- 相關(guān)推薦
開展國有資本投資運營公司試點的建議
引導(dǎo)語：作為政府與國有企業(yè)的界面或隔離層的國有資本投資運營公司，其在功能定位、股權(quán)關(guān)系、公司治理、運營機制等方面與一般商業(yè)投資公司、現(xiàn)有的企業(yè)集團公司等存在一定差別。
建立國有資本投資運營公司來運營國有資本，是實現(xiàn)以管資本為主深化國資管理體制改革的重要途徑，也是未來國企改革一項非常重要的內(nèi)容。但是，對于這類公司如何定位，如何建立，這類公司如何才能有效運轉(zhuǎn)，它們和政府之間的關(guān)系應(yīng)當如何安排，我們都還缺乏足夠的經(jīng)驗。這就需要先進行試點，總結(jié)經(jīng)驗后再推廣。
一、國有資本投資運營公司的定位
國有資本投資運營公司與一般商業(yè)性投資公司和行政化的出資人機構(gòu)相比，在機構(gòu)屬性、與政府關(guān)系、目標定位、法律形式、資產(chǎn)運營、公司權(quán)能等方面有所不同。
(一)機構(gòu)屬性
國有資本投資運營公司本質(zhì)上是市場化主體，作為市場化出資人機構(gòu)，沒有行政職能，受政府委托以市場化方式運營國有資本，既不是行政化的婆婆，也不是行政化的老板。
(二)與政府關(guān)系
國有資本投資運營公司是國有資本委托代理鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，以：股東身份依法(包括《公司法》、章程、委托協(xié)議等)參與該類公司的治理和管理，不再用傳統(tǒng)管企業(yè)的方式來管理這類公司，也不再向這類公司所投資的實體公司延伸管理，不與實體公司保留行政關(guān)系、出資人關(guān)系，切實把國有資本投資運營公司作為實現(xiàn)政企分開的界面和隔離層。
(三)法律形式
國有資本投資運營公司按《公司法》設(shè)立，以國有獨資公司為主，一些市場化程度高的可以發(fā)展成混合所有制經(jīng)濟。
(四)目標定位
國有資本投資運營公司可分為商業(yè)類投資運營公司和政策類投資運營公司兩類。前者目標單一，以追求資本收益為主;后者有政策性目標，但必須有嚴格的財務(wù)約束，保證投資效率，可追求一定的投資收益。
(五)資產(chǎn)特征與運營方式
商業(yè)類國有資本投資運營公司運營競爭性領(lǐng)域的國有資本，這類資本是中性的“無差別資本”，它對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)沒有特殊的控制偏好，不承擔(dān)國家要發(fā)展某類產(chǎn)業(yè)和控制某類企業(yè)的戰(zhàn)略責(zé)任，主要依據(jù)市場原則調(diào)整投資組合，動態(tài)
地從低回報資產(chǎn)退出，尋找高收益的投資機會。政策類國有資本投資運營公司主要運營戰(zhàn)略性、壟斷性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，包括公共服務(wù)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、科技進步、國家安全等領(lǐng)域，其對這些領(lǐng)域內(nèi)公司的持股比例要服從于國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和政策目標要求。
(六)公司權(quán)能與機構(gòu)規(guī)模
國有資本投資運營公司的主要權(quán)能是股權(quán)管理和運作，不直接運營和管理某個具體產(chǎn)業(yè)。對股權(quán)與資本的管理，可自己承擔(dān)，也可委托專業(yè)機構(gòu)。公司資產(chǎn)規(guī)模一般較大，但人員相對較少，如新加坡淡馬錫公司，其總資產(chǎn)有3200億新元(約1.5萬億元人民幣)，公司全部人員約400人。
二、試點的主要任務(wù)
試點的重點不應(yīng)只是建立幾個比現(xiàn)在央企級別更高、規(guī)模更大的新機構(gòu)，更不是簡單成立若干“翻牌公司”。而是要通過試點來試驗國有資本投資運營公司的運行機制，界定其與政府、與所投資企業(yè)的關(guān)系，為實現(xiàn)以管資本為主完善國有資本管理體制探索道路。
(一)通過試點來評估和選擇可推廣的改革方案
