng)辦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè),吸引和培養(yǎng)有興趣的城市青年成為新型農(nóng)民,積極探索吸引農(nóng)村以外人才從事農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策,有關(guān)政策可以參照對大學(xué)畢業(yè)生的相關(guān)優(yōu)惠政策。
簡短的結(jié)論
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度的創(chuàng)新涉及上層建筑的諸多方面,不僅要求逐步改良內(nèi)生的傳統(tǒng)習(xí)俗和各個經(jīng)濟主體的行為調(diào)整,更涉及對現(xiàn)階段各類制度安排的反思和創(chuàng)新,也包括突破其他領(lǐng)域不適宜于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制。無論從理論還是從實踐看,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新不可能一蹴而就,必須持之以恒�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新,要始終堅持實踐是檢驗真理的唯一標準,實踐證明正確的制度,要及時加以規(guī)范化、法制化,實踐證明需要修正的制度,要及時加以豐富和完善,使制度創(chuàng)新真正適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求,實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相得益彰、相互促進�！�
責任編輯:錢國華
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發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)重在組織制度創(chuàng)新2017-03-15 06:06 | #2樓
創(chuàng)新是民族的靈魂。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，我們面臨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和增長方式轉(zhuǎn)變等一系列問題，這些問題的解決，有賴于國家創(chuàng)新體系的建立，特別是有賴于技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的有機結(jié)合。農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的推動力，農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新則是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的保障，也是充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新體系功能的關(guān)鍵。因此，建立既適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，又符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)特點和需要的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理體制和機制，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。面對21世紀知識經(jīng)濟時代的挑戰(zhàn)，很有必要就我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理制度的創(chuàng)新重點和取向進行研究，以推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的順利發(fā)展。
一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中制度創(chuàng)新的必要性
良好的宏觀調(diào)控體制和有效的微觀管理制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)順利進行的保障。新中國成立以來，我國在農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新上取得舉世矚目的成就。可以說，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展是伴隨著制度的不斷創(chuàng)新而實現(xiàn)的。20年來，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營體制的不斷完善，極大地解放了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了牢固的基礎(chǔ)。實踐表明，以公有制為主體的多種經(jīng)濟成分并存的所有制結(jié)構(gòu)，是適應(yīng)現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的最根本的農(nóng)村經(jīng)濟體制。但是，這種體制的進一步完善還有許多事情要做，這是因為農(nóng)村現(xiàn)行管理體制離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的要求還有不小的距離，加強農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新勢在必行。
首先，從實際看，農(nóng)村現(xiàn)行的許多制度還不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要。其突出表現(xiàn)在：
一是在農(nóng)村改革已經(jīng)走過了20個年頭的今天，許多農(nóng)民依然沒有長期的、有法律保障的土地使用權(quán)。在現(xiàn)有土地承包制度下，對土地所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)容和范圍缺乏明確區(qū)分，對所有權(quán)和使用權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)也缺乏明確介定。"按人均包"的承包制及其管理辦法，造成了農(nóng)戶土地的分散和細碎，直接影響了農(nóng)戶對土地的投入和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、機械化發(fā)展的需要。
