公共危機管理的概念

　　公共政府部門除負責日常的程序化工作外，還負有處理不確定性的緊急或突發(fā)事件的責任。對于公共政府部門處理緊急或突發(fā)性事件的研究，通常被冠以“危機管理 ”、“公共危機管理”、“政府危機管理”、“政府應(yīng)急管理”等不同名稱,在不同的概念體系下展開,但是綜觀其內(nèi)容,可以說基本上都是圍繞“在緊急狀態(tài)或危機狀態(tài)下,政府如何運作”這一主題進行的。人們從不同的學科出發(fā),觀察、分析和研究公共危機管理面臨的問題,做出了許多理論上的分析和解釋,形成了多學科交叉的研究態(tài)勢。

　　1.危機的含義。

　　危機一詞來源于希臘語。目前，不同學科由于角度不同，對危機的含義有不同定義。危機管理理論認為，危機是事物的一種不穩(wěn)定狀態(tài)，在危機到來時，當務(wù)之急是要實行一種決定性的變革;企業(yè)管理學認為，危機是一種決策形勢，在此形勢下，企業(yè)的利益受到威脅，任何拖延均可能會失控而導致巨大損失;組織行為學認為，危機是組織明顯難以維持現(xiàn)狀的一種狀態(tài)。一般認為，危機通常是在決策者的核心價值觀受到嚴重威脅或挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速決策等不利情景的會聚。危機是對組織系統(tǒng)的總體目標和利益構(gòu)成威脅而導致的一種緊張狀態(tài)。危機根據(jù)影響時空的范圍分為國際危機、國內(nèi)危機和局部組織危機。

　　對于危機的定義，目前我國學界大都引用羅森塔爾(Rosenthal)等人的觀點，即危機就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件” 。最早的危機研究集中在國防和軍事領(lǐng)域，之后，危機的概念被應(yīng)用到企業(yè)等私人部門;近些年來，政府和公共領(lǐng)域的危機逐漸被人們所關(guān)注。

　　一般說來, 危機管理中的“危機”, 包括Emergency(緊急事態(tài))、Crisis(危機)及Risk(風險)等表述危險狀態(tài)或者緊急事態(tài)的情形。Crisis(危機)是指構(gòu)成社會體制的既存的人力、物力、信息、能源等要素以及使這些要素發(fā)揮作用的諸原理及價值處于崩潰和恢復(fù)的轉(zhuǎn)機之中的極其危險的狀態(tài)或者時代轉(zhuǎn)換期。因此, 與Crisis Management相對應(yīng)的危機管理是指一個國家或者地區(qū)受到外來軍事攻擊之際, 需要采取軍事的及非軍事的措施, 來應(yīng)對軍事上乃至政治上極其危險的狀態(tài)。Risk(風險)意味著被置于危害、損害、損失等危險狀態(tài), 因而與Risk Management相對應(yīng)的危機管理多用來表述企業(yè)層面的風險管理機制, 其與行政組織“危機管理”對危機的把握方法是不相同的。不過, 二者具有諸多共通之處, 可以相互學習借鑒, 互為補充。Emergency(緊急事態(tài))是指構(gòu)成社會體制的人力、物力、信息、能源等要素, 由于某種沒有或者無法預(yù)期的情況發(fā)生, 而直面遭受重大損害的威脅或者已經(jīng)遭受重大損害, 要求立即予以支援及救助等即時應(yīng)對的全部緊急事態(tài)或者非常事態(tài), 如大規(guī)模地震、特大洪水等突發(fā)性事件導致的需要即時支援及救助的狀態(tài)等。因此, 與Emergency Management相對應(yīng)的危機管理主要是指中央政府及地方各級政府等行政組織介入的, 應(yīng)對諸如自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、傳染性疾病、經(jīng)濟性恐慌、恐怖事件、暴動等國內(nèi)各類突發(fā)性事件導致需要支援及救助的狀態(tài)等。

　　2.危機管理的內(nèi)涵。

　　所謂危機管理，就是指組織為應(yīng)付各種危機情境所進行的信息收集、信息分析、問題決策、計劃制訂、措施制定、化解處理、動態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗總結(jié)和自我診斷的全過程。危機管理的目的就是變危險為機遇，使之越過陷阱進入新的發(fā)展階段。從最廣泛的意義上說，危機管理包含對危機前、危機過程中、危機后所有方面的管理。通過尋找危機根源、本質(zhì)及表現(xiàn)形式，并分析它們所造成的沖擊，就能夠通過降低風險和緩沖管理來更好地進行危機管理。簡而言之，有效的危機管理需要做到如下方面：減少危機的來源、范圍和影響;提高危機初始管理的地位;改進危機沖擊的反應(yīng);完善修復(fù)管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。

　　3.公共危機管理的界定。

　　為了與私人領(lǐng)域的危機管理(CrisisManagement)相區(qū)別,國內(nèi)學術(shù)界有兩種傾向:一是使用“政府危機管理”這一概念,以強調(diào)政府在危機管理中的主體地位,二是使用“公共危機管理”。這是美國“9111”事件之后,我國危機管理研究的一大特色。從某種意義上講,“公共危機管理 ”這一概念的采用,更多地是受了公共管理理論的影響,公共管理理論將整個社會的管理劃分為公共和私人兩個相互區(qū)別的領(lǐng)域,公共領(lǐng)域強調(diào)管理主體的公共性和管理目標或者利益追求的公共性,并且,使用公共危機管理意在強調(diào)其管理的主體并不僅僅是政府,還有非營利組織等其它組織,政府在其中起主導作用。至于概念的內(nèi)涵,“公共危機管理 ”和“政府危機管理”并無太大的差異。在實踐中,我國政府部門更傾向于使用“應(yīng)急管理(CrisisManagement)”這一概念。因為,一方面“應(yīng)急”本來就是管理部門應(yīng)對突發(fā)或緊急事件的一個專門詞匯;另一方面, “危機 ”一詞習慣上用來表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態(tài),比如:合法性危機、生存危機等。雖然,“應(yīng)急管理 ”也注重理論的建構(gòu),也強調(diào)預(yù)防、緩解、響應(yīng)和恢復(fù)等管理過程的每一個環(huán)節(jié),但是,事實上它更多的是在于實務(wù)或操作層面上使用這一概念的。在國外,危機管理領(lǐng)域也存在兩個不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就這兩個概念的淵源來看,“危機管理 ”的使用要比“應(yīng)急管理”要早,危機管理最早主要盛行于企業(yè)界,后來,危機管理開始在公共部門出現(xiàn),主要局限于軍事和外交領(lǐng)域,也即政治危機、軍事危機和外交危機的處理和應(yīng)對。“應(yīng)急管理”主要研究政府在處理各種突發(fā)事件中的管理活動,它更注重實務(wù)和操作。“應(yīng)急管理 ”雖然有其獨特的研究對象和范圍,但是從理論上講,它實際上是危機管理理論在政府管理中的應(yīng)用,應(yīng)當屬于“危機管理”知識領(lǐng)域中的一個部分。

　　綜上所述，公共危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，是政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機的過程。公共危機管理不同于通常狀態(tài)下的政府行政管理。

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