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對社區(qū)矯正工作現(xiàn)狀的思考
自2003年，我國開始在部分省市試點社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行方式，2017年擴大試點范圍，2017年在全國全面試行。至2011年12月底，九年的社區(qū)矯正試點試行，累計有88萬服刑人員接受社區(qū)矯正，42.8萬人獲得解除社區(qū)矯正。社區(qū)矯正挽救的成果證明，社區(qū)矯正工作是監(jiān)獄教育改造罪犯刑罰執(zhí)行工作的有益補充方式，是與我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展和民-主法制建設(shè)形勢相適應的，契合了我黨提出的構(gòu)建社會主義和-諧社會的時代要求。為此“兩院兩部”聯(lián)合發(fā)布了《社區(qū)矯正實施辦法》，《社區(qū)矯正實施辦法》第二條明確規(guī)定了“司法行政機關(guān)負責指導管理、組織實施社區(qū)矯正工作”。第三條“縣級司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔社區(qū)矯正日常工作”。
一、目前社區(qū)矯正工作現(xiàn)狀
社區(qū)矯正工作的主要負責部門——縣級司法行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，縣級司法行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員在社區(qū)矯正工作中對社區(qū)服刑人員做出了大量而細致的教育挽救工作，取得了很大的成績，但同時他們也面臨著巨大的困難和責任風險。主要由于社區(qū)矯正工作實施時間較短，有關(guān)社區(qū)矯正工作的各項規(guī)定還沒有明確，各部門之間的工作銜接還不協(xié)調(diào)，存在分工不明、職責不清等問題，現(xiàn)通過調(diào)查概括現(xiàn)狀如下：
1、社會對社區(qū)矯正工作的認知度嚴重不足
通過隨機走訪詢問調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有百分之七十三的群眾不知道什么是社區(qū)矯正，更不知道社區(qū)矯正是干什么的。當被問及是否知道社區(qū)有正在服刑的罪犯時，得到的答復竟然是一句反問：“服刑的犯人不是在坐牢（監(jiān)獄）嗎？”，有的是回答“不知道”。
在實施過程中，社區(qū)服刑人員進入矯正階段后，建立的矯正小組成員組成往往僅限于司法所工作人員、一至二名村委會委員和矯正人員的個別關(guān)系好的近鄰和親屬，通過這一小組的成員對社區(qū)服刑人員進行教育、管理和幫助，知情者的范圍較小，同時服刑人員及其近-親屬因愛面子也不愿意讓其他人知情；對于矯正工作者平時進行的走訪調(diào)查活動，服刑人員及其親屬也都是持抵觸情緒，只同意到村委會或自己到司法所接受調(diào)查，拒絕矯正工作者到村組和家庭，所以罪犯的矯正教育工作都是在小范圍內(nèi)進行的。如建陽有一名社區(qū)服刑人員倪某因搶劫罪被判有期徒刑三年緩刑五年，在緩刑期間與鄰村女子結(jié)婚生子，第四年因嚴重違規(guī)被撤銷緩刑收監(jiān)執(zhí)行，這時其妻子才知道自己的丈夫是一名正在服刑的罪犯，痛不欲生。
2、制度不健全，司法行政機關(guān)責權(quán)不匹配，造成實施社區(qū)矯正困難
（1）司法行政管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)不統(tǒng)一。《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定了縣級司法機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的對服刑人員的管理、教育、幫扶職責，但并不賦予社區(qū)矯正工作者對社區(qū)矯正人員執(zhí)行強制力的執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)行強制力的執(zhí)法權(quán)力仍屬于公安機關(guān)。造成司法行政機關(guān)在實施監(jiān)管措施時，缺乏有力的強制管理約束手段，對矯正對象不能形成應有的威懾力。在社區(qū)矯正實踐中，存在社區(qū)矯正人員拒絕與矯正工作者見面談話和書面匯報，即使見面也是露面就走，工作人員因無留羈權(quán)限，只能由其離開，對其提出警告，因其不見面，也不簽字，所以也無法實施，造成了矯正工作難以開展，一旦這樣的人出現(xiàn)嚴重違法犯罪后果，社區(qū)矯正工作者將會因此受到法律責任追究。社區(qū)矯正工作中，作為獨立部門的公安機關(guān)，對于司法行政機關(guān)請求其介入社區(qū)矯正工作時，往往因為自身工作繁忙、人手緊張等原因并不能及時到位，難以配合執(zhí)法。出現(xiàn)了有執(zhí)法權(quán)而并不負責社區(qū)矯正日常工作，負有社區(qū)矯正工作職責的又沒有具體執(zhí)法權(quán)的尷尬局面。