二是社會分配制度不完善。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民的合法權(quán)益仍然得不到保護，分配不公、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差依然存在，工業(yè)擠壓農(nóng)業(yè)現(xiàn)象缺乏治本之策，農(nóng)村亂收費現(xiàn)象縷禁不止，城鄉(xiāng)居民收入差距再度擴大。
三是廣大農(nóng)民企望已久的農(nóng)業(yè)保障制度遙望無期。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、政策風(fēng)險和市場風(fēng)險并存，農(nóng)民談判地位低微，造成了農(nóng)產(chǎn)品的買難賣難，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承受著巨大的利益損失，如何建立既符合國際慣例又適合中國國情的農(nóng)業(yè)支持和保障制度及其政策體系，還沒有真正破題。
四是在全社會經(jīng)濟貨幣化程度日益提高的情況下，農(nóng)村金融抑制問題沒有真正解決，農(nóng)村信用社改革進展緩慢，合作基金會進退兩難，高利貸屢禁不止，農(nóng)村融資體系不完善，嚴重制約了農(nóng)村的資金積累與流通。
五是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系尚未形成。農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模生產(chǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的需求，經(jīng)營管理方法
陳舊，產(chǎn)供銷脫節(jié)，科技落后，社會化服務(wù)跟不上，農(nóng)產(chǎn)品附加值低等問題，已經(jīng)明顯制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進一步提高和農(nóng)民收入的增加。
六是在農(nóng)村工業(yè)化過程中，農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，戶藉管理制度改革進展緩慢，人口有序流動問題尚未解決，勞動力就業(yè)難，城鄉(xiāng)分割體制的存在，不僅影響到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化“三化”的協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響到工農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些問題，既有農(nóng)村微觀制度問題，也有宏觀的管理體制問題，如果不及早改革、創(chuàng)新，就很難建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，很難確保農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。
二、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的重點和取向
面向21世紀，農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的核心是建立在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理體制及其運行機制。當前，從促進生產(chǎn)力發(fā)展的角度出發(fā)，要著力搞好以下三個方面的制度創(chuàng)新。
(一)土地制度改革創(chuàng)新
改革與完善農(nóng)村土地制度，必須在完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)上，鼓勵土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，有條件的地方逐步推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。在具體操作上，可按照強化所有權(quán)、明確發(fā)包權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)的思路開展，并把放活土地使用權(quán)、建立土地流轉(zhuǎn)機制作為重點，以推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。
1、明確土地所有權(quán)主體。
目前我國農(nóng)村土地多數(shù)由村民小組管理，由于村民小組組織分散、實力薄弱、構(gòu)成單一、管理水平低，使得土地所有權(quán)主體及土地產(chǎn)權(quán)市場的規(guī)范管理難以健康發(fā)展。應(yīng)從政策上進一步明確通過民-主方式選舉產(chǎn)生的村民委員會是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有對土地的占有、使用、收益和處臵的權(quán)力，可以通過對土地的發(fā)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等實現(xiàn)其所有權(quán)。
2、具體界定承包經(jīng)營權(quán)。
農(nóng)戶通過與集體簽定土地承包合同，取得土地經(jīng)營權(quán)之后，是一個相對獨立的經(jīng)濟主體，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，在承包期內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓(轉(zhuǎn)包)、出租、抵押、入股、繼承，可以根據(jù)市場供求關(guān)系按價值規(guī)律實行流轉(zhuǎn)。同時對承包地的流轉(zhuǎn)必須嚴格限制，不得隨意改變用途，也不得拋荒或掠奪式經(jīng)營，否則，村民委員會可依法收回土地承包權(quán)，并對當事人進行處罰。要建立規(guī)范的地租、地稅制度，從根本上解決農(nóng)村各級行政組織隨意征用土地及農(nóng)戶向集體經(jīng)濟組織交納村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不確定性和不穩(wěn)定性等問題，依法通過地租形式實現(xiàn)土地所有者的收益權(quán)，通過稅收手段調(diào)整土地的收益分配，逐步以市場機制實現(xiàn)對承包土地的配臵。
3、建立土地股份合作制，推進土地規(guī)模經(jīng)營。
