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中國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革調(diào)研報(bào)告
近年來，以區(qū)域涉水事務(wù)統(tǒng)一管理為標(biāo)志的水務(wù)管理體制改革取得重要進(jìn)展，全國成立水務(wù)局和實(shí)施水務(wù)統(tǒng)一管理的單位1239家，占全國縣級(jí)以上行政區(qū)總數(shù)的52％，北京、上海、深圳、大連、武漢、西安、哈爾濱等一大批重要城市都成立了水務(wù)局。2004年3月，以北京市組建水務(wù)局和海南全省實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理為標(biāo)志，水務(wù)管理體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在新的發(fā)展階段，水務(wù)工作的重點(diǎn)要從推進(jìn)水務(wù)管理體制改革向深化水務(wù)管理體制改革轉(zhuǎn)變，從建立水務(wù)管理體制向創(chuàng)新水務(wù)運(yùn)行機(jī)制和健全水務(wù)法規(guī)體系轉(zhuǎn)變，同時(shí)加大對(duì)水務(wù)市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)力度，致力于建立政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)管理的水務(wù)良性運(yùn)行機(jī)制。
城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報(bào)性和高穩(wěn)定性、資本高沉淀性以及由于政府定價(jià)造成的低需求彈性等特性。由于城市水務(wù)的以上特性，城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施單純依靠政府投入難以為繼。城市水務(wù)市場(chǎng)化改革可以提高運(yùn)行效率和改善服務(wù)質(zhì)量，解決政府投資不足問題。因此改革城市水務(wù)投融資機(jī)制，推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)深化水務(wù)管理體制改革，推進(jìn)水務(wù)事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
為總結(jié)水務(wù)系統(tǒng)在水務(wù)市場(chǎng)化改革方面的經(jīng)驗(yàn)，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步推動(dòng)水務(wù)市場(chǎng)化健康發(fā)展，對(duì)水務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)展較快的上海、深圳、蘇州、宿遷、武漢、珠海、北海、�？�、三亞、呼和浩特、包頭、銀川等市水務(wù)局、供排水企業(yè)、水務(wù)投資公司等單位進(jìn)行了深入調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，形成了《城市水務(wù)市場(chǎng)化調(diào)研報(bào)告》
一、城市水務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展現(xiàn)狀
(一)城市水務(wù)概況
城市水務(wù)市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)化緊密聯(lián)系。水務(wù)產(chǎn)業(yè)化是水務(wù)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，而良好的市場(chǎng)機(jī)制又能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。
城市水務(wù)主要包括城市防洪、水系治理、水源保護(hù)，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等領(lǐng)域。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城市水務(wù)的取水、供水、排水及污水處理等業(yè)務(wù)已經(jīng)被充分整合，現(xiàn)代水務(wù)企業(yè)已經(jīng)滲透到水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。
我國的城市水務(wù)是從供水行業(yè)逐步發(fā)展起來的。早在1882年，上海建成了我國第一家自來水廠——楊樹浦水廠。到1949年新中國成立，全國建有自來水廠72個(gè)，日供水能力240萬m’，供水管道長度6600km。新中國成立以來，特別是改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，供水設(shè)施的不足及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約作用逐漸顯現(xiàn)出來。國家和各級(jí)地方政府，把解決供水問題作為政府工作的重要議程，把供水設(shè)施建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，不斷加大投入，使得城市供水設(shè)施建設(shè)取得了巨大成就。
到2002年，全國城市自來水供水能力15362萬m3／d，年供水總量3100738萬m’，用水人口27420萬人，供水管道長度255054km，用水普及率77．5％；城市污水年排放量3375959萬m3，污水處理廠
537座，處理能力3578萬m3／d，年污水處理量1349377萬m’，排水管道長度173042km，污水處理率39．7％。
根據(jù)2003年水務(wù)管理年報(bào)的統(tǒng)計(jì)，全國水務(wù)系統(tǒng)(水務(wù)局和實(shí)施水務(wù)統(tǒng)一管理的水利局)自來水供水能力6546萬m3／d，供水管道長度132261km，年供水總量1412448萬m’；污水年排放量1210535萬m3，有污水處理廠281座，排水管道長度142646km，年污水處理量398991萬m3／d。
(二)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的背景
新中國成立以來，我國一直把城市供水排水等城市水務(wù)行業(yè)作為公益性事業(yè)，由政府進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。政府既是政策制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者，在行業(yè)內(nèi)形成了一種典型的行政性壟斷。
城市水務(wù)運(yùn)行中存在的主要問題是：第一，政企不分、政事不分，企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性；第二，水務(wù)行業(yè)管理缺乏明確、配套的政策，在企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)制度改革等方面各行其是；第三，缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)虧損經(jīng)營，財(cái)政補(bǔ)貼沉重；第四，生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差；第五，水務(wù)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金渠道，沒有形成多元化的投融資新機(jī)制，滯后于城市發(fā)展；第六，排水運(yùn)營維護(hù)單位長期被作為事業(yè)單位管理，投資由國家和地方政府負(fù)責(zé)，污水處理的運(yùn)行費(fèi)用難以維持。
按照國家的發(fā)展目標(biāo)，我國到2017年城市化率將由目前的30％提高到45％。據(jù)推算，城市化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，城市人口將增長1000萬人，由此將新增大量的水務(wù)設(shè)施需求。未來5年，全國城市供水普及率將達(dá)到98．5％，新增城市供水能力4500萬m3／d，總投資近7000億元：5年內(nèi)所有設(shè)市城市都要建設(shè)污水處理設(shè)施，處理規(guī)模將達(dá)到4000萬～5000萬m3／d，污水處理率將達(dá)到45％，目前在建和準(zhǔn)備建設(shè)的城市污水處理廠就達(dá)1000個(gè)以上。為達(dá)到此目標(biāo)，需要投入上萬億元資金，興建大量供水設(shè)施、排水設(shè)施和污水處理設(shè)施及相應(yīng)的管網(wǎng)系統(tǒng)。水務(wù)建設(shè)需要的巨額資金，僅靠政府投入難以為繼，發(fā)展水務(wù)市場(chǎng)，通過市場(chǎng)化的方式進(jìn)行城市水務(wù)工程的建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)是城市發(fā)展的必由之路，中國加入世貿(mào)組織也要求轉(zhuǎn)變水務(wù)管理政府職能，加快開放水務(wù)市場(chǎng)。這就是城市水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的宏觀背景。
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(三)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的發(fā)展過程
城市水務(wù)市場(chǎng)化改革是在借鑒發(fā)達(dá)國家水務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在各地水務(wù)系統(tǒng)試點(diǎn)探索和政府積極推動(dòng)下進(jìn)行的。
2001年12月11日，國家計(jì)委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域”，“除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)”。
2002年1月，國家計(jì)委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵(lì)非國有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險(xiǎn)、中介服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。
2002年3月，國家計(jì)委公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)名錄》，原禁止外商投資的供排水等城市管網(wǎng)首次
被列為對(duì)外開放領(lǐng)域，國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)大開放的政策逐步到位。
2002年12月，建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，要求以體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以確保社會(huì)公眾利益，促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。
2004年3月，建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對(duì)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)和政府主管部門的職責(zé)進(jìn)行了明確的界定。