（2）規(guī)定不明確，標準不統(tǒng)一，致實施尺度難掌握。由于實施辦法沒有規(guī)定具體的細化操作標準，在矯正工作施行過程中，各省市操作的要求在某些方面有較大出入，如對于外出的要求，《社區(qū)矯正實施辦法》第二十三條第2款只規(guī)定“因就醫(yī)、家庭重大變故等原因”。而實際工作中經(jīng)常遇到服刑人員確因生活生產(chǎn)經(jīng)營所需，要經(jīng)常短時間地到周邊相鄰的縣（區(qū)）進送、買賣貨物，很多是一兩天就有一次，反復請假批假確實很不方便。對于這種情況，有的市縣是一律不允許，發(fā)現(xiàn)后以違規(guī)處理，報請收監(jiān)執(zhí)行；而有的市縣則實事求是，在加強監(jiān)控的同時，默許這種情況存在，但是因于法無據(jù)要承擔很大的法律責任風險。
3、人員、經(jīng)費保障不足，管理困難
（1）從事社區(qū)矯正工作的人員不足，專職不專。目前，司法行政機關(guān)中，從縣區(qū)司法局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所都基本是只有一名具有公務員身份的工作人員分別帶領(lǐng)3—5名和1—3名的社工從事著社區(qū)服刑人員的管理工作。其中由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的組織機構(gòu)，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的直接領(lǐng)導，司法所人員的工資福利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放，中心工作也是圍繞政府工作目標開展，縣級司法行政機關(guān)只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所進行業(yè)務指導。因此在實際工作中，本來就人員不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，所長往往都還身兼數(shù)職，如村支書、綜治辦主任、政府辦秘書、信訪辦主任等職務，而且還要被賦予拆遷安置、招商引稅、環(huán)境整治、秸稈焚燒管理等事務。根本就很少有時間和精力保證司法行政工作開展。司法所僅有的1-3名社工，也并不專門負責社區(qū)矯正工作，司法所長所兼任的其他幾個職務工作的事務，社工也要協(xié)助做好輔助工作。而且有時在縣區(qū)司法局領(lǐng)導根本就不知情的情況下，所長被更換、社工經(jīng)常被縣其它機構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)到其它部門崗位工作，最后社區(qū)矯正具體工作又完全落在了身兼數(shù)職的司法所長一個人身上，社區(qū)矯正工作質(zhì)量很難保證。
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（2）社區(qū)矯正工作隊伍不穩(wěn)定。除前面的因素外，司法行政機關(guān)招錄的社工往往都難以能連續(xù)從事社區(qū)矯正工作，他們基本都是將從事這份工作作為過渡，主要原因一是工資待遇太低，以蘇北地區(qū)的社工為例，他們每月的工資收入，扣除“五險一金”，到手的只有1200—1500百元，按照現(xiàn)在的物價，僅僅夠自己生活開支，如果是外地人那就連房租都不夠交了；二是工作危險性大，工作辛苦。從事社區(qū)矯正，管理的對象是社區(qū)服刑人員，接觸的屬于特殊高危人群，這一人群存在突發(fā)性安全事件的隱患較大，社工中又以女孩子為多，人身財產(chǎn)安全難以獲得保障；三是從事社區(qū)矯正工作經(jīng)常要到村組走訪調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有車輛配備，交通、就餐費用等成為問題，這些經(jīng)常都要社工個人支付，從而挫傷了社工的工作積極性。
（3）社區(qū)矯正志愿者監(jiān)督管理存在困難。對服刑人員進行社區(qū)矯正，從字面理解，街道、村組等社區(qū)應該在對服刑人員的管理、監(jiān)督、教育中發(fā)揮主要的和積極的作用，但在實際開展社區(qū)矯正工作中，由于宣傳力度的不夠和服刑人員家庭的不愿意公開，對服刑人員開展廣泛的監(jiān)督管理并沒有有效地實施。按照《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，服刑人員進入矯正階段，成立社區(qū)矯正小組，成員由司法工作人員任組長，人員由公安民-警、村組委員、服刑人員鄰居、服刑人員親屬（監(jiān)護人）組成。小組中除司法工作人員負有職責外，其他參與人員都是屬于社區(qū)矯正工作志愿者，而由于受各地經(jīng)濟水平的限制，志愿者都沒有相應的工作補貼，參與社區(qū)矯正工作的積極性普遍不高。他們中只有服刑人員的鄰居、近-親屬是受服刑人員及其親屬所托參與的外，其他人都是應司法所長請求且礙于情面而參與的，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，普遍都有多一事不如少一事的思想，何況是參與管理監(jiān)督罪犯，因而很多時候就是掛名而已，并不能完全發(fā)揮對服刑人員應有的監(jiān)督、督促作用。雖然簽訂有矯正責任書，但因無有效制約性，所以管理監(jiān)督教育工作最終落在司法工作人員和服刑人員的親屬（監(jiān)護人）身上，服刑人員親屬（監(jiān)護人）主要是擔心如果監(jiān)督管理不到位，服刑人員就會面臨被收監(jiān)危險，而司法工作人員則是職責所在，責無旁貸。
4、社區(qū)矯正工作聯(lián)動協(xié)作機制不完善
《社區(qū)矯正實施辦法》第四條司法行政機關(guān)、人民檢-察-院、人民法院、公安機關(guān)按照各自職責開展工作。由于沒有規(guī)定如何進行工作銜接配合，導致社區(qū)矯正工作在某些方面難以開展，甚至出現(xiàn)一些嚴重后果。