土地股份合作制將農(nóng)戶個人土地歸股份合作制企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、投包、專業(yè)隊集體承包或幾種承包制同時并存。它是在以家庭為基本經(jīng)營單位的基礎(chǔ)上擴大了家庭經(jīng)營的規(guī)模，是在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的分配方式基礎(chǔ)上進一步引入股份分紅的辦法，使土地的價值形態(tài)與實物形態(tài)分離，并通過農(nóng)戶對土地價值形態(tài)的占有，逐漸淡化
農(nóng)戶對土地實物形態(tài)的占有，使得土地便于集中，以促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。同時，由于農(nóng)戶原來承包的責任和義務(wù)關(guān)系不變，生產(chǎn)狀況的好壞直接與自身利益相關(guān)，仍可保持原有的激勵機制，并通過有效的監(jiān)督，提高勞動生產(chǎn)率，獲得更多的利益。這種制度，把維護集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和搞活土地經(jīng)營權(quán)有機地結(jié)合起來。
4、促進土地產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)育。
土地產(chǎn)權(quán)的流動，本質(zhì)上是土地農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的再配臵，其目的是減少土地資源浪費，提高土地生產(chǎn)力，優(yōu)化配臵土地資產(chǎn)。當前，應(yīng)改變土地統(tǒng)一由行政調(diào)整的做法，建立市場化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易交由市場進行配臵，可減少在行政調(diào)整下的一系列開支，市場會通過價格、供求、競爭信號自發(fā)調(diào)節(jié)土地使用權(quán)，從效率低的農(nóng)戶向效率高的農(nóng)戶流動，實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性。目前首先應(yīng)明確產(chǎn)權(quán)交易范圍，要改變集體土地所有權(quán)只局限于集體向國家的單向縱向流動的格局，應(yīng)超越社區(qū)所有制的范疇，允許土地所有權(quán)在集體經(jīng)濟組織之間包括土地股份合作企業(yè)之間進行流轉(zhuǎn)，這樣能在更大范圍內(nèi)實行土地集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，提高土地經(jīng)營的勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。同時要加強地權(quán)交易立法。要對土地產(chǎn)權(quán)交易市場、產(chǎn)權(quán)交易評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易主體、產(chǎn)權(quán)交易價格、產(chǎn)權(quán)交易程序、產(chǎn)權(quán)交易各方的權(quán)利義務(wù)作出明確的法律規(guī)定，建立起土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。
(二)生產(chǎn)經(jīng)營制度創(chuàng)新
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，
使我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)了第一次飛躍。然而，以家庭為基本生產(chǎn)單位的家庭經(jīng)營，其職能是有限的，不可能完全解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的所有問題。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，家庭經(jīng)營的局限性與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間的矛盾日漸突出。
1、要大力推行合作制、股份制、股份合作制等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效組織形式。要從實際出發(fā)，因地制宜，因勢利導(dǎo)，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)、不同項目采取不同的形式，引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)戶聯(lián)盟。要在自愿互利的基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)戶與企業(yè)的意愿，切忌“一刀切”和“拉郎配”。
2、要大力培植龍頭企業(yè)，增強龍頭企業(yè)的經(jīng)濟實力和競爭能力。 龍頭企業(yè)是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營賴以生存和發(fā)展的核心，其經(jīng)濟實力和牽動能力的強弱，直接影響其開拓市場、引導(dǎo)生產(chǎn)、搞好服務(wù)的綜合功能的發(fā)揮，也決定著產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模大小和經(jīng)濟效益的高低，所以，應(yīng)把龍頭企業(yè)建設(shè)成管理水平先進、經(jīng)濟力量強大、技術(shù)力量雄厚的現(xiàn)代化企業(yè)，充分發(fā)揮加工的龍頭、市場的中介、服務(wù)的中心的作用。要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，大力培植龍頭企業(yè)，要正確認識龍頭企業(yè)與一般農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別；充分發(fā)揮各種經(jīng)濟成份的龍頭企業(yè)的作用，既要重視國家、集體企業(yè)，也要重視股份、個體私營企業(yè)；要在金融信貸、財政撥款、上級專項扶持資金等方面，大力支持已確立的各種形式的龍頭企業(yè)。
3、建立健全以合同（契約）為紐帶的利益分配機制。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中，一切經(jīng)營活動的出發(fā)點和歸宿都在于企業(yè)的盈利和農(nóng)戶的增收。如果企業(yè)無利可圖，則無合作實體存在的可能性；如果農(nóng)民