市場化的國有資本運營機構(gòu)有多種類型，如金融投資類、實業(yè)投資類、基金類、政策類公司等。不同類型機構(gòu)的適用條件、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運行方式會有不同，僅依靠國際國內(nèi)在這些方面較少的經(jīng)驗還很難在事前準確判斷哪種類型或哪類方案最為可行，要通過各類試點進行比較，擇優(yōu)推廣。
(二)探索公司與政府的關(guān)系
政府應(yīng)如何處理與國有資本投資運營公司的關(guān)系，是以股東身份按《公司法》，還是用行政化管企業(yè)的方式來管理這類公司，這對試點效果影響極大。哪種方式更好，需要通過試點來評估。
(三)探索國有資本投資運營公司的治理機制
公司董事會權(quán)責(zé)如何界定，董事會如何組成，董事成員的任命，董事會與經(jīng)營層的關(guān)系，一些重大事項的報告機制等，都需要在試點中進行探索。
(四)探索國有資本投資運營公司與所投資公司的關(guān)系
不同類型的國有資本投資運營公司與下面的關(guān)系也會不同，有的是分散持股，只是財務(wù)投資者，較少參與所投資企業(yè)的經(jīng)營決策;有的可能是相對集中持股，是戰(zhàn)略投資者，會參與所投資企業(yè)的一些重大決策;政策性的公司與所投資公司的關(guān)系可能會更緊密。通過試點可比較不同的處理方式。
(五)依靠投資運營公司推進重點改革
投資運營公司成立后，應(yīng)承擔(dān)起推進其所投資公司的混合所有制改革、公司治理改革、解決企業(yè)歷史遺留問題等的責(zé)任，探索依靠市場化出資人機構(gòu)而不是行政化機構(gòu)來推進企業(yè)改革的途徑。
三、開展三類公司試點
國有資本投資運營公司有商業(yè)類和政策類，其中商業(yè)類又可分為金融性和實業(yè)性公司兩類，可同時開展這三類公司的試點。金融性公司以股權(quán)管理為主，實業(yè)性公司以產(chǎn)業(yè)經(jīng)營為主，政策類公司有特定政策目標。三類公司的運行機制不同，設(shè)立方式有區(qū)別，政府對其采用的管理方式也會不同。開展三類公司試點，可對一些重要方面進行比較。
(一)金融性投資運營公司試點
這類公司的標桿是新加坡淡馬錫公司。作為財務(wù)投資者，其所持股份相對分散，主要是通過合理的投資組合來實現(xiàn)收益目標。應(yīng)充分利用現(xiàn)有機構(gòu)進行此類試點，也可新設(shè)組建這類公司。
從現(xiàn)有機構(gòu)中選擇試點單位進行改組。可選擇資產(chǎn)規(guī)模相對較大、有投資運營公司雛形、管理層有動力、有專業(yè)化投資團隊的公司，吸收、合并一些國有企業(yè)，或接收一些國有企業(yè)集團母公司所持國有股權(quán)及相關(guān)資產(chǎn)，改組設(shè)立金融性投資運營公司。接受改組的公司同時應(yīng)剝離實體產(chǎn)業(yè)。改組后的公司不能是既直接管理實業(yè)、又有投資業(yè)務(wù)的混合型控股公司，應(yīng)改組成以股權(quán)管理和資本運營為主的金融性機構(gòu)。從現(xiàn)有機構(gòu)選擇試點這種方式操作相對簡單，目前也有一些可供選擇的機構(gòu)，主要風(fēng)險是參加試點的機構(gòu)會因權(quán)威性不夠而難以有效開展股權(quán)管理和資本運作。
新建金融性投資運營公司。通過劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)集團母公司所持國有股權(quán)及相關(guān)資產(chǎn)、政府注資等方式，新設(shè)組建金融性投資運營公司，同時撤銷部分集團母公司。新設(shè)組建方式有利于公司在一開始就能形成相對合理的資產(chǎn)組合。從公平競爭的角度，該資產(chǎn)組合不應(yīng)只限于一個行業(yè)，以避免形成行業(yè)壟斷和過多關(guān)聯(lián)交易。從投資角度，該資產(chǎn)組合又不宜跨度過大，投資領(lǐng)域要適度集中。新設(shè)組建方式可在一開始就擺脫改組方式中遇到的“以誰為主”的難題，但設(shè)立過程會較復(fù)雜。
(二)實業(yè)性投資運營公司試點