各地在推進(jìn)水務(wù)市場(chǎng)化改革中經(jīng)歷了以下主要階段：
1、以水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目招商引資為代表，20世紀(jì)80年代末期開始了城市第一階段水務(wù)投資改革，城市政府通過直接或間接擔(dān)保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及主要大城市的100多個(gè)項(xiàng)目，引資未涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
2、在中央禁止城市政府參與擔(dān)保等直接融資行為之后，20世紀(jì)90年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報(bào)的形式投資城市水廠項(xiàng)目(基本不包括城市管網(wǎng))，同樣回避了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰問題，只是明確了投資回報(bào)。
3、20世紀(jì)90年代后期開始以大量的BOT(建設(shè)一運(yùn)營一移交)方式為代表的第三階段改革探索，BOT針對(duì)單個(gè)新建項(xiàng)目(主要是水廠項(xiàng)目)，放開了一定期限的有限產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的有效融資，但是回避了城市水業(yè)的原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置。
4、隨著城市水務(wù)企業(yè)改制的全面展開，政府公共管理職能與資產(chǎn)出資人職能的分離，尤其是黨的十六大以后，水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革真正拉開帷幕，上海、深圳、三亞等城市水務(wù)企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓，標(biāo)志著水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)入了產(chǎn)權(quán)制度改革的階段。
二、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的類型與經(jīng)驗(yàn)
隨著改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全國城市水務(wù)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營管理模式上的改革逐步深化，同時(shí)也正逐步實(shí)現(xiàn)著質(zhì)的突破。
(一)經(jīng)營模式改革
1、集團(tuán)化模式
通過改制組建供排水集團(tuán)公司，以資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)外向型規(guī)模拓展和管理、經(jīng)營、技術(shù)、綜合服務(wù)水平的提高。這種模式成為當(dāng)前我國水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式改革的主流方向。
深圳市水務(wù)集團(tuán)有限公司是城市水行業(yè)中最早實(shí)施“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革的國有供排水企業(yè)。深圳市水務(wù)局于2001年12月，將污水處理廠及排水管網(wǎng)30多億元資產(chǎn)整體并人自來水集團(tuán)公司，組建了我國首家資產(chǎn)達(dá)60億元的大型城市水務(wù)集團(tuán)，提高了企業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)效益。
2、建管分離模式
2000年12月，上海市水務(wù)局進(jìn)行水務(wù)運(yùn)營體制改革，在原上海市排水公司的基礎(chǔ)上，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營三分離，成立上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，上海城市排水公司，上海環(huán)境建設(shè)公司，上海城市排水市北、市中、市南運(yùn)營公司等單位。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司負(fù)責(zé)供水和排水國有資產(chǎn)的管理，為水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目融資。以資產(chǎn)為紐帶，水務(wù)資產(chǎn)公司擁有下屬排水公司、3個(gè)排水運(yùn)營公司、3個(gè)供水公司等全資子公司，以及環(huán)境建設(shè)公司、原水股份等控股子公司，并且擁有浦東威望迪供水公司50％的股份。上海排水公司是水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營管理公司的子公司，主要負(fù)責(zé)排水設(shè)施有償使用費(fèi)的收繳，并受水務(wù)資產(chǎn)公司的委托對(duì)3個(gè)排水運(yùn)營公司進(jìn)行監(jiān)督管理。3個(gè)排水運(yùn)營公司主要負(fù)責(zé)污水處理廠以及管網(wǎng)的運(yùn)行和維護(hù)。排水運(yùn)營公司作為上海水務(wù)資產(chǎn)公司的全資子公司，沒有對(duì)外投資權(quán)，主要領(lǐng)導(dǎo)由水務(wù)資產(chǎn)公司委派。
這種模式的特點(diǎn)是在供水和排水服務(wù)方面，打破壟斷，形成區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)。但只適用于上海這種特大型城市。
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3、BOT和TOT模式
BOT即建設(shè)、運(yùn)營、移交。TOT即轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓，政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給非政府投資主體經(jīng)營，政府回收資金用于新項(xiàng)目建設(shè)，并最終擁有項(xiàng)目所有權(quán)。
北京桑德集團(tuán)將國際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面常用的融資方式BOT模式運(yùn)用到城市給水及污水處理等工程項(xiàng)目中，以BOT方式每年承建20個(gè)城市污水處理廠或給水廠。2000年3月桑德承接了北京肖家河污水處理廠，按BOT模式操作。
4、多渠道籌資模式
蘇州市水務(wù)局自2001年成立以來，將城市污水處理費(fèi)由0．50元八提高到1．15元八，使得污水處理由政府投入的公益事業(yè)變成微利的市場(chǎng)，吸引了各方面的資金投入污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)，一是外資多次洽談以BOT的方式建設(shè)污水處理廠；二是私人投資整體收購已建污水處理廠；三是水務(wù)局以污水處理費(fèi)為抵押，向銀行貸款。通過以上措施，蘇州市水務(wù)局籌集了26億示資金。利用這些資金，水務(wù)局實(shí)施了市區(qū)北部供水工程，日供水能力達(dá)到5萬T；全面開工建設(shè)污水管道入戶工程，已完成排污支管建設(shè)150km；完成了市區(qū)淮陽河
整治工程；新建22萬t日處理能力的污水處理廠；啟動(dòng)了市區(qū)水環(huán)境綜合治理工程，解決了水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的問題。
(二)產(chǎn)權(quán)制度改革
1、股份制公司模式
目前，通過上市融集資金進(jìn)行股份制產(chǎn)權(quán)制度改革的水務(wù)企業(yè)有原水股份、凌橋股份、南海發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、三峽水利、武漢控股等，然而水務(wù)市場(chǎng)巨大的潛力、穩(wěn)定的投資回報(bào)正吸引多家上市公司涉足水務(wù)領(lǐng)域，甚至將主業(yè)向水務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。浙江省上市公司錢江水利，在取得杭州市赤山水廠30年經(jīng)
營權(quán)基礎(chǔ)上，提高供水市場(chǎng)占有率，逐步向原水、供水、污水處理的水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈拓展。北京上市公司首創(chuàng)股份2001年斥資10億元收購北京高碑店污水處理廠，2003年與北京市排水集團(tuán)成立京城水務(wù)有限責(zé)任公司， 2003年與威立雅環(huán)境集團(tuán)合資聯(lián)合成立首創(chuàng)威水投資有限公司。漳州發(fā)展、泰達(dá)股份、金路集團(tuán)等上市公司也陸續(xù)進(jìn)入水務(wù)行業(yè)。
2、區(qū)域收購模式
這種改革模式的代表是北京市水務(wù)局。北京市自來水集團(tuán)公司充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)施低成本擴(kuò)張，投資1．93億元，先后購并了延慶、密云、懷柔、房山自來水公司，拓展了供水領(lǐng)域，總資產(chǎn)增加了3億元，日增供水能力15．3萬m3，供水管線增加504km，銷售收入增長5500萬元。集團(tuán)經(jīng)營規(guī)模迅速擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)。
3、引進(jìn)外資組建新公司模式
它的特點(diǎn)是通過部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓來引進(jìn)利用外資。2002年5月23日，上海水務(wù)資產(chǎn)公司與法國通用水務(wù)公司正式簽訂了自來水浦東公司50％股權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同，法國威望迪通用水務(wù)公司以23億元的溢價(jià)成為合作伙伴，組建了全國供水行業(yè)第一家中外雙方共同投資、共同經(jīng)營、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享經(jīng)營成本，不設(shè)固定回報(bào)的水務(wù)合資公司。三亞市水務(wù)局下屬的天涯水業(yè)集團(tuán)公司是三亞市以提供自來水為主業(yè)的老國有企業(yè)，由于當(dāng)初設(shè)計(jì)的供水規(guī)模偏大，管網(wǎng)不配套，負(fù)債高達(dá)3．65億元，瀕臨破產(chǎn)。天涯水業(yè)與法國蘇伊士集團(tuán)下屬的中法水務(wù)投資有限公司經(jīng)過幾年談判，于2002年底簽署了30年的合作合同。根據(jù)合同，組建新的三亞中法供水有限公司，雙方各占50％的股份。三亞市政府將供水特許經(jīng)營權(quán)授予新公司，獨(dú)家經(jīng)營三亞市內(nèi)的所有供水業(yè)務(wù)，包括建設(shè)水廠、管網(wǎng)改造、銷售飲用水等。合同還規(guī)定，政府對(duì)新公司有監(jiān)管權(quán)，包括水價(jià)、水質(zhì)及供水安全等。三亞中法供水有限公司已經(jīng)于2004年3月17日正式開業(yè)，這是全國第一個(gè)整座城市的城市供水行業(yè)整體對(duì)外合作。通過合作，天涯水業(yè)置換回2．688億元，用于償還債務(wù)，并利用優(yōu)惠政策，減免了1．06億元的銀行利息，使公司債務(wù)從3．65億元降為零，甩掉了沉重的債務(wù)包袱，原有的923名職工也全部得到安置，大部分進(jìn)入新的公司。