得不到實惠，必將弱化合作的積極性，失去實體的凝聚力。所以，必須建立健全以合同（契約）為紐帶的利益分配機制，要堅持社會主義市場經(jīng)濟體制的目標取向，遵循價值規(guī)律和平等交換的市場經(jīng)濟法則，追求利益的一致性和合理性�？傊獞{借相對穩(wěn)定的利益機制去充分調(diào)動生產(chǎn)者和經(jīng)營者的積極性，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這一新型的生產(chǎn)經(jīng)營制度，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。
（三）農(nóng)業(yè)保險制度創(chuàng)新
在計劃經(jīng)濟和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)條件下，農(nóng)業(yè)風(fēng)險主要表現(xiàn)為生產(chǎn)過程中的自然風(fēng)險。而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的確立和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的不斷拓寬，也帶來了與市場經(jīng)濟相伴隨的各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險。一是源于生產(chǎn)過程的自然風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。二是源于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)后各個流通和消費過程中的市場風(fēng)險。三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，要求不斷增加現(xiàn)代物質(zhì)和資金投入，并采用先進的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，因而帶來較高的投資風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險。
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性、市場的高風(fēng)險性，以及農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的特殊性，決定了在社會主義市場經(jīng)濟條件下，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須建立一套相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險制度，加強農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理，提高農(nóng)業(yè)抗險能力，這已不僅是農(nóng)業(yè)管理的重要內(nèi)容之一，同時，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動不可缺少的組成部分。因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險制度已刻不容緩。
1、建立、健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的法律法規(guī)，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理活動走上制度化、法律化的軌道。農(nóng)業(yè)保險是政府扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要政策之一。扶持手段最主要的是建立、健全農(nóng)業(yè)保險的法律、
法規(guī)，用具體、明確的農(nóng)業(yè)保險立法來約束政府及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者經(jīng)營和參加農(nóng)業(yè)保險的行為。
要科學(xué)地設(shè)臵農(nóng)業(yè)保險條款，制定出一個符合國情的、適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際的、有利于調(diào)動各方投保積極性的、可操作性強的，包括險種、費率、定損標準等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險條款體系。從而建立起以農(nóng)業(yè)保險為主，災(zāi)害救濟為輔，自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險有機結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險管理制度。
2、改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體制，建立以政策性的國家農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)營為主，商業(yè)性保險公司經(jīng)營為輔的保險體制。一是建立政策性農(nóng)業(yè)保險公司，開拓政策性農(nóng)業(yè)保險。以防范、躲避、減少風(fēng)險為目標，也可委托商業(yè)性保險公司開展政策性保險，政府給予補貼；二是搞活商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險。允許以單項險種為主要經(jīng)營范圍，打破獨家經(jīng)營局面，引入競爭機制，降低保險費率。三是建立農(nóng)村保險互助合作社，按合作社原則，采取入股方式籌措保險基金，建立獨立核算、自主經(jīng)營、民-主管理、風(fēng)險共擔、利益共享的輔以政府扶持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者互助互濟的自我服務(wù)性群眾性保險組織。四是建立農(nóng)業(yè)再保險市場。通過再保險，使各保險組織本身也成為被保險的對象。
3、完善災(zāi)害救濟制度。要科學(xué)劃分自然災(zāi)害等級，研究制定自然災(zāi)害等級的指標體系，作為確認受災(zāi)救助的依據(jù)；建立與現(xiàn)行財政、稅收制度相適應(yīng)的救助經(jīng)費比例分攤機制，加強經(jīng)費使用監(jiān)察；提高救濟工作的透明度、公正性及效率，依法嚴懲挪用救災(zāi)款物的違法行為。
4、逐步建立農(nóng)業(yè)技術(shù)風(fēng)險管理制度。其一，建立農(nóng)業(yè)高新技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險儲備金制度；其二，開辦農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用保險，把不確定的風(fēng)險損失轉(zhuǎn)為固定的保費支出；其三，建立技術(shù)經(jīng)濟合同制度，使參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者共同承擔技術(shù)風(fēng)險；其四，提供完善的技術(shù)信息咨詢服務(wù)。