這類公司運營的也是競爭性領(lǐng)域的國有資本，與金融性投資運營公司不同的是，它有相對穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，一些產(chǎn)業(yè)對國家有戰(zhàn)略意義，其對所投公司的持股相對集中。其對所投公司的管理不是行政化方式，主要是通過參與公司治理對所投企業(yè)進行約束和監(jiān)督。實業(yè)性投資運營公司可由現(xiàn)在的一些資產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)集團如中國石化、中國移動等改組而成。從國際經(jīng)驗看，這類公司有發(fā)展?jié)摿唾Y本化運作優(yōu)勢，如巴西國家石油公司和淡水河谷公司就是兩家較成功的實業(yè)投資類公司，其通過在土導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上實行縱向一體化、穩(wěn)妥的多元化投資、技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)了國有資本的大幅增值。
比較適合實業(yè)性投資運營公司試點并可能取得較好效果的領(lǐng)域是：資源能源領(lǐng)域、技術(shù)進步快速發(fā)展的領(lǐng)域、需要整合的競爭性產(chǎn)業(yè)等。而技術(shù)較為成熟的高度競爭性產(chǎn)業(yè)，更適合采用金融性投資運營公司模式。
實業(yè)性投資運營公司可探索混合所有制改革，并著力完善現(xiàn)代公司治理。試點公司原則上應(yīng)按股份制公司來組建，由董事會負責(zé)治理，財務(wù)應(yīng)保持透明并定期接受審計。試點公司的主要經(jīng)營目標是基于促進具有國際競爭力企業(yè)的發(fā)展而提升財務(wù)業(yè)績。試點公司的一些重要決策，如投資、并購、分紅等，應(yīng)由董事會根據(jù)組建之初制定的原則來決定。
(三)政策性國有資本投資運營公司試點
政策性國有資本投資運營公司運營的資產(chǎn)多是民營資本不愿進入或者國家政策與企業(yè)收益目標沖突較大的領(lǐng)域，如國防軍工、一些公共服務(wù)領(lǐng)域等。這類機構(gòu)在未來國有資本管理的大體系中所占比例不大，數(shù)量也較少，其改革的重點是探索將企業(yè)化運營與實現(xiàn)國家政策目標有機結(jié)合的新途徑，可先選擇一到兩家進行試點。
四、通過試點機構(gòu)先行推進國企改革
(一)推進混合所有制改革
國有投資運營公司多是國有獨資公司，其持股的國有企業(yè)應(yīng)改蘋為混合所有制經(jīng)濟。相比由行政化機構(gòu)來推動混合所有制，國有資本投資運營公司更有內(nèi)在動力，更接近市場化運作，可減少“拉郎配”現(xiàn)象。金融性投資運營公司通過股份增持、減持、退出等方式優(yōu)化投資組合的過程必然會帶來國有企業(yè)股權(quán)更加混合化、動態(tài)化。實業(yè)性投資運營公司更側(cè)重于內(nèi)部資產(chǎn)和業(yè)務(wù)重組，在其自身和所投資公司兩個層面都可推進混合所有制改革。
(二)通過調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)來完善公司治理
股權(quán)結(jié)構(gòu)會對公司治理產(chǎn)生重要影響。從理論上講，一股獨大和股權(quán)過度分散并不一定必然帶來壞的公司治理，但一股獨大給國有企業(yè)帶來諸多弊端已成共識。國有資本投資運營公司的試點會涉及若干已經(jīng)完成公司化改組的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)不宜再由一家機構(gòu)控股，最好是由幾家機構(gòu)共同持股，如由不同國有資本運營公司、社保基金、養(yǎng)老金管理公司等共同持股，這樣就可在需要保持國有控股的情況下，通過國有持股機構(gòu)多元化來實現(xiàn)相互制衡，改進公司治理。這種市場化的治理機制一旦形成，有利于公司把目標集中于投資回報和創(chuàng)新，有利于提高公司透明度和財務(wù)約束，有利于激勵管理層創(chuàng)造良好業(yè)績。當然，也要注重國有股權(quán)分散后可能帶來的內(nèi)部人控制、道德風(fēng)險、搭便車等問題。
(三)分類解決現(xiàn)有集團母公司問題