（1）人民法院對接的不協(xié)調(diào)。人民法院對待評估報告態(tài)度不一。司法行政機關(guān)在接收到人民法院的審前評估委托函后，都能及時到街道村組進行調(diào)查評估，按時向人民法院提交評估材料。其中，對于不適合進行社區(qū)矯正的評估報告，有些人民法院并不采納，依然按照緩刑進行判決；還有些法院根本就不進行評估，直接判決緩刑后移交到司法行政機關(guān)進行社區(qū)矯正；還有個別法院將對于服刑人員的居住地不進行審核，把在a縣無戶籍也無居住地的服刑人員，移交a縣司法行政機關(guān)進行社區(qū)矯正，給司法機關(guān)的社區(qū)矯正管理工作帶來了很多的困難。
人民法院移交不及時。在工作實踐中司法行政機關(guān)經(jīng)常遇到服刑人員已來報到多日，而案件材料卻遲遲收不到的情況，如罪犯劉某案件，由鹽城某法院判決，司法機關(guān)接受劉犯報到多日仍未收到該法院應該移交的材料，打電話到該法院聯(lián)系催要，該法院工作人員竟然要求司法行政機關(guān)發(fā)公函才給予�！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第五條規(guī)定：對于適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄應當…..在判決、裁定生效起三個工作日內(nèi)，送達判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、假釋證明書副本等法律文書，……。移交案件材料本應該是人民法院主動完成的工作，而結(jié)果卻是這樣。這是一種情形，另一種情形是暫予監(jiān)外執(zhí)行的，暫予監(jiān)外執(zhí)行期限快臨近時才交付，如罪犯張某案件，2017年6月19日暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書就已經(jīng)生效，2017年3月5日案件材料才送達司法行政機關(guān)，而服刑人員卻一直不知所蹤。
（2）與公安機關(guān)聯(lián)動機制的不完善。在司法機關(guān)對社區(qū)服刑人員進行社區(qū)矯正的工作中，地方公安機關(guān)協(xié)助做了大量的工作，取得了很大的實效，但在實踐中也遇到了許多問題：
控制處理社區(qū)服刑人員溝通渠道不暢通。《社區(qū)矯正實施辦法》第二條第4款規(guī)定公安機關(guān)對違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)服刑人員及時依法處理。在實際工作中，公安機關(guān)對于司法行政機關(guān)處理服刑人員的請求，經(jīng)常不能響應；公安機關(guān)對于違反治安管理規(guī)定或犯罪的服刑人員進行處理后，往往也從不向司法行政機關(guān)通報信息，致使應該及時報請撤銷緩刑或假釋予以收監(jiān)的服刑人員，得不到及時收監(jiān)執(zhí)行。
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控制、尋找、抓捕決定收監(jiān)的在逃服刑人員工作難落實�！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》二十七條第1款人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的，居住地縣級司法行政機關(guān)應當及時將罪犯送交監(jiān)獄或看守所，公安機關(guān)予以協(xié)助。
在矯正工作中，有一些社區(qū)服刑人員因嚴重違反管理規(guī)定被裁定或決定收監(jiān)執(zhí)行，這些服刑人員知道自己即將被收監(jiān)往往選擇離開居住地外出，等收監(jiān)的裁定或決定作出生效時，司法機關(guān)已經(jīng)找不到這些服刑人員，所以“縣級司法行政機關(guān)應當及時將罪犯送交……”就成了一句空話，這時只有請求公安機關(guān)協(xié)助查找。
《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》二十三條規(guī)定社區(qū)服刑人員脫離監(jiān)督管理的，縣（市、區(qū)）人民政府司法行政部門應當立即組織查找，居住地的公安機關(guān)應當予以協(xié)助，有關(guān)單位和個人應當予以配合。被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員在逃的，社區(qū)矯正機構(gòu)應當立即通知居住地公安機關(guān)，公安機關(guān)應當組織追捕。 三十六條公安機關(guān)應當依法阻止社區(qū)矯正人員出境，依法處理違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)服刑人員，追捕被決定收監(jiān)執(zhí)行的在逃社區(qū)服刑人員，協(xié)助司法行政部門將決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員羈押并投監(jiān)執(zhí)行。
公安機關(guān)擁有便捷的網(wǎng)絡(luò)查找平臺，可以及時發(fā)現(xiàn)在逃服刑人員的落腳點并實施抓捕�！督K省社區(qū)矯正工作條例》雖有規(guī)定，但由于相關(guān)規(guī)定并不明確，這項工作做起來并不容易。