5、完善農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險管理機制。
首先是完善價格制度，包括農(nóng)產(chǎn)品支持價格和農(nóng)資最高限價制度。農(nóng)產(chǎn)品支持價格制度是改變?nèi)藶榕で袌鰞r格、刺激盲目生產(chǎn)、加大農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險弊端的有效途徑。因此，必須建立和完善農(nóng)產(chǎn)品支持價格，切實根據(jù)市場平均價格水平、當年生產(chǎn)成本、通貨膨脹及趨勢、今后幾年農(nóng)產(chǎn)品供求狀況預(yù)測、農(nóng)產(chǎn)品國際價格水平等因素，來確定農(nóng)產(chǎn)品保護價格。農(nóng)資最高限價制度是與農(nóng)產(chǎn)品支持價格相輔相成的重要方面。如果沒有農(nóng)資最高限價制度與農(nóng)產(chǎn)品保護價格制度相配套，則農(nóng)產(chǎn)品支持價格難以落到實處，甚至在一定程度上加大農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險。
其次，建立農(nóng)產(chǎn)品專項儲備制度。農(nóng)業(yè)行政管理部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)作物耕種變化、市場行情以及自然災(zāi)害，靈活動用儲備進行吞吐調(diào)節(jié)，從而防止農(nóng)產(chǎn)品價格的大幅度波動，減少市場風(fēng)險對農(nóng)業(yè)的沖擊。
第三是培育農(nóng)產(chǎn)品市場體系。包括現(xiàn)貨市場、期貨市場和中介服務(wù)組織。要建立高效、完備、暢通的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代市場和國際出口市場，拓寬市場時空，從而減少農(nóng)產(chǎn)品積壓跌價的市場風(fēng)險；要盡快制定完備的期貨市場交易規(guī)則和監(jiān)管制度，有效抑制投機行為，
真正使期貨市場成為分散、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險的有效途徑；要努力發(fā)展市場中介服務(wù)組織，尤其是農(nóng)民自有的服務(wù)性組織，減少中間流失，提高農(nóng)民收入。
三、完善農(nóng)業(yè)宏觀管理體制是農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟活動最基礎(chǔ)、最重要的產(chǎn)業(yè)，也是自身效益最低、社會效益最高、風(fēng)險最大的產(chǎn)業(yè)，沒有哪一個產(chǎn)業(yè)能像農(nóng)業(yè)那樣受到外部條件如此嚴酷的制約。農(nóng)業(yè)的這種產(chǎn)業(yè)特征決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開國家的宏觀管理和引導(dǎo)，世界上經(jīng)濟愈發(fā)達的國家，對農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和扶持也愈強，這是一個普遍的規(guī)律。
（一）農(nóng)業(yè)宏觀管理存在的問題
目前，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)宏觀管理體制不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在：
1、大農(nóng)業(yè)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)的管理部門分立，形成條塊分割的局面。農(nóng)業(yè)內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)主管部門管不了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利、農(nóng)機、糧食、土地利用等，這不僅與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的區(qū)域化特征、綜合發(fā)展的要求不相適應(yīng)；同時也不利于三農(nóng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理脫節(jié)。農(nóng)業(yè)部門只管生產(chǎn)原料和初級產(chǎn)品，而相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、生產(chǎn)資金投入、農(nóng)產(chǎn)品加工和營銷，以及糧食收購和貯備等則另立門戶，各行其是。這種體制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化本質(zhì)特征是大相逕庭的。
3、農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣體系不健全，“三農(nóng)”協(xié)作問題沒有
真正解決，科技成果轉(zhuǎn)化率低。盡管這幾年設(shè)立了“農(nóng)科教結(jié)合”權(quán)宜機構(gòu)，但終究難以根本解決體制問題。
4、內(nèi)部各部門之間以及農(nóng)業(yè)與外部涉農(nóng)部門之間職責不夠清晰，職責空洞與職責重復(fù)并存，部門之間有利者爭，無利者推，有些事情多頭領(lǐng)導(dǎo)，互相扯皮、推諉，有些事則無人問津。有些時候把部門利益滲透于政策和計劃的制定之中，致使一些支農(nóng)政策不能及時出臺。
總之，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動是一個綜合性很強的活動，不單是生產(chǎn)，也涉及交換、分配和消費領(lǐng)域，還涉及教育、科技、資源和環(huán)境領(lǐng)域。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)宏觀管理體制還具有比較明顯的計劃經(jīng)濟時期的痕跡，只有不斷的改革和創(chuàng)新管理制度，才能更好地推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高管理效率，適應(yīng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步入良性發(fā)展軌道。
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