4、出讓部分股權(quán)，引入戰(zhàn)略投資者模式
深圳水務(wù)集團(tuán)為改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)營機(jī)制，引入戰(zhàn)略投資者，2003年11月，深圳市政府與法國威立雅環(huán)境集團(tuán)、首創(chuàng)威水投資公司正式簽約，轉(zhuǎn)讓深圳水務(wù)集團(tuán)45％的股權(quán)，引進(jìn)資金4億美元，這個(gè)合同在世界水行業(yè)并購中排名第二，在中國所有企業(yè)并購中排名第一。轉(zhuǎn)讓后深圳市政府占深圳水務(wù)集團(tuán)55％的股份，威立雅環(huán)境集團(tuán)持有5％，威立雅環(huán)境與首創(chuàng)股份合資的首創(chuàng)威水投資公司持有40％的股份。深圳市政府與重組后的深圳水務(wù)集團(tuán)簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》
5、資產(chǎn)整體轉(zhuǎn)讓模式
浙江上市公司錢江水利整體收購舟山自來水公司。通過清產(chǎn)核資，原舟山自來水公司全部資產(chǎn)2．11億元，由錢江水利一次性支付；然后，舟山市政府又以國資管理部門的名義，把其中的3400萬元投資參股。新的合資企業(yè)，注冊(cè)資本2．45億元，錢江水利占86．12％，舟山國資部門占13．88％，由錢江水利控股。
6、以存量換增量模式
宿遷市水務(wù)局為緩解水務(wù)建設(shè)資金短缺的突出問題，成立了宿遷市水務(wù)建設(shè)投資有限責(zé)任公司，盤活城鄉(xiāng)水務(wù)設(shè)施存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)水務(wù)建設(shè)資金籌集的市場(chǎng)化、多元化。水務(wù)局對(duì)宿遷市自來水公司實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，依照國家和省市有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度改革的法律法規(guī)和改制程序，依法對(duì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換，對(duì)外轉(zhuǎn)讓自來水公司全部國有凈資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、50年土地使用權(quán)和50年特許經(jīng)營權(quán)，成交價(jià)3800萬元。
市政府將中運(yùn)河和古黃河沿岸的1926hm2國有土地確權(quán)給水務(wù)投資公司后，經(jīng)評(píng)估作為資本金注入宿遷市水務(wù)建設(shè)投資有限責(zé)任公司，用作貸款抵押，靠拍賣土地和土地經(jīng)營升值。目前已售出地塊到賬資金4100萬元，形成“綜合整治一創(chuàng)優(yōu)環(huán)境一提升地價(jià)一開發(fā)經(jīng)營一回籠資金”的良性循環(huán)機(jī)制。
三、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革中存在的主要問題
在推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化的過程中，還存在著一些突出問題。
(一)對(duì)水務(wù)公益性與經(jīng)營性領(lǐng)域界定不清部分地區(qū)存在把政府責(zé)任也推給市場(chǎng)的“泛市場(chǎng)化現(xiàn)象”
目前在一些地方推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化過程中，存在著對(duì)水務(wù)公益性與經(jīng)營性領(lǐng)域沒有進(jìn)行嚴(yán)格界定，全部推向市場(chǎng)的“泛市場(chǎng)化傾向”。有些省城鎮(zhèn)供水體制改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見就提出“政府原則上不再作為投資主體”，“全面開放城鎮(zhèn)供水投資建設(shè)領(lǐng)域。包括凈水廠、供水管網(wǎng)的鋪設(shè)、更新、改造以及供水的配套項(xiàng)目”，“對(duì)投資城鎮(zhèn)供水設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理實(shí)行政策傾斜。實(shí)行特殊的水價(jià)和供水水源建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證供水企業(yè)在科學(xué)管理的前提下，基本做到保本微利”。這意味著政府基本不再向水業(yè)投資，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施也依靠社會(huì)資本建設(shè)�；诔鞘兴畡�(wù)的固有特點(diǎn)，如城市防洪、水源保護(hù)、供排水管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)等投資形成的資產(chǎn)屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，以社會(huì)效益為主，應(yīng)該由政府以財(cái)政形式支付。市場(chǎng)化要求投資多元化，但城市水務(wù)的公益特征決定政府不能從水務(wù)市場(chǎng)化的投資主體中退出，政府是水務(wù)行業(yè)公益性、引導(dǎo)性、補(bǔ)貼性投資的主體，不能將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公眾。
(二)合理的水價(jià)形成機(jī)制尚未建立水價(jià)改革不到位，難以支撐水務(wù)市場(chǎng)化的快速發(fā)展
長期以來我國城市行業(yè)一直充當(dāng)政府部門的角色，被視為市政公用事業(yè)，實(shí)行的是低水價(jià)的福利性政策。一方面，由于水價(jià)和排污費(fèi)過低，水務(wù)企業(yè)不能實(shí)現(xiàn)保本微利的經(jīng)營目標(biāo)，企業(yè)普遍虧損，嚴(yán)重缺乏建設(shè)與發(fā)展資金，制約了供水行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立；另一方面，水價(jià)過低，難以實(shí)現(xiàn)投資回收和正常盈利，也影響了投資者的積極性，不利于吸引社會(huì)資本投資。有些城市為了吸引外商投資于城市水行業(yè)，在與外商談判時(shí)，把提高水價(jià)與包銷水量作為政府承諾，水廠規(guī)模過度超前，水價(jià)調(diào)整幅度過高，給地方財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)。1995年，法國蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)旗下的中法水務(wù)與沈陽市自來水總公司簽訂合作協(xié)議，在沈陽市投資建起日供水能力為40萬t的第八水廠。按照合同規(guī)定，中法水務(wù)需將資金一次性投資到位，并在技術(shù)、管理上給予水廠支持；而作為回報(bào)，中法水務(wù)不僅享受到了政府在稅收政策上的一系列特殊照顧，還通過合同要到了一個(gè)足以保證其投資回收和營利的價(jià)格。按照合同規(guī)定的水價(jià)，中法水務(wù)可以得到18％的投資回報(bào)率，而根據(jù)當(dāng)時(shí)沈陽水業(yè)的經(jīng)營狀況，這么高的回報(bào)率根本達(dá)不到。而且，合同同時(shí)還約定了自來水總公司必須向外資水廠(第八水廠)購水的數(shù)量，給自己背上了沉重的包袱。引資所付出的高額回報(bào)，再加上其他方面原因造成的虧損，到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元人民幣。
(三)在推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中政府職能界定不清，監(jiān)管力度不夠
目前，城市水務(wù)市場(chǎng)化改革中還存在著政府監(jiān)管落后于市場(chǎng)化發(fā)展的問題，主要是在推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化過程中，政府職能界定不清，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管力度不夠。如深圳市政府向法國威利雅環(huán)境集團(tuán)和首創(chuàng)威水公司轉(zhuǎn)讓深圳水務(wù)集團(tuán)45％的股份，從而使深圳水務(wù)集團(tuán)成為多元投資主體的股份制企業(yè)，深圳市政府與新的水務(wù)集團(tuán)簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》，但由于依據(jù)不充分，對(duì)取得特許經(jīng)營權(quán)企業(yè)的要求不夠具體，對(duì)政府的監(jiān)管內(nèi)容也缺乏明晰的規(guī)定。對(duì)水務(wù)行業(yè)發(fā)展而言，沒有嚴(yán)格監(jiān)管的市場(chǎng)化比傳統(tǒng)計(jì)劃體制更加有害。
(四)缺乏城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的宏觀規(guī)劃和配套政策
目前，我國還沒有構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的宏觀政策環(huán)境，政府制定的相關(guān)配套政策措施不足，已有的政策措施發(fā)揮的作用也不夠，有些法規(guī)交叉沖突，有些市場(chǎng)運(yùn)作辦法缺少依據(jù)，需要進(jìn)一步完善相關(guān)的配套政策法規(guī)。比如建立合理的水價(jià)形成機(jī)制是城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的核心，但長期以來具體措施的不足導(dǎo)致水價(jià)政策的推行非常艱難；水務(wù)國有資產(chǎn)的處置是改革的關(guān)鍵，但在產(chǎn)權(quán)界定等方面缺少可操作的辦法；國企職工的妥善安置問題是市場(chǎng)化改革的保證，但在既能保障職工利益，又能保證企業(yè)長期生存發(fā)展方面缺乏切實(shí)可行的辦法；市場(chǎng)化應(yīng)該是國有、民營、國際及公眾資本的平等競(jìng)爭(zhēng)，但不少城市在水務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)中明確要求是國際資本或民營資本，不要國有企業(yè)；在推動(dòng)水務(wù)市場(chǎng)化中，往往是政府熱，企業(yè)冷，政府逼企業(yè)市場(chǎng)化等，這些政策與措施能否及時(shí)、科學(xué)地制定與推行，是推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的重要前提。
四、進(jìn)一步推進(jìn)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的對(duì)策措施
(一)建立有利干水務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展的公共管理體制和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制