首先，公安機關(guān)上網(wǎng)追逃的依據(jù)規(guī)定不統(tǒng)一。按照公安機關(guān)的解釋，查找追捕在逃人員必須要相關(guān)部門出具“逮捕決定書”，憑“逮捕決定書”才能將在逃服刑人員上公安部網(wǎng)站追逃。對于人民法院“撤銷緩刑（假釋）收監(jiān)執(zhí)行決定書”因沒有規(guī)定，不能作為依據(jù)。而相關(guān)部門稱，社區(qū)服刑人員本身就是服刑罪犯身份，再次開具“逮捕決定書”不符合法律規(guī)定和法律程序。
其次，哪一級的公安機關(guān)負責協(xié)助沒有明確。對于本地縣級人民法院裁定撤銷緩刑予以收監(jiān)的案件，由本地縣級公安機關(guān)負責對在逃服刑人員進行追逃是沒有異議的；但對于假釋的服刑人員的撤銷假釋裁定是由中級人民法院作出的，按規(guī)定中級人民法院應向同級的市級公安機關(guān)移交執(zhí)行，由市級公安機關(guān)負責上網(wǎng)對在逃服刑人員追逃，但目前的做法是，中級人民法院裁定后仍交由服刑罪犯矯正地的縣級司法行政機關(guān)執(zhí)行，而縣級公安機關(guān)對于不屬于自己受理范圍的事務，也不愿意執(zhí)行。
第三，對于跨省市的裁定由哪里的公安機關(guān)執(zhí)行沒有明確。對于服刑人員矯正地的外省市作出的撤銷緩刑（假釋）裁定予以收監(jiān)執(zhí)行的裁定，按規(guī)定也應該是向本地的同級公安機關(guān)移交執(zhí)行，但目前的操作中仍然是交給服刑人員矯正地的司法行政機關(guān)，如在蘇北某縣接受社區(qū)矯正的服刑人員的林某，由蘇州某原判法院裁定撤銷緩刑收監(jiān)執(zhí)行，該法院將裁定書和出具給其本地同級公安機關(guān)的對林犯的《逮捕決定書》一起移交給了蘇北某縣司法局，而不是移交給其本地同級公安機關(guān)執(zhí)行。當蘇北某縣司法局拿著該《逮捕決定書》請求同級公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行時，公安機關(guān)根本不認可。
第四，公安機關(guān)的內(nèi)部考核機制，影響了公安機關(guān)協(xié)助司法機關(guān)工作的積極性。對于罪犯的上網(wǎng)追逃，公安機關(guān)有抓獲的期限考核機制，而對于在逃的社區(qū)服刑人員的追逃，公安機關(guān)認為自己僅僅是“協(xié)助”司法行政機關(guān)工作，一旦對社區(qū)服刑人員予以上網(wǎng)在逃，就要列入自己的考核指標，如果不能按期將罪犯抓捕歸案，將會影響到自己的考核成績，因此顧慮，也就不很樂意配合。
由于以上種種原因，僅某縣一個縣就有五名已經(jīng)被決定收監(jiān)執(zhí)行的在逃服刑人員仍然逍遙法外。又如泰州有一名在逃服刑人員，就因為這樣的原因，沒有及時追捕收監(jiān)，結(jié)果在河北省重新犯罪，出現(xiàn)了嚴重的后果。這種現(xiàn)象損害了法律的權(quán)威性和執(zhí)行刑罰的嚴肅性。
（3）監(jiān)獄機關(guān)溝通銜接的不協(xié)調(diào)。監(jiān)獄政策宣傳與地方部門落實的不同步。監(jiān)獄工作經(jīng)過幾十年的發(fā)展，監(jiān)獄管理已經(jīng)走上法制化、制度化和規(guī)范化道路，對于一切有利于教育改造挽救罪犯的國家政策和規(guī)定，都會及時宣傳并組織實施。而社區(qū)矯正工作剛剛起步不久，也由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟條件的不同，社會相關(guān)部門對于這項工作的安排還沒有完全落實到位。目前地方部門反映較多的是國家對于刑釋人員有關(guān)安置幫扶的規(guī)定，其中有要求地方給予“三無”、特殊困難刑釋人員解決三到六個月過渡生活費用的規(guī)定。一些監(jiān)獄已經(jīng)向服刑人員宣傳了這一文件精神，而地方部門這方面的經(jīng)費并沒有撥付到位，有一些服刑人員釋放后到地方部門要求解決生活費用，造成了地方部門工作的被動和困難。
監(jiān)獄機關(guān)辦理案件時與地方部門溝通的不到位。監(jiān)獄辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行時與地方部門溝通不暢通。監(jiān)獄從有利于罪犯的身心健康出發(fā)，對身患疾病的罪犯依法辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行，并安排民-警醫(yī)生護送其安全到家，這本是監(jiān)獄的人道主義和人性化的做法。然而由于不同的罪犯的家庭環(huán)境、經(jīng)濟條件和需求不同，監(jiān)獄的這項工作開展并不順利。對此，有些監(jiān)獄能夠事先及時和地方有關(guān)部門溝通交流，幫助暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯解決一些后顧之憂，解除了其家庭的顧慮，很好的解決了問題。而有些監(jiān)獄則直接將暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯送到其家庭住址，結(jié)果與罪犯家庭親屬發(fā)生矛盾，造成護送人員滯留無法離開。這時才請求地方部門出面協(xié)調(diào)，造成了地方部門工作的難以開展，引起地方部門的不滿。如2017年某監(jiān)獄護送暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯到家，結(jié)果罪犯家庭拒絕接收，并不讓民-警離開，后此事經(jīng)過地方部門協(xié)調(diào)多日才得以解決。