國有資本投資運營公司成立后，為減少管理層級，那些主體企業(yè)已經(jīng)上市、只有存續(xù)性業(yè)務(wù)或僅保留著殼公司的集團母公司應(yīng)撤銷，其所持有的股份和資產(chǎn)應(yīng)拆分劃轉(zhuǎn)給不同國有資本運營公司和社�；鸬�。涉及存續(xù)資產(chǎn)重組的，可交由國有資本運營公司或?qū)I(yè)化的資產(chǎn)管理公司妥善處理。對于專業(yè)化程度高、有市場競爭力和品牌影響力、管理水平較好的集團母公司可保留，但母公司層面要實現(xiàn)股權(quán)多元化。保留的集團母公司可通過資產(chǎn)重組、剝離、托管等多種方式在一定時間內(nèi)解決好存續(xù)企業(yè)改革發(fā)展和企業(yè)歷史遺留等問題。
五、試點的組織
(一)加強對試點的指導(dǎo)
指定有關(guān)機構(gòu)負責(zé)指導(dǎo)整個試點工作，制定試點工作的基本規(guī)則。及時總結(jié)試點經(jīng)驗，提出下一步擴大試點和全面推廣的意見。
(二)試點企業(yè)的基本條件
參加試點的企業(yè)必須有動力，負責(zé)人及管理團隊非常關(guān)鍵。要尋求有改革意識、敢于擔(dān)當、有威信的企業(yè)負責(zé)人來推動試點。明確改革規(guī)則和改革紅線，為改革者創(chuàng)造寬松條件，解除后顧之憂。
(三)試點期限與試點規(guī)模
一個相對合理的期限更有利于全面客觀評估試點效果和總結(jié)經(jīng)驗�？梢�3年為試點期限，2015年開始試點，2017年進行總結(jié)與評估。商業(yè)類投資運營公司試點可選6家，政策類投資運營公司試點選2家，3年進行8家左右公司的試點。幾家公司同時試點，將促進這些機構(gòu)之間的競爭和業(yè)績比較。
(四)建立試點評估機制
從試點初期開始，就應(yīng)制定出評價試點好壞成敗的標準。如要有財務(wù)指標，如經(jīng)濟增加值、股本回報率等。也可將參加試點的公司業(yè)績與沒有參加試點的公司業(yè)績(最好是屬于相同產(chǎn)業(yè)或在其他方面條件相似)進行對比，更有利于獲得可靠的評估結(jié)論。要有獨立的評估機構(gòu)，在試點開始階段就組建評估團隊進行跟蹤研究，評估結(jié)果應(yīng)直接對高層機構(gòu)報告。
六、開展試點需要注意的問題
(一)不搞翻牌公司
不管是新設(shè)組建還是改組設(shè)立，設(shè)立后的公司要堅持“國有資產(chǎn)資本化、資本運作市場化”的原則，重新進行功能定位，按新機制運作，不能是將現(xiàn)有企業(yè)裝入資產(chǎn)后再簡單翻牌，換湯不換藥。
(二)適應(yīng)資本市場要求
將來國有資本投資運營公司可能同時持有多個上市公司股份，甚至都是大股東，因此其在股權(quán)管理、市值管理、關(guān)聯(lián)交易、同業(yè)競爭、信息披露等方面要充分考慮國內(nèi)和國外資本市場相關(guān)要求。對確有沖突又難以避免的，可通過爭取豁免、授權(quán)等多種方式妥善處理。
(三)妥善解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)所帶來的相關(guān)債務(wù)關(guān)系調(diào)整、企業(yè)信用主體與等級變化、人員安置、稅務(wù)安排等問題 防止借此損害債權(quán)人利益、激化社會矛盾，盡量降低資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和交易帶來的成本。
(四)避免損害公平競爭
不能因為成立了國有資本投資運營公司而進一步助長壟斷和市場操縱，要對這類公司制定行為準則，對其組建、重組及其市場行為進行反壟斷審查。
(五)允許地方創(chuàng)新
中央與地方國有資產(chǎn)的分布、功能、規(guī)模等有很大不同，應(yīng)允許地方結(jié)合自身實際開展國有資本投資運營公司試點，鼓勵多方探索，中央層面可提供指導(dǎo)。
【開展國有資本投資運營公司試點的建議】相關(guān)文章：
公司國有資本運營新模式09-14
國有資本的資本化運營之路09-02
公司運營不好是可恥的10-04
公司運營不好可恥嗎？10-18
寶供物流公司的運營模式07-30
自主招生改革試點11-02
競爭性領(lǐng)域國有資本基金化運作09-06
新手運營淘寶運營技巧08-22