建立政企分開、政事分開、政資分開的水務(wù)管理體制，明確界定政府、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)中介組織在城市水務(wù)中的職責(zé)，形成以政府為主導(dǎo)，營利性企業(yè)、公益性組織、社會(huì)公眾等多元主體參與，政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)結(jié)合的水務(wù)管理模式，建立起所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市水務(wù)發(fā)展模式，是推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。城市水務(wù)局既是市政府的水行政主管部門，也是供水、排水、污水處理與回用的行業(yè)主管部門，其主要職責(zé)是：統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一確定水價(jià)、統(tǒng)一分配水權(quán)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)人。具體為：
1、制定水務(wù)行業(yè)的政策法規(guī)與行業(yè)政策，制定水務(wù)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施。致力于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
2、編制水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃并組織實(shí)施。要在區(qū)域水資源綜合規(guī)劃和城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，編制城市水資源配置規(guī)劃、供水水源規(guī)劃、供水規(guī)劃、排水規(guī)劃、污水處理與回用規(guī)劃、城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。
3、統(tǒng)一管理水資源，包括大氣水、地表水、地下水，統(tǒng)一配置和調(diào)度水資源；統(tǒng)一發(fā)放取水許可證；統(tǒng)一征收水資源費(fèi)。
4、進(jìn)行水權(quán)初始配置，建立水市場(chǎng)。
5、建立科學(xué)合理的成本評(píng)估體系，協(xié)助價(jià)格主管部門制定供水、污水處理等價(jià)格政策。
6、負(fù)責(zé)水務(wù)企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的審核認(rèn)證以及特許經(jīng)營權(quán)的發(fā)放與收回；嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)人制度，規(guī)范水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營行為，保障公眾用水的合法權(quán)益和水務(wù)市場(chǎng)各投資主體的合法權(quán)益。
7、監(jiān)管水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量，監(jiān)察水量、水質(zhì)、水壓、水價(jià)等主要指標(biāo)，查處違法行為。監(jiān)督水務(wù)國有資產(chǎn)的保值增值。
對(duì)于水務(wù)企業(yè)，要進(jìn)一步推進(jìn)供水企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、監(jiān)督有力、激勵(lì)有效的法人治理結(jié)構(gòu)。使水務(wù)企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法入主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營，以獲取經(jīng)營利潤為目標(biāo)，建立嚴(yán)格的成本費(fèi)用核算體系和有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。在改革進(jìn)程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)水務(wù)資產(chǎn)管理的觀念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從實(shí)物形態(tài)的管理到價(jià)值形態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從前置性審批管理向全過程監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從管理領(lǐng)導(dǎo)班子向委派產(chǎn)權(quán)代表的轉(zhuǎn)變。
對(duì)于水務(wù)企業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織，可以接受政府委托，起草技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行行業(yè)調(diào)研，組織技術(shù)交流和培訓(xùn)等；同時(shí)可以接受企業(yè)委托，進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估與咨詢，提出企業(yè)管理咨詢報(bào)告，提供各種信息與技術(shù)等。中介組織要逐步發(fā)展成為聯(lián)系政府主管部門與水務(wù)企業(yè)的橋梁與紐帶。
在界定政府與企業(yè)職責(zé)時(shí)，要特別注意將政府資產(chǎn)所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離，建立起所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市水務(wù)發(fā)展模式。在現(xiàn)有水務(wù)企業(yè)中，都存在國有股一股獨(dú)大的問題，更有一大部分水務(wù)企業(yè)是國有企業(yè)，政府實(shí)際上扮演了國有企業(yè)出資人和公共管理人的雙重角色。上海市成立水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，承擔(dān)水務(wù)國有資產(chǎn)的管理，為新建項(xiàng)目融資，剝離了水務(wù)局原承擔(dān)的國有資產(chǎn)管理職責(zé)，分離了管理權(quán)與所有權(quán)；武漢市由市城市投資公司管理水務(wù)國有資產(chǎn)，只賦予水務(wù)局公共管理權(quán)。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)一步深化，各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)將行使國有資產(chǎn)出資人和監(jiān)管人的職能，在新形勢(shì)下，水務(wù)管理的模式也需要進(jìn)行先期研究。
(二)完善政策，深化城市水務(wù)投融資機(jī)制改革
1、區(qū)分公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目，確定不同的投資機(jī)制與運(yùn)營模式
城市水務(wù)涵蓋城市防洪、水源保護(hù)、水源、供水、排水、污水處理及回用等諸多領(lǐng)域。其中城市防洪、水源保護(hù)、城市供排水管網(wǎng)等公益型項(xiàng)目，由于沒有明確的產(chǎn)出或即使有產(chǎn)出也不可能完全走向市場(chǎng)化，因此政府作為公共利益的代表者，應(yīng)該承擔(dān)起建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)以及更新改造的責(zé)任，主要目標(biāo)是建立穩(wěn)定的投資來源和可持續(xù)的運(yùn)營模式，逐步探索并實(shí)行政府投資、企業(yè)化運(yùn)行的新路。對(duì)于城市供水等經(jīng)營性項(xiàng)目，資金來源應(yīng)該市場(chǎng)化，主要通過非財(cái)政渠道籌集，走市場(chǎng)化開發(fā)、社會(huì)化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。污水處理由于不以營利為目的，且受制于污水處理費(fèi)偏低，產(chǎn)業(yè)化程度不 高，但隨著污水處理費(fèi)征收范圍的擴(kuò)大和標(biāo)準(zhǔn)的提高，也要解決多元化投入和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題，起碼要建立國家投入、依靠污水處理收費(fèi)可持續(xù)運(yùn)行的機(jī)制。
2、劃分事權(quán)，形成分級(jí)投入機(jī)制
城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市政府負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目，但由于資金需求巨大，單靠市級(jí)財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，應(yīng)適當(dāng)劃分事權(quán)，市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)全局性的重點(diǎn)水務(wù)工程，如水源工程、骨干管網(wǎng)工程、防洪工程、河網(wǎng)整治工程等。區(qū)域性的水務(wù)工程，則按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，由受益地區(qū)和部
門投資，分級(jí)管理，逐步形成市、區(qū)、鎮(zhèn)分級(jí)投入機(jī)制。
3、運(yùn)用政策手段，加大利用信貸資金力度
為了鼓勵(lì)更多的社會(huì)資金投入城市水務(wù)行業(yè)，國家采用政策手段，如貸款貼息、長期開發(fā)性低息貸款等，使銀行信貸資金向城市水源工程、供排水管網(wǎng)工程、污水處理廠等兼具社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，具有穩(wěn)定投資回報(bào)的經(jīng)營性項(xiàng)目傾斜。
4、拓寬籌資渠道，利用資本市場(chǎng)發(fā)展直接融資
在資本市場(chǎng)直接融資有利于提高企業(yè)籌資能力，優(yōu)化企業(yè)資本債務(wù)結(jié)構(gòu)，除發(fā)行股票融資之外，應(yīng)該大力發(fā)展水務(wù)企業(yè)債券，尤其對(duì)于沒有改制的國有水務(wù)企業(yè)，債券應(yīng)該成為銀行貸款之外的一個(gè)新的籌資渠道。在美國、德國等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，供排水管網(wǎng)、污水處
理廠等水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠地方政府的市政債券、水務(wù)債券或污水公共機(jī)構(gòu)債券等形式籌集建設(shè)資金，我國現(xiàn)行政策不允許地方政府發(fā)行債券，應(yīng)該積極研究通過市政或水務(wù)收益?zhèn)谫Y。地方水務(wù)等市政設(shè)施建設(shè)可以通過收益?zhèn)谫Y。美國的市政債券主要有兩種形式：以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部信用即稅收收入作為擔(dān)保的一般責(zé)任債券和以項(xiàng)目收益來償還的收益?zhèn)覈苍l(fā)行過城市公用設(shè)施建設(shè)的具有收益?zhèn)再|(zhì)的企業(yè)債券，當(dāng)前應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推出相對(duì)規(guī)范的地方市政企業(yè)或水務(wù)企業(yè)收益?zhèn)鳛樗畡?wù)企業(yè)融資的主要模式。