出現(xiàn)上述問題的主要原因在于：保外就醫(yī)和因患重病被判處緩刑的這部分社區(qū)服刑人員，他們在接受社區(qū)矯正期間，不服從司法行政機關(guān)的管理監(jiān)督和教育，經(jīng)常違反匯報、外出規(guī)定。他們之所以有恃無恐，一是因為他們家庭經(jīng)濟條件多數(shù)較差，沒有就醫(yī)治療的經(jīng)濟能力。二是他們清楚以自己目前的身體狀況，看守所、監(jiān)獄都不愿意接收，難以被收監(jiān)執(zhí)行。三是這部分人的家屬也不愿意管或管不了，家屬希望他們被收監(jiān)：一方面監(jiān)獄負擔了醫(yī)療和生活開支，罪犯獲得救治機會；另一方面也是主要方面，就是為家庭減輕了經(jīng)濟壓力。因此監(jiān)獄機關(guān)在辦理罪犯保外就醫(yī)時，司法機關(guān)和罪犯家屬也就不愿意接收和配合。
個別監(jiān)獄辦理假釋案件時做法欠妥。據(jù)地方行政司法機關(guān)反映，個別監(jiān)獄在辦理假釋案件時，委托地方行政司法機關(guān)進行環(huán)境評估，地方行政司法機關(guān)作出了不適合接收及六個月內(nèi)不予考慮的評估結(jié)論。而該監(jiān)獄三個月后又再次連續(xù)委托，并且將委托函交由罪犯家屬轉(zhuǎn)送到司法行政機關(guān)，在罪犯家屬提出疑問時將地方司法行政機關(guān)拒絕接收的評估結(jié)果給當事人觀閱，造成了罪犯親屬與地方司法行政機關(guān)的產(chǎn)生情緒對立的矛盾。
二、社區(qū)矯正工作思考和對策
1、加強社區(qū)矯正工作的法制宣傳
社區(qū)矯正工作自2003年在我國試點開展以來，雖然取得了良好的成效，但由于社區(qū)矯正工作對象的極少數(shù)性，同時有害怕社區(qū)群眾知道身邊有正在服刑的罪犯而引起群眾不安的憂慮，在平時的普法教育中很少有關(guān)于社區(qū)矯正方面的知識內(nèi)容宣傳，導致大多數(shù)人民群眾不知道社區(qū)矯正，或者雖然聽說過社區(qū)矯正這個詞，但不知道社區(qū)矯正是做什么的，也不知道社區(qū)矯正的工作對象是什么人。對此，筆者認為加強社區(qū)矯正工作宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，讓人民群眾對社區(qū)服刑人員進行廣泛的監(jiān)督，督促服刑人員自覺接受教育改造。
2、加快完善社區(qū)矯正工作的法制建設(shè)
《中華人民共和國監(jiān)獄法》對在監(jiān)獄服刑的罪犯的刑罰執(zhí)行已經(jīng)有明確的規(guī)定，以國家法律賦予了監(jiān)獄機關(guān)對服刑罪犯的管理職責和執(zhí)法權(quán)力，明確了罪犯服刑期間的權(quán)利和義務。但社區(qū)矯正工作目前只有兩院兩部的《社區(qū)矯正實施辦法》這一個指導性文件，沒有上升到國家法律層面的效力，盡管江蘇省出臺了《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》，有了地方性的規(guī)范性文件，但由于很多內(nèi)容不夠具體，規(guī)定不夠明確，司法行政機關(guān)在開展社區(qū)矯正工作時仍然無所適從。因此筆者以為國家應加快社區(qū)矯正工作立法，盡快出臺《社區(qū)矯正工作實施細則》，解決當前社區(qū)矯正工作中存在的問題與矛盾，
（1）明確規(guī)定各部門職責
《社區(qū)矯正實施辦法》和《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》規(guī)定：司法行政機關(guān)、人民檢-察-院、人民法院、公安機關(guān)按照各自職責做好社區(qū)矯正相關(guān)工作。但其中僅對司法行政機關(guān)的職責做了明確的規(guī)定描述，對于其他機關(guān)究竟應如何履行社區(qū)矯正方面的哪些職責并沒有說明。
明確人民法院職責。在是否進行調(diào)查評估方面，《社區(qū)矯正實施辦法》第四條只規(guī)定了“可以委托......”的非強制性規(guī)定。這一規(guī)定使人民法院可以在不進行審前評估的情況下將不適合使用社區(qū)矯正的罪犯判決適用社區(qū)矯正，而人民法院也并無過錯。但這樣的服刑人員進入社區(qū)矯正后給司法行政機關(guān)的管理教育帶來了很多的困難。所以應規(guī)定適用社區(qū)矯正“必須”進行審前調(diào)查和評估�！督K省社區(qū)矯正工作條例》第十三條規(guī)定對決定適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、……,向其居住地社區(qū)矯正機構(gòu)交付執(zhí)行，……。但實施過程中，人民法院基本都是按照罪犯戶籍交戶籍所在地社區(qū)矯正機構(gòu)執(zhí)行，而并不核實罪犯在其戶籍地是否居住。導致罪犯戶籍地和罪犯再次遷居的長期居住地的司法行政機關(guān)要重復進行調(diào)查評估，增加了工作量和工作負擔。對此，筆者認為人民法院在委托審前調(diào)查時，應按照被調(diào)查人的居住地進行委托。