5、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，增加水務(wù)投資
城市水務(wù)市場(chǎng)化所依托的中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，其資源以及功能分屬多元主體和多個(gè)層次，因此產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)多元化是社會(huì)資本和海外資本進(jìn)入城市水務(wù)行業(yè)的橋梁，成為解決城市水務(wù)行業(yè)投資不足的主要手段。同時(shí)只有多元持股，才能真正明確股東會(huì)、董事會(huì)、
監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，有力地約束企業(yè)內(nèi)部成本，提高效率。
(三)加強(qiáng)政府對(duì)水務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管
城市水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)是人民群眾生活所必須且不可替代的，具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)和自然壟斷特性。城市水務(wù)企業(yè)的公益性和自然壟斷性要求企業(yè)承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)、連續(xù)服務(wù)的義務(wù)、接受監(jiān)督的義務(wù)等，并且只能在經(jīng)營中獲取合理利潤。政府主管部門必須履行對(duì)城市水務(wù)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，并且與一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域比較，這種監(jiān)管應(yīng)該更為嚴(yán)格。
政府的供水行業(yè)監(jiān)管主要包括以下三個(gè)方面：第一是監(jiān)管供水服務(wù)質(zhì)量；第二是監(jiān)管價(jià)格；第三是監(jiān)管供水安全，這關(guān)系到國計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定；第四是監(jiān)管企業(yè)對(duì)國有資產(chǎn)的運(yùn)營和管理。要達(dá)到以上四方面的有效監(jiān)管，要為行業(yè)監(jiān)管的建立提供系統(tǒng)的法律保障；要求和鼓勵(lì)地方城市出臺(tái)可操作性強(qiáng)的、符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的政策體系；建立完善相應(yīng)制度，并配套相應(yīng)的規(guī)范性條例文本，標(biāo)準(zhǔn)化合同文本；健全相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理和服務(wù)規(guī)范使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標(biāo)尺。
(四)在水權(quán)配置和統(tǒng)一規(guī)劃的前提下開放水務(wù)市場(chǎng)
水資源屬于國家所有，是一種特殊的資源，具有明顯的公益性、基礎(chǔ)性、壟斷性和外部經(jīng)濟(jì)性，對(duì)流域與區(qū)域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理是政府的重要職責(zé)，政府必須牢牢控制水資源的分配權(quán)、調(diào)度權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)。為明晰水權(quán)，把水資源總量控制和定額管理制度落到實(shí)處，通過水市場(chǎng)水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓解決城市化與工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)水資源的需求問題，水行政主管部門進(jìn)行水權(quán)初始配置，建立水市場(chǎng)是必須采用的有效手段。
城市是一個(gè)集中的用水系統(tǒng)，城市范圍內(nèi)的水資源不能滿足城市用水要求，必須在流域或區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行水資源統(tǒng)一規(guī)劃和配置，保障城市供水。政府制定流域或區(qū)域水資源綜合規(guī)劃，確定水資源配置方案和相應(yīng)的工程措施，在水資源綜合規(guī)劃確定的水資源配置方案和城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，城市人民政府水行政主管部門編制《城市供水水源規(guī)劃》《城市供水規(guī)劃》《城市排水規(guī)劃》《城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》
《城市水系綜合整治規(guī)劃》《城市污水處理廠建設(shè)規(guī)劃》《城市中水回用規(guī)劃》等專業(yè)規(guī)劃。這些專業(yè)規(guī)劃提出水務(wù)工程建設(shè)總體布局和分步實(shí)施方案，在政府主管部門制定的規(guī)劃指導(dǎo)下，區(qū)分公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目，推進(jìn)工程建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的市場(chǎng)化，使水務(wù)市場(chǎng)化健康有序地發(fā)展。
(五)改革水價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程
現(xiàn)存供水價(jià)格體系具有局限性，政府往往過多地注重了社會(huì)效益，忽略了利用價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)需求和推進(jìn)供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市供水的價(jià)格機(jī)制不甚合理。為達(dá)到吸引投資和為市民提供長期優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目的，政府必須對(duì)城市涉水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)制訂有吸引力的價(jià)格，公開價(jià)格調(diào)整程序，實(shí)行價(jià)格聽證會(huì)制度，在保證投資者通過提高生產(chǎn)效率和降低成本獲得合理收益的同時(shí)，也要使用戶在一段不太長的時(shí)期內(nèi)享受到競(jìng)爭(zhēng)和科技進(jìn)步帶來的實(shí)惠，最終維護(hù)用戶的長遠(yuǎn)利益。因此要根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律的要求，綜合考慮供水企業(yè)制水成本、居民承受能力和物價(jià)指數(shù)，建立合理的城市供水水價(jià)形成機(jī)制和水價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)居民用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)，對(duì)非居民用水實(shí)行計(jì)劃用水和定額管理，以及超計(jì)劃、超定額加價(jià)方法。
污水處理費(fèi)用過低是制約污水處理設(shè)施建設(shè)和正常運(yùn)行的關(guān)鍵因素。應(yīng)該加大污水處理費(fèi)的征收管理力度，盡快實(shí)現(xiàn)所有城市開征污水處理費(fèi)：已經(jīng)開征污水處理費(fèi)的城市，要把污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)盡快提高到保本微利的水平。
(六)構(gòu)建有利千水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施
1、確立規(guī)范的城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則
城市水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則，應(yīng)對(duì)投資者的投資實(shí)力、技術(shù)水平、管理機(jī)制、管理人才有明確的規(guī)定。城市水務(wù)市場(chǎng)的退出規(guī)則，應(yīng)該分為強(qiáng)制退出和自愿退出。強(qiáng)制退出是對(duì)不能實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管最低要求的投資者實(shí)行懲罰性處理措施。自愿退出是對(duì)經(jīng)營不善或其他原因不愿經(jīng)營的投資者，予以解除經(jīng)營合同。確立規(guī)范的城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則，有利于經(jīng)營者發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，達(dá)到合理的利潤回報(bào)，否則要承擔(dān)責(zé)任和損失。
2、建立完善特許經(jīng)營管理辦法
目前水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的合作形式是由政府向考核合格的企業(yè)授予項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營的授權(quán)書，授權(quán)企
業(yè)在特定的時(shí)間，負(fù)責(zé)特定項(xiàng)目的經(jīng)營建設(shè)；而企業(yè)向政府遞交承諾書，承諾在建設(shè)經(jīng)營期的義務(wù)。建設(shè)部已于2004年3月出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度》，各地水務(wù)系統(tǒng)可以結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r和水務(wù)工作實(shí)際，出臺(tái)地方性的水務(wù)特許經(jīng)營管理辦法或條例。
3、建立水價(jià)調(diào)整與聽證程序，建立產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格審核程序
在水價(jià)調(diào)整上，價(jià)格聽證制度初步形成，水價(jià)的調(diào)整日趨規(guī)范化。2001年7月，國家計(jì)委出臺(tái)了《政府價(jià)格聽證暫行辦法》，使水價(jià)聽證有了法律依據(jù)，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立水價(jià)調(diào)整的程序與方法。鑒于水務(wù)行業(yè)的壟斷性，政府必須負(fù)責(zé)企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格的審核，主要是審核水務(wù)企業(yè)成本、費(fèi)用的合法性與合理性及提出的調(diào)整價(jià)格要求是否合理等，需要建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格審核程序。
4、建立政策性損害的利益補(bǔ)償機(jī)制
水務(wù)企業(yè)成為真正的企業(yè)后，應(yīng)當(dāng)在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營，以獲取經(jīng)營利潤為目標(biāo)，而不應(yīng)再承擔(dān)與企業(yè)身份不相符的職能，如向困難企業(yè)和家庭提供免費(fèi)水，為城市提供免費(fèi)的消防綠化水等。政府作為社會(huì)公眾利益的代表，承擔(dān)著政治責(zé)任，如維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)社會(huì)福利、照顧弱勢(shì)群體等，所以由于政策性原因造成的水務(wù)企業(yè)的損失，不應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)，而應(yīng)依法建立起相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。
5、統(tǒng)一內(nèi)外資進(jìn)入城市水務(wù)行業(yè)的待遇和政策
外資企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)，尤其是民營企業(yè)在政策上的不統(tǒng)一，不利于國內(nèi)水務(wù)企業(yè)的發(fā)展。外資企業(yè)凈資產(chǎn)回報(bào)率高達(dá)15％以上，而政府給予國內(nèi)企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率僅為7％～8％；在水價(jià)制定上，國內(nèi)企業(yè)的水價(jià)調(diào)整需經(jīng)過嚴(yán)格的審批，并需由社會(huì)各界代表參加的聽證會(huì)一致通過，而政府給外商承諾的回報(bào)或水價(jià)卻不需通過聽證會(huì)而由政府直接確定。
6、統(tǒng)籌考慮職工安置與國有資產(chǎn)保值增值
在水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化過程中，尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革中，必須妥善處理職工安置問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)要保證國有資產(chǎn)的保值增值，最大限度地維護(hù)國家和公眾利益。
(七)整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)
城市水務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前不能適應(yīng)城市水務(wù)市場(chǎng)化的需要，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)分散、規(guī)模不足。二是缺乏能適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)特征和市場(chǎng)需求的市場(chǎng)主體。三是產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育欠缺。傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化改革為產(chǎn)業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。應(yīng)利用投資主體的多元化變革，在傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合。傳統(tǒng)水業(yè)主體的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機(jī)制上激活和優(yōu)化傳統(tǒng)的行業(yè)主力。有擴(kuò)展實(shí)力、具有一定規(guī)模的水務(wù)企業(yè)，要充分利用當(dāng)前水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化、特別是產(chǎn)權(quán)制度改革的機(jī)遇，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)，在競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)。
中國城市水務(wù)市場(chǎng)化改革調(diào)研報(bào)告2017-03-06 18:34 | #2樓
水是生命之源，水權(quán)也應(yīng)該是一項(xiàng)基本公民權(quán)。
長期以來，水污染和水短缺已經(jīng)成為制約中國城市發(fā)展、威脅居民正常生活及身體健康的主要因素。同時(shí)，中國工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快對(duì)供水的普及和污水處理率的提高提出了更高的要求，這些使城市水務(wù)行業(yè)資金匱乏、管理缺位、技術(shù)落后等問題更為凸顯。為此，中國政府從2003年起全面開展水務(wù)市場(chǎng)化改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)供水、污水處理行業(yè)的投資主體多元化（包括外資、民營及其他社會(huì)資金），推行特許經(jīng)營制度，加快事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改企。由此，中國服務(wù)大眾化、受益普遍化的公共用水服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)部分地轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺藸I利領(lǐng)域。到2017年，由中外資私營企業(yè)直接或間接提供的供水服務(wù)已經(jīng)超過全國供水總量的15%至20%，在污水處理行業(yè)更高達(dá)50%至70%。
這一改革的實(shí)際效果尤其是對(duì)民生的影響如何呢？2017年，全國大中城市的水價(jià)“漲”聲四起。2017年7月28日，內(nèi)蒙古赤峰市私企九龍供水公司水源井污染致使數(shù)千市民患病�！爸T如自來水公司這樣的企業(yè)，本身就不該民營化”，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)水務(wù)市場(chǎng)化改革如此評(píng)判。
一、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的起因與過程
20世紀(jì)60年代以前，中國基本實(shí)行無償供水，用水不收取任何費(fèi)用，自來水幾乎等于白來水，體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代水的福利性特征。1980年，取消傳統(tǒng)的用水包費(fèi)制，普遍安裝水表。1994年國務(wù)院頒布的《城市供水條例》規(guī)定，城市供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營用水合理計(jì)價(jià)的原則制定。這一階段全國水費(fèi)的價(jià)格雖然有所上漲，但是對(duì)于大部分居民來說還是比較合理，由于自來水廠和污水處理廠均在政府補(bǔ)貼之下，居民自
來水消費(fèi)仍然存在福利性質(zhì)。
1998年《城市供水價(jià)格管理辦法》出臺(tái)，這一時(shí)期35個(gè)大中型城市的平均水價(jià)從0.14元/立方米上漲到1.26元/立方米,上漲超過八倍。但是，水價(jià)體系很少涉及污水處理費(fèi)用和水資源費(fèi)用的征收，供水系統(tǒng)折舊費(fèi)用提高，管網(wǎng)滲透率居高不下，這都加大了供水的成本。作為水業(yè)投資主體的地方政府在財(cái)政上日益捉襟見肘，開始尋找各種資金渠道填補(bǔ)缺口。外國水務(wù)公司在這一時(shí)期以污水處理廠的技術(shù)和建設(shè)為突破口，開始進(jìn)入中國的水業(yè)領(lǐng)域，不過由于國家相關(guān)政策的制約，這一階段外國水務(wù)企業(yè)在中國擴(kuò)張緩慢。
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國城市化進(jìn)程的加快和人口的增長，以及由于污水處理產(chǎn)業(yè)的落后而導(dǎo)致的水污染問題，對(duì)中國城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金需求提出了巨大的挑戰(zhàn)。為了解決中國污水處理和再生水設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)融資問題，建設(shè)部大力推進(jìn)城鎮(zhèn)供水、污水處理和再生水價(jià)格機(jī)制的改革。多渠道引進(jìn)資金，包括從國外私營水務(wù)公司和國際金融機(jī)構(gòu)引資成了很多地方政府的救命稻草。求“快”心和甩包袱心是很多地方政府推行水務(wù)市場(chǎng)化改革的真實(shí)寫照。
2002年以后，中國水業(yè)系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化改革加速，各級(jí)政府大大加快了供水企業(yè)體制改革、水價(jià)改革、投融資體制改革、管理體制改革等方面的工作。2002年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》。2003年十六屆三中全會(huì)明確提出，中國公共事業(yè)（包括城市水業(yè)）對(duì)外開放，允許社會(huì)資本進(jìn)入城市水業(yè)，同時(shí)要求壟斷行業(yè)放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，引用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由此，中國的水業(yè)市場(chǎng)化全面展開，過去幾十年來以各級(jí)政府財(cái)政為主導(dǎo)的城市水業(yè)的公益性投資模式被以社會(huì)資本為主導(dǎo)的市場(chǎng)收益型投資模式取代。水不再是政府提供的福利，而是以營利的服務(wù)業(yè)形式出現(xiàn)。
以世界銀行、亞洲開發(fā)銀行為首的國際金融機(jī)構(gòu)也是中國水務(wù)私有化的推動(dòng)力量之一。這些國際金融機(jī)構(gòu)極力強(qiáng)調(diào)水的商業(yè)價(jià)值，并利用貸款等金融杠桿在發(fā)展中國家的公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣公私合作關(guān)系的運(yùn)行模式（PPP）。亞洲開發(fā)銀行推動(dòng)中國水務(wù)行業(yè)以“全成本價(jià)格”的原則運(yùn)行，起草了《國家關(guān)于水價(jià)的指導(dǎo)意見》，并于1998年9月由國家發(fā)展改革委員會(huì)和建設(shè)部公布執(zhí)行。它鼓勵(lì)將私人投資者進(jìn)入作為受財(cái)政問題困擾的公共事業(yè)部門的解決辦法。在促進(jìn)私營部門參與中國的供水項(xiàng)目方面，亞行發(fā)揮了先導(dǎo)作用。世界銀行在其2017年最新發(fā)表的《城市水業(yè)公私合作關(guān)系——發(fā)展中國家經(jīng)驗(yàn)的回顧》報(bào)告中再次肯定了PPP模式不失為發(fā)展中國家城市水業(yè)中一種可維持的選擇。