明確規(guī)定公安機關(guān)的職責。在《社區(qū)矯正實施辦法》和《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》中，對于公安機關(guān)的作用都只規(guī)定了“協(xié)助”，并沒有明確哪一種情況下由哪一級公安機關(guān)執(zhí)行，以及時間、期限限制和必須協(xié)助執(zhí)行到什么程度等。針對目前存在的問題，筆者認為：①明確的、統(tǒng)一的規(guī)定協(xié)助社區(qū)矯正工作的公安機關(guān)的級別。筆者認為應統(tǒng)一由正在接受社區(qū)矯正罪犯的所在地的縣（區(qū)）級公安機關(guān)執(zhí)行。正在接受社區(qū)矯正的罪犯的所在地的公安機關(guān)，對于罪犯的控制和情況的了解相對比較方便及時，措施落實便利。無論是哪一省市、哪一級的人民法院的撤銷緩刑、假釋收監(jiān)裁定的執(zhí)行，都由罪犯矯正地公安機關(guān)執(zhí)行，這樣規(guī)定的有益之處在于：如果罪犯正在社區(qū)，可以及時將其抓獲并投監(jiān)執(zhí)行；如果罪犯已在逃，則可及時對其予以上網(wǎng)追逃。②明確規(guī)定法院裁決書應作為對罪犯追逃的法律依據(jù)。對于未決犯的追逃仍適用《逮捕決定書》外，對于人民法院撤銷緩刑假釋收監(jiān)執(zhí)行的裁定，也必須作為公安機關(guān)對罪犯上網(wǎng)追逃的法律文書依據(jù)，以便罪犯盡快被抓捕，防止罪犯重新犯罪再次危害社會。③公安機關(guān)應由“協(xié)助”轉(zhuǎn)向“負責”。由于《辦法》和《條例》規(guī)定公安機關(guān)的“協(xié)助”地位，所以有些地方的公安機關(guān)就認為協(xié)助的事務不是自己的份內(nèi)工作，于是有空就幫一下，沒空司法機關(guān)自己忙。對此現(xiàn)象，應刪除“予以協(xié)助”一詞，改為“負責處理”，并納入公安機關(guān)考核范圍。
（2）明確司法行政機關(guān)執(zhí)法權(quán)限
司法行政機關(guān)作為管理社區(qū)服刑人員的直接責任機構(gòu)，負有刑罰執(zhí)行的職責，但作為刑罰執(zhí)行機關(guān)卻只有行政管理權(quán)，而無刑事執(zhí)法權(quán)，這是極不正常的責權(quán)不匹配現(xiàn)象，這種現(xiàn)象損害了刑罰執(zhí)行的權(quán)威性和執(zhí)法的嚴肅性。為此，除現(xiàn)有的對服刑人員的監(jiān)督、管理、教育、警告和建議收監(jiān)權(quán)外，可參考監(jiān)獄的責權(quán)，授予司法行政機關(guān)對服刑人員人身自由進行短期限制的行政司法處罰權(quán)，如禁閉處理權(quán)、司法拘留權(quán)。一方面讓服刑人員感受到失去自由的痛苦，珍惜接受社區(qū)矯正的機會；另一方面，對于因嚴重違規(guī)需要報請人民法院裁定撤銷緩刑假釋收監(jiān)執(zhí)行的服刑人員，在其有脫離監(jiān)管和有脫逃可能時，及時予以人身控制，一可防止因失控而給社會造成危害后果，二可保證及時投監(jiān)執(zhí)行。
（3）盡快出臺實施細則，細化具體實施辦法
目前地方矯正機構(gòu)反映較多是在社區(qū)服刑人員請假外出方面出現(xiàn)的問題，在《社區(qū)矯正實施辦法》和《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》中只列舉了兩點準許請假離開矯正區(qū)域的規(guī)定，而在當今經(jīng)濟高速發(fā)展、人口潮汐式流動的形勢下，這兩點規(guī)定限制了許多社區(qū)服刑人員的生產(chǎn)經(jīng)營活動和影響了生活來源。如從事（水產(chǎn)、百貨或運輸）個體經(jīng)營的社區(qū)服刑人員，每天或經(jīng)常要到矯正區(qū)域外的周邊縣市批發(fā)采購物品到矯正區(qū)域內(nèi)銷售或運送貨物。這種現(xiàn)象違反了社區(qū)矯正區(qū)域活動定位管理規(guī)定的，應該給予處理。但如果進行處理，則社區(qū)服刑人員的生活來源就無法保障，同時也違背了開展社區(qū)矯正的初衷和目的。目前各地矯正機構(gòu)，有的是一律禁止；有的是采取默許態(tài)度，但一旦社區(qū)服刑人員在矯正區(qū)域外發(fā)生違法犯罪行為，矯正機構(gòu)工作人員就要承擔違規(guī)違法的責任。對此筆者認為應盡快出臺明確的實施細則予以規(guī)定。
3、建立健全溝通協(xié)調(diào)機制，及時化解工作中出現(xiàn)的問題
2017年，江蘇省司法廳在全省開展了派監(jiān)獄民-警到個縣市區(qū)掛職的“互幫共建”活動，掛職民-警成為地方與監(jiān)獄之間溝通的橋梁，這是一種非常好的溝通協(xié)調(diào)機制，通過近四個月的實踐，掛職民-警協(xié)助地方和監(jiān)獄解決了不少疑難問題，“互幫共建”效果顯著。在地方，有的縣市區(qū)建立了常態(tài)化的政法聯(lián)席會議制度，在特殊人群管理等方面發(fā)現(xiàn)公檢法司有不銜接或沖突時，及時由政法委牽頭，公安局、檢-察-院、法院和司法局召開聯(lián)席會議，共同協(xié)商一致，解決出現(xiàn)的問題。有的地方則做的還不夠，筆者認為必須大力進行這方面的建設(shè)。
關(guān)于在社區(qū)矯正工作中建立法紀監(jiān)督員制度的思考2017-05-11 22:16 | #2樓
社區(qū)矯正是嚴肅的刑罰執(zhí)行活動，必須有充分的法律制度作保障。雖然刑法修正案（八）已將社區(qū)矯正入法，但只是從宏觀方面解決了社區(qū)矯正的法律依據(jù)問題，內(nèi)容相當原則、寬泛，如對機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、人員組成、執(zhí)行對象、矯正形式、工作任務、執(zhí)法程序、考核方法等內(nèi)容都語焉不詳，有關(guān)社區(qū)矯正的法律法規(guī)在實體、程序、執(zhí)行等規(guī)定不統(tǒng)一，原有的一些部門規(guī)章在某種程度上仍然一如既往地發(fā)揮作用。導致社區(qū)矯正的法律依據(jù)具體、不規(guī)范，工作實施中存著諸多的困難和問題，