資本總在追逐新的投資領(lǐng)域，開放的公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹鹄娜蛸Y本提供了千載難逢的好機(jī)會(huì)。水，從這個(gè)角度來講則更加受到青睞，因?yàn)樗潜饶茉锤鼘氋F的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是不可替代的資源產(chǎn)品。對(duì)水務(wù)公司而言，中國的水危機(jī)意味著巨大商機(jī)，有資料稱中國未來水務(wù)市場(chǎng)的規(guī)模在一萬億元以上。
根據(jù)建設(shè)部的一項(xiàng)調(diào)查顯示，目前中國城市供水和污水處理行業(yè)的私有化模式主要有如下七種，即公共部門商業(yè)化、管理合同/委托運(yùn)營（運(yùn)營和維護(hù)合同）、租賃合同、格林菲爾德合同（例如BOT、TOT、BOOT等）、特許經(jīng)營合同、合資合作和整體出讓模式。
二、城市水務(wù)市場(chǎng)化改革中的問題
中國政府向私營部門開放市政公用水業(yè)有兩個(gè)內(nèi)在推動(dòng)力：一是建立市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在邏輯，改變?cè)瓉硭畼I(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的規(guī)模不足、管理落后、效率低下、技術(shù)水平不足等弊病，確�；A(chǔ)設(shè)施投資有足夠的資金，并拓寬服務(wù)體系；二是推進(jìn)城市水務(wù)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，包括合理的水價(jià)制訂、涉水工作和職責(zé)向地方政府一級(jí)的放權(quán)與政府的監(jiān)督管理職能的加
強(qiáng)，同時(shí)兼顧城市低收入群體。但是，這兩個(gè)目標(biāo)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)，甚至在某些方面還出現(xiàn)了倒退。至少截止目前的情況表明，市場(chǎng)化和私有化改革并沒能保障居民最關(guān)心的問題得到解決：安全的水質(zhì)和合理的水價(jià)。
比如水質(zhì)方面。在居民調(diào)查和資料查閱的基礎(chǔ)上，筆者發(fā)現(xiàn)，中國的水體污染狀況并沒有因?yàn)楸姸辔鬯幚韽S的興建發(fā)生實(shí)質(zhì)性改觀，城市管網(wǎng)老化及漏損率居高不下等問題依然存在，老百姓對(duì)自來水水質(zhì)的擔(dān)憂逐步升級(jí)，城市居民飲用桶裝水的比例不斷升高。自詡“有更完美技術(shù)，以高效率提供更好的服務(wù)”的私營水務(wù)企業(yè)，并不是高質(zhì)量水業(yè)服務(wù)的保證。在企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營的背景下，企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)降低產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)機(jī)更大，甚至于因此造成惡性水污染事故的爆發(fā)。如2017年發(fā)生的青島光威污水處理有限公司（由威立雅負(fù)責(zé)運(yùn)營）向自來水管道排污事件；2017年上海化學(xué)工業(yè)區(qū)中法水務(wù)發(fā)展有限公司，因直接向環(huán)境排放污染物被列入上海市環(huán)保局2017年第一批市環(huán)保系統(tǒng)查處違法企業(yè)名單；2017年4月重慶中法唐家沱污水處理有限公司將污泥委托給不具備處置能力的單位外運(yùn)傾倒，未采取無害化處置措施，被重慶市環(huán)保局處以罰款。2017內(nèi)蒙古赤峰市發(fā)生的水污染事件更是觸目驚心，當(dāng)?shù)厮綘I供水企業(yè)九龍供水的水源井上沒有建立相應(yīng)的安全設(shè)施（盡管很簡(jiǎn)單），夏日一場(chǎng)大雨即淹沒水源井；水源被污染后該公司只是向水井內(nèi)注入漂白粉等以圖蒙混過關(guān)；直到第三天事故無法掩蓋后，該公司才向社會(huì)以及相關(guān)監(jiān)管部門公布污染信息，致使數(shù)千人患病并造成了嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。
水價(jià)方面。私人資本（不管是外資還是內(nèi)資）大量收購原國營水務(wù)企業(yè)（或改制），最終不可避免地形成壟斷，進(jìn)而操控水價(jià)。城市供水業(yè)在大多數(shù)城市仍是獨(dú)家經(jīng)營，私有化并沒有解決原有的壟斷弊病，而是從公家壟斷變?yōu)樗綘I壟斷。事實(shí)上，壟斷行業(yè)的國有資產(chǎn)一旦過度私有化、資本化，則意味著政府無法再對(duì)其進(jìn)行“服務(wù)監(jiān)管”，舊體制下本來就不強(qiáng)的服務(wù)保障功能，很快就會(huì)趨于瓦解，必然會(huì)轉(zhuǎn)成為自我服務(wù)、自我發(fā)展的利益團(tuán)體，更容易導(dǎo)致由“私營壟斷”代替“國家壟斷”。由于公共領(lǐng)域的私有化多發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施部門，這甚至?xí)＜暗礁F人的基本生存，引發(fā)更深層次的公共問題。如威立雅在2017年底收購昆明自來水公司49%的股權(quán)，獲得該市特許經(jīng)營水服務(wù)合同后，次年1月昆明市就上調(diào)水價(jià)，至2017年7月再次上調(diào)，到了2017年6月昆明市居民為每噸自來水綜合價(jià)格又要多支付0.8元。昆明的居民生活用水價(jià)格從05年底的1.8元飚升到09年的4.24元，漲幅約135%，漲價(jià)幅度和漲價(jià)頻率堪稱驚人。
有些政府部門官員和部分學(xué)者認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家水費(fèi)開支占城市人均可支配收入約在
3%-5%之間，而中國還不到2%，明顯偏低，因此水價(jià)上漲對(duì)居民的生活影響不大，可以承受。這種論調(diào)完全忽視了當(dāng)前中國醫(yī)療和教育等社會(huì)保障和基礎(chǔ)服務(wù)制度極不健全以及房價(jià)偏高的現(xiàn)實(shí)，絕大多數(shù)城市居民要自己為醫(yī)療、教育、住房等支付巨額的費(fèi)用。除此之外，再來一個(gè)水價(jià)上漲，影響肯定不會(huì)輕微。
而且，在國民經(jīng)濟(jì)體系的特殊調(diào)整和發(fā)展階段，水價(jià)足以引發(fā)一個(gè)循環(huán)圈。正常水價(jià)將處于長期上升狀態(tài)已成定勢(shì)。2017年，全球金融危機(jī)的陰云依然籠罩在歐美國家的上空，基礎(chǔ)消費(fèi)品價(jià)格普遍下跌，而中國的城市水價(jià)卻漲了。
另外，“水價(jià)上漲”還是一筆不折不扣的“糊涂帳”。對(duì)于各地上漲水價(jià)的幅度問題，具體價(jià)格調(diào)整是由地方政府來做的，國家發(fā)改委只做監(jiān)管工作。由于中國水價(jià)監(jiān)管制度缺失嚴(yán)重，調(diào)價(jià)變成各方利益博弈的戰(zhàn)場(chǎng)，最后到底如何調(diào)整自來水價(jià)和污水處理費(fèi)，成了拍腦袋決定的事情，成本監(jiān)審形同虛設(shè)，所謂的“公允價(jià)格”或“合理價(jià)格”依然令人無從捉摸。2017年11月6日，國家發(fā)改委向社會(huì)公布《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》（征求意見稿），意在規(guī)范水價(jià)成本邊界和定價(jià)機(jī)制，但原來預(yù)計(jì)2017年頒布的《辦法》卻一再推遲頒布。據(jù)聞，在征求意見和修訂過程中，剛性的要求被不斷折中。最新的說法是《辦法》將于2017年年底正式施行。
水質(zhì)上不去，水價(jià)節(jié)節(jié)高，為什么會(huì)這樣？一大原因是，中國自上而下的水務(wù)私有化計(jì)劃速度過快，從中央政府到各級(jí)地方政府缺乏應(yīng)對(duì)跨國水務(wù)公司的經(jīng)驗(yàn)。從上世紀(jì)90年代末地方政府與跨國水務(wù)公司簽訂的固定回報(bào)項(xiàng)目，到近兩年來洋水務(wù)們的溢價(jià)收購國營水務(wù)企業(yè)，原本低回報(bào)、以長期穩(wěn)定見長的水務(wù)項(xiàng)目，不是變成了外國投資者的暴利源泉、地方政府的巨虧窟窿，就是為未來的水價(jià)調(diào)整、行業(yè)壟斷、變相固定回報(bào)、向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等埋下了伏筆。
另一大原因是，中國水務(wù)的市場(chǎng)化在一定程度上是“催生”的，一方面這容易滋生國有資產(chǎn)流失、錢權(quán)交易、原國營水務(wù)企業(yè)職工下崗不能妥善解決等問題；另一方面，居民普遍不了解水務(wù)市場(chǎng)化改革的來龍去脈和相關(guān)的政策變化。在關(guān)系百姓民生和切身利益的市政公用事業(yè)改革過程中，當(dāng)?shù)卣阉?dāng)作是一場(chǎng)自上而下“悄悄進(jìn)行的甩包袱的改革”，參與其中的企業(yè)則更樂得安靜地獨(dú)自享受一頓“水務(wù)大餐”。這些使得城市居民維護(hù)自己權(quán)益從源頭上就技輸一籌，只能等到問題出現(xiàn)時(shí)再被動(dòng)維護(hù)。
三、居民對(duì)城市水務(wù)市場(chǎng)化的看法
2017年，筆者參與了民間環(huán)保團(tuán)體“新疆自然保育”對(duì)北京、哈爾濱、成都、蘭州和烏魯木齊這五座城市的500戶普通居民進(jìn)行的問卷調(diào)查（調(diào)查成果為《我們失水了嗎——中國城市水務(wù)私有化的研究與反思》）。選擇這五座城市的原因在于，它們分別位于中國的西北邊陲、西部內(nèi)陸、中部、東北部和首都，在地理分布上有比較強(qiáng)的廣泛性，而且均面臨著不同程度的水資源緊張和水環(huán)境惡化問題。五座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有較大的差異,對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析時(shí)會(huì)產(chǎn)生比較大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)代表性。五座城市處在水務(wù)市場(chǎng)化改革的不同發(fā)展階段，程度也有區(qū)別，從中可以對(duì)比水務(wù)市場(chǎng)化帶來的影響。此調(diào)查主要從以下諸方面的問題切入：結(jié)合各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民家庭可支配收入等情況，了解城市居民對(duì)水價(jià)的承受范圍和對(duì)水價(jià)上漲的態(tài)度；城市居民對(duì)中國水務(wù)市場(chǎng)化改革以及其他發(fā)展中國家人民反對(duì)水務(wù)私有化進(jìn)程的了解程度；城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的后果與影響，包括城市居民對(duì)水務(wù)市場(chǎng)化改革后水價(jià)變化的態(tài)度、水務(wù)工作（例如水質(zhì)、供水服務(wù)）的滿意程度等；城市居民希望在哪些方面參與城市水務(wù)工作。
通過對(duì)五座城市居民問卷調(diào)查結(jié)果的分析和比較，筆者得出如下結(jié)論：