從社區(qū)矯正工作人員的現(xiàn)狀來看，普遍存在與社區(qū)矯正工作的任務不相適應的問題，有些地方社區(qū)矯正的主力軍——基層司法所均僅有1名工作人員，人員配備嚴重不足，加之思想觀念、工作方法、專業(yè)化程度還沒有發(fā)生與全面接受社區(qū)矯正工作任務相適應的轉(zhuǎn)變，對基層司法行政機關(guān)來說，要真正通過自身切實工作，實現(xiàn)社區(qū)矯正制度的設(shè)計初衷還需還顯得任重道遠。
刑法修正案（八）實施后，原由公安機關(guān)監(jiān)管執(zhí)行的管制、緩刑、假釋的罪犯從法律層面轉(zhuǎn)由社區(qū)矯正。公安機關(guān)的撤出，社區(qū)矯正的體系不健全，導致對罪犯的監(jiān)管寬嚴有別�？偟恼f來是過于寬松，具體執(zhí)行人員自由裁量權(quán)過大，（這與基層司法行政機關(guān)一直未真正履行執(zhí)法任務，執(zhí)法力量嚴重不足，在群眾中權(quán)威性不夠有關(guān)）。還出現(xiàn)過監(jiān)管對象賄賂基層司法所工作人員，以求監(jiān)管能夠更加寬松，請假隨便，出現(xiàn)“事后假”“霸王假”等不符合監(jiān)管規(guī)定的現(xiàn)象，嚴重損害了刑罰執(zhí)行的嚴肅性。根據(jù)權(quán)利義務的相對性來說，法律賦予司法行政機關(guān)開展社區(qū)矯正工作的權(quán)力，另一方面也就是要求其全面承擔起對監(jiān)管對象嚴格依法監(jiān)管，不得徇私枉法、失職瀆職的義務。這對基層司法行政機關(guān)來說，是一個全新的課題。執(zhí)法時腰板硬了，肩上的膽子也就更重了。
社區(qū)矯正作為一項刑罰執(zhí)行活動，在法律不到位的情況下，如何保證它的嚴肅性、規(guī)范性，避免工作人員自由裁量權(quán)過大？在當下，筆者認為應當重視紀檢監(jiān)察制度的作用，充分發(fā)揮其應對靈活、及時有效的特點，做到制度先行。形成以制度管人，依制度做事的良好氛圍，促使司法行政機關(guān)和相關(guān)工作人員依法履行職責，模范遵紀守法。
但是，“徒法不足以自行”任何不受監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐-敗，這是被反復證明了的鐵律。目前看來，作為一項深入實施不久的刑罰執(zhí)行方式，對社區(qū)矯正工作進行監(jiān)督還存在以下問題：
<!--[if!supportlists]-->1、<!--[endif]-->內(nèi)部監(jiān)督即司法行政機關(guān)上下級之間的監(jiān)督一直存在并有效運行，但由于司法行政機關(guān)存在自身力量有限、人員素質(zhì)有待進一步提高及內(nèi)部監(jiān)督本身缺陷等因素影響，僅有內(nèi)部監(jiān)督及自律顯然遠遠不夠，必然遭致一些的猜疑和誤解；
由于社區(qū)矯正工作專業(yè)性強的特點，行政監(jiān)察顯得心有余而力不足；另一方面社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的特點也使行政監(jiān)察顯得不倫不類；
檢察機關(guān)雖負有法定監(jiān)督職責，但在新刑訴法施行后其任務必然更加繁重，要做到全面監(jiān)督比較困難；貫徹實施社區(qū)矯正工作的各種硬軟件還不完善，完全依法嚴格監(jiān)督也會使司法行政機關(guān)及其工作人員有不堪重負之感。
鑒于社區(qū)矯正人員具有在社會上服刑、廣泛參與到社會生活之中、社區(qū)矯正工作的順利開展也需要社會力量大力支持等特點，筆者認為，引入社會力量監(jiān)督有其必要性和可行性�？梢越⑷嗣癖O(jiān)督員制度，對社區(qū)矯正工作（包括接受矯正的對象、工作人員、工作執(zhí)行情況等）進行全面監(jiān)督。使其成為一項比較專業(yè)性的社會監(jiān)督，并與內(nèi)部監(jiān)督有機結(jié)合，讓監(jiān)督制度落到實處，對于該項工作的順利進行應是不無裨益的。
筆者認為，要使法紀監(jiān)督員隊伍具有一定的專業(yè)性，進行監(jiān)督時能夠有的放矢。首先應把好法紀監(jiān)督員的“入口關(guān)”，建立起比較完善的社區(qū)矯正工作法紀監(jiān)督員選撥制度。
具體選拔人員時，可以基層司法所管轄區(qū)域為單位進行選拔，人員不足的情況下可以在由區(qū)縣一級司法行政機關(guān)在區(qū)縣地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，集中管理。選拔條件應遵循以下基本要求：
1、政治信念強，模范遵守法律法規(guī)，熱心和關(guān)注司法行政工作,關(guān)心司法所隊伍建設(shè)；
2、實事求是，堅持原則，公道正派，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，善于聽取和反映群眾意見；
3、盡量從基層一線中進行進行選拔，國家機關(guān)工作人員亦可，但屬于公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院、司法行政機關(guān)等參與到刑事訴訟程序的政法機關(guān)工作人員應排除在外；