越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市居民，在水費(fèi)地區(qū)間的差異不明顯的情況下，水費(fèi)占其可支配收入的花費(fèi)就越少。水費(fèi)開支是直接影響老百姓對(duì)此問題關(guān)注程度高低的因素。當(dāng)每月的水費(fèi)在家庭開支中無足輕重，或者是當(dāng)其可以獲得能夠承受的、更加安全可靠的飲用水來源（例如桶裝水、瓶裝水）的時(shí)候，居民就不一定會(huì)那么關(guān)注公營水務(wù)產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的變化了。
城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的確帶來了城市居民用水價(jià)格的輪番上漲，而且城市居民也不得不被動(dòng)接受這個(gè)現(xiàn)實(shí)。但是，他們并不相信城市水價(jià)的上漲就能從根本上解決目前困擾很多城市的資源型缺水和水質(zhì)型缺水問題。
城市居民能夠接受的水價(jià)上漲空間有限，70%的居民表示可以接受的用水價(jià)格上調(diào)比例低于10%，這和中國政府水務(wù)主管部門提出的“長期看水價(jià)的上漲空間超過200%”的預(yù)期有非常大的差距。此外，水價(jià)上漲對(duì)低收入和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市居民生活影響較大，特別是該區(qū)域內(nèi)的低收入家庭。
城市水務(wù)市場(chǎng)化改革并沒有必然導(dǎo)致城市水質(zhì)、供水服務(wù)和供水設(shè)施改善。相反，飲用桶裝水、瓶裝水和采取其他家庭飲水過濾設(shè)施的居民呈上升趨勢(shì)。這說明市民對(duì)市政供水的質(zhì)
量仍然不滿意。國營自來水公司和市民監(jiān)督的國營自來水公司是絕大多數(shù)市民心目中最理想的市政供水企業(yè)的模式。
城市居民對(duì)政府和水務(wù)企業(yè)水務(wù)工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)有著非常強(qiáng)烈的訴求，而且越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)居民對(duì)知情和參與的要求就越強(qiáng)烈。這反映了水價(jià)上漲給這些地區(qū)人民的日常生活帶來的影響更直接和更明顯，處于相對(duì)弱勢(shì)地區(qū)的居民群體更擔(dān)心自己的權(quán)益受到侵害。
四、新的模式：以人為本的公共水務(wù)
綜上所述，水資源屬于公共資源，供水、排水及污水處理具有公共物品的屬性，應(yīng)以為人民生活提供基本生活要素、維護(hù)環(huán)境良性循環(huán)、保證國家發(fā)展服務(wù)為宗旨，這就決定了不能完全依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行管理與運(yùn)作，需要政府發(fā)揮管制作用，優(yōu)化配置資源并約束其濫用職權(quán)，防止一味追求利潤最大化。
上世紀(jì)80年代以來，水務(wù)私有化隨著全球化進(jìn)程成為一種世界現(xiàn)象，被一百多個(gè)國家的政府作為一種公認(rèn)合理的、甚至是核心的策略采用。由于水行業(yè)的壟斷特性，發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國家的水務(wù)私有化還沒有成功的例子。物極必反，對(duì)此，近年來全球范圍內(nèi)對(duì)公民水權(quán)的維護(hù)越來越受到重視，即每個(gè)人和每個(gè)家庭都應(yīng)擁有充足的、安全的、可以接受的、容易獲取的而且支付得起的飲用水。水務(wù)私有化引起的一系列嚴(yán)重問題不僅激發(fā)了發(fā)展中國家居民的不滿情緒，甚至在發(fā)達(dá)國家（美國、荷蘭、日本等）也是如此。因此，由上世紀(jì)90年代末至今，全球范圍內(nèi)的反對(duì)水務(wù)私有化聲浪愈演愈烈。今天，全球金融危機(jī)表明，市場(chǎng)化和私有化并非是靈丹妙藥，尤其是在事關(guān)廣大人民基本生存的水務(wù)領(lǐng)域，更不應(yīng)該盲目迷信私有化和市場(chǎng)化。
對(duì)于已經(jīng)完成私有化改革的水務(wù)領(lǐng)域，中國政府必須有決心在私有化遭受重大失敗的時(shí)候撤消私有化。今年在煤礦領(lǐng)域，“國進(jìn)民退”進(jìn)程的啟動(dòng)萬眾矚目。事實(shí)證明，在中國當(dāng)前的政治社會(huì)文化條件下，以追逐利潤為惟一目標(biāo)的私人煤礦企業(yè)，根本無法在賺錢的同時(shí)兼顧避免對(duì)資源環(huán)境的嚴(yán)重破壞和惡性安全事故的頻發(fā)。另外，飽受詬病的醫(yī)療改革，中國政府現(xiàn)在也對(duì)其“市場(chǎng)化”的取向進(jìn)行了調(diào)整。水務(wù)領(lǐng)域有必要對(duì)此借鑒。泰晤士上海大場(chǎng)水廠和長春匯津北郊污水處理廠被當(dāng)?shù)卣H回就是兩個(gè)典型的案例。私有化的可逆往往涉及高額的交易成本，而大多數(shù)發(fā)展中國家原本就是在外債高筑、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)又不景氣的環(huán)境下進(jìn)行改革，單憑自己的能力難以應(yīng)對(duì)這一困境。但即使如此，世界銀行2017年發(fā)表的《城市水業(yè)公私合作關(guān)系——發(fā)展中國家經(jīng)驗(yàn)的回顧》報(bào)告依然指出，在被調(diào)查的過去20年間實(shí)施水務(wù)私有化的65個(gè)發(fā)展中國家中，有24個(gè)依然取消私營水務(wù)收歸國營。
水務(wù)公有固然會(huì)避免私人企業(yè)因追逐利潤而威脅公眾水權(quán)的現(xiàn)象，但是會(huì)不會(huì)重新陷入陳舊僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的困境中呢？其實(shí)，這里并非是一個(gè)非此即彼的兩難選擇。解決辦法是倡導(dǎo)新的公共服務(wù)精神，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)公民/使用者、公民社會(huì)組織和其他利益相關(guān)者參與城市公共水務(wù)管理。
首先，政府應(yīng)當(dāng)在立法層面上制訂相關(guān)的政策法規(guī)，保障公民對(duì)水務(wù)工作的參與和監(jiān)督權(quán)利。其次，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)對(duì)居民開展持續(xù)的用水教育，讓每一個(gè)市民清楚了解有關(guān)水務(wù)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)可以通過社區(qū)組織和一線水務(wù)工作人員增強(qiáng)與居民的溝通，了解居民的分布并收集意見，鼓勵(lì)社區(qū)對(duì)水務(wù)管理的參與。此外，政府與公民應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)制度創(chuàng)新，也就是建立公營—公眾伙伴關(guān)系。例如，在玻利維亞的科恰班巴市，國營的供水及排污服務(wù)公司董事會(huì)的組成成員中，有三位是由來自城南、城中和城北部地區(qū)的居民選舉出來的，這保
障了該國營水務(wù)公司的民-主式管理。同樣，在巴西兩個(gè)超過百萬人口的城市——阿雷格里港和累西腓以及越來越多的其他城市，公民社會(huì)組織的介入結(jié)合了創(chuàng)新民-主政治的改革，例如參與式預(yù)算，這經(jīng)常被描述為“社會(huì)控制”。人們直接參與決定預(yù)算案和供水設(shè)施的優(yōu)先權(quán)，公民對(duì)擁有權(quán)意識(shí)的日益提高也促進(jìn)了付費(fèi)的意愿。在中國，可以在一些城市開展類似試點(diǎn)，建立由社區(qū)代表、專業(yè)人士、水務(wù)企業(yè)和相關(guān)官員組成的公共供水理事會(huì)，共同確定需求和資金分配，并制訂共同工作計(jì)劃。通過發(fā)揮公眾的民-主監(jiān)控作用——而不是私有化——來監(jiān)督公共設(shè)施的使用、供水的服務(wù)和質(zhì)量，就會(huì)補(bǔ)救國有部門的官僚主義弊端。
在水價(jià)方面，建立合理水價(jià)的形成機(jī)制，實(shí)行階梯水價(jià)，甚至對(duì)低收入家庭實(shí)行補(bǔ)貼。階梯水價(jià)一方面保障了公民的基本水權(quán)，另一方面又約束了用水浪費(fèi)現(xiàn)象。城市水業(yè)屬于資本沉淀性強(qiáng)、投資回報(bào)率低的自然壟斷行業(yè)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該在經(jīng)濟(jì)增長和公眾利益上做出平衡和選擇。必須強(qiáng)調(diào)的是，作為國有資產(chǎn)管理部門在對(duì)待城市水業(yè)這部分資產(chǎn)的收益時(shí)，不能有高的收益要求，甚至不應(yīng)要求利益回報(bào)。政府應(yīng)該主導(dǎo)階梯水價(jià)的政策，同時(shí)由于“一戶一表”是實(shí)施的前提，所以可以分步實(shí)施，在暫不具備條件實(shí)施階梯水價(jià)的城市，應(yīng)該對(duì)低收入家庭給予補(bǔ)貼。而各種補(bǔ)貼的具體方案、實(shí)施過程中的監(jiān)督和后續(xù)的評(píng)估都應(yīng)該有公眾參與，特別是以低收入家庭為代表的利益相關(guān)者的參與。另外，中國政府現(xiàn)在財(cái)政充盈，又有龐大的外匯儲(chǔ)備，公共水務(wù)管理理應(yīng)不會(huì)成為其無法承受的負(fù)擔(dān)。
提高政務(wù)透明度和公眾知情權(quán)是一個(gè)以人為本的成功的公用事業(yè)的基本特點(diǎn)。透明度是公共供水服務(wù)的主要優(yōu)點(diǎn)，遠(yuǎn)勝于私有水務(wù)公司，因?yàn)樗饺斯究梢砸陨虡I(yè)機(jī)密為由拒絕向公眾提供資訊。2017年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容。重點(diǎn)公開的政府信息包括政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況；重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況等。國家在法律層面上為公民的知情權(quán)提供了保障，但在具體的落實(shí)機(jī)制上還十分欠缺，各級(jí)地方政府的“官本位”思想嚴(yán)重制約了城市公營供水機(jī)構(gòu)主動(dòng)向公眾公開賬目、收支狀況、審計(jì)資料、管理程序等。此外，既然水務(wù)市場(chǎng)化改革涉及到所有居民的利益，供水以及污水處理企業(yè)應(yīng)將其工作透明化，把飲用水的水質(zhì)情況和污染物排放信息在網(wǎng)上公布，將運(yùn)行情況置于公眾的監(jiān)督之下。這樣的透明度可以鼓勵(lì)更多普通百姓、社區(qū)、公民社會(huì)組織和利益相關(guān)者的參與。
另外，中國城市水務(wù)有數(shù)大部門參與管理：建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部以及水利部、發(fā)改委。2017年夏建設(shè)部和水利部將各自的城市涉水事務(wù)管理的具體職責(zé)交給各城市政府，由政府決定市政公用事業(yè)、供水、節(jié)水、排水、污水處理等方面的管理體制。如此“多龍治水”之態(tài)，亟需改正。
就在寫作此文期間，筆者得知，在全國一片“漲”聲中，齊齊哈爾水價(jià)自2017年11月起開始下調(diào)，改制后的供水企業(yè)出現(xiàn)的虧空費(fèi)用將由齊齊哈爾市政府負(fù)擔(dān)。希望這是一個(gè)好的開端。
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