4、與公安機關(guān)的警風警紀監(jiān)督員、檢察機關(guān)的人民監(jiān)督員、法院的人民陪審員之間應實行任職回避；同時，應與社區(qū)矯正工作隊伍中的成員區(qū)分開來，不能兼任對公正履職有影響的職務。
在聘請法紀監(jiān)督員時，候選人的推薦可以由基層司法所進行，應當征得被聘人員及其所在單位的同意。由縣一級司法行政機關(guān)決定并頒發(fā)聘書及法紀監(jiān)督員證，對聘任期限為應做出明確規(guī)定（一般在3-5年之間），其間，對不能正確行使監(jiān)督職權(quán)或因故不能行使監(jiān)督職權(quán)的應予解聘。法紀監(jiān)督員的日常工作聯(lián)系可由縣級司法行政機關(guān)紀檢組織進行，由其及時了解、聽取他們的意見、建議和要求，并在規(guī)定的時間內(nèi)予以反饋，做好聯(lián)絡(luò)和服務保障工作；其履職情況和結(jié)果對紀檢組織負責并受其監(jiān)督——這樣可以相對獨立于司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正實施機構(gòu)。
縣級司法局應當結(jié)合社區(qū)矯正工作實際，從加強基層司法所工作人員行為規(guī)范力度出發(fā)，加強對該類人員的培訓工作，使其熟悉社區(qū)矯正工作的各種程序及其要求。同時，司法行政機關(guān)應當將內(nèi)部紀律管理制度對外公示，包括向監(jiān)管對象、社會公眾公開，加強社區(qū)矯正工作的透明度，特別要主動讓法紀監(jiān)督員熟知，使其履行監(jiān)督職責時更加有的放矢。
從監(jiān)督的內(nèi)容與途徑來看，應當與該工作的專業(yè)性特點緊密結(jié)合。重點圍繞矯正對象日常監(jiān)管、月考核、季評審、獎懲等工作中的權(quán)力節(jié)點進行監(jiān)控，特別是減刑、請銷假、禁止令執(zhí)行等環(huán)節(jié)，法紀監(jiān)督員可以提出相關(guān)的意見和建議。既要避免執(zhí)法過于寬松，也不要過分僵硬而顯得嚴苛，切實體現(xiàn)寬嚴相濟刑事政策的要求，做到人性執(zhí)法。
從監(jiān)督方式來看，筆者認為，可以有以下幾種：
(一)根據(jù)工作需要，向司法行政機關(guān)機關(guān)了解社區(qū)矯正工作和隊伍建設(shè)的有關(guān)規(guī)定；
(二)參加司法行政機關(guān)召開的社區(qū)矯正工作的有關(guān)會議，聽取情況通報；邀請其參與到社區(qū)矯正義務勞動等活動中來；可以直接面對社區(qū)矯正人員或深入其所在社區(qū)了解社區(qū)矯正工作執(zhí)行情況。
(三)可以向基層司法所及其上級司法行政機關(guān)了解所反映和轉(zhuǎn)遞的檢舉、控告、意見和建議等事項的辦理情況；
(四)參與到檢察機關(guān)對社區(qū)矯正進行的專項法律監(jiān)督中，并可以直接向其反映情況；
(五)在履行監(jiān)督職責過程中，有權(quán)要求有關(guān)司法行政機關(guān)和工作人員予以協(xié)助、配合。
同時，作為法紀監(jiān)督員，自身應當依照規(guī)定履行職責，保守國家秘密和工作秘密，積極向社會特別是所在社區(qū)宣傳社區(qū)矯正相關(guān)的法律法規(guī)，調(diào)動轄區(qū)群眾參與社區(qū)矯正工作的積極性。
要使法紀監(jiān)督員的監(jiān)督行為取得實效，筆者認為，司法行政機關(guān)自身應當對與社區(qū)矯正相關(guān)的工作紀律制度進行細化，使其具有可操作性。對社區(qū)矯正執(zhí)法人員和社區(qū)矯正專職工作者的違法違紀情況、違法違紀的性質(zhì)、后果、造成的危害進行對號入座似的規(guī)定，采取提前介入，通過誡勉談話、通報批評等方式進行制止，及時預防和避免重大問題的產(chǎn)生；紀檢組織主動向法紀監(jiān)督員通報對社區(qū)矯正工作人員違法違紀現(xiàn)象的處理結(jié)果；作為基層司法所工作人員，更要要祛除對法紀監(jiān)督員的防范和抵觸心理，自覺接受其監(jiān)督。積極協(xié)助、配合、支持法紀監(jiān)督員依照規(guī)定履行監(jiān)督職責、行使監(jiān)督職權(quán)；對阻撓法紀監(jiān)督員依照規(guī)定履行監(jiān)督職責、行使監(jiān)督職權(quán)，拒不接受監(jiān)督或打擊報復法紀監(jiān)督員的，由紀檢組織予以嚴肅處理——在這一點上，更需要司法行政機關(guān)及其工作人員具有極大勇氣和大局觀。
充分發(fā)揮法紀監(jiān)督員在社區(qū)矯正工作中的作用，加強紀律管理，強化作風建設(shè)，可以進一步強化對社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約，促進相關(guān)工作人員特別是基層司法所工作人員公正廉潔執(zhí)法，有助于社區(qū)矯正工作深入健康發(fā)展。司法行政機關(guān)通過認真梳理研究法紀監(jiān)督員提出的寶貴意見和建議，深入相關(guān)地區(qū)和部門，實地進行調(diào)研，找出解決辦法，切實做到件件有落實，事事有回音，可以不斷提高基層司法行政機關(guān)公信力和群眾滿意度。同時，可以將積累的基層實踐經(jīng)驗作為對《社區(qū)矯正法》等社區(qū)矯正工作頂層設(shè)計的有益補充。
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