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城市水務(wù)市場化改革調(diào)研報告
近年來，以區(qū)域涉水事務(wù)統(tǒng)一管理為標志的水務(wù)管理體制改革取得重要進展，全國成立水務(wù)局和實施水務(wù)統(tǒng)一管理的單位1239家，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的52％，北京、上海、深圳、大連、武漢、西安、哈爾濱等一大批重要城市都成立了水務(wù)局。2004年3月，以北京市組建水務(wù)局和海南全省實現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理為標志，水務(wù)管理體制改革進入了一個新的階段。在新的發(fā)展階段，水務(wù)工作的重點要從推進水務(wù)管理體制改革向深化水務(wù)管理體制改革轉(zhuǎn)變，從建立水務(wù)管理體制向創(chuàng)新水務(wù)運行機制和健全水務(wù)法規(guī)體系轉(zhuǎn)變，同時加大對水務(wù)市場化改革的指導(dǎo)力度，致力于建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)管理的水務(wù)良性運行機制。
城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報性和高穩(wěn)定性、資本高沉淀性以及由于政府定價造成的低需求彈性等特性。由于城市水務(wù)的以上特性，城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施單純依靠政府投入難以為繼。城市水務(wù)市場化改革可以提高運行效率和改善服務(wù)質(zhì)量，解決政府投資不足問題。因此改革城市水務(wù)投融資機制，推進城市水務(wù)市場化進程，對深化水務(wù)管理體制改革，推進水務(wù)事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
為總結(jié)水務(wù)系統(tǒng)在水務(wù)市場化改革方面的經(jīng)驗，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，進一步推動水務(wù)市場化健康發(fā)展，對水務(wù)市場化改革進展較快的上海、深圳、蘇州、宿遷、武漢、珠海、北海、�？凇⑷齺�、呼和浩特、包頭、銀川等市水務(wù)局、供排水企業(yè)、水務(wù)投資公司等單位進行了深入調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，形成了《城市水務(wù)市場化調(diào)研報告》
一、城市水務(wù)市場化發(fā)展現(xiàn)狀
(一)城市水務(wù)概況
城市水務(wù)市場化與產(chǎn)業(yè)化緊密聯(lián)系。水務(wù)產(chǎn)業(yè)化是水務(wù)市場化的基礎(chǔ)，而良好的市場機制又能促進產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。
城市水務(wù)主要包括城市防洪、水系治理、水源保護，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等領(lǐng)域。從國際經(jīng)驗來看，城市水務(wù)的取水、供水、排水及污水處理等業(yè)務(wù)已經(jīng)被充分整合，現(xiàn)代水務(wù)企業(yè)已經(jīng)滲透到水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)。
我國的城市水務(wù)是從供水行業(yè)逐步發(fā)展起來的。早在1882年，上海建成了我國第一家自來水廠——楊樹浦水廠。到1949年新中國成立，全國建有自來水廠72個，日供水能力240萬m’，供水管道長度6600km。新中國成立以來，特別是改革開放以來，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，供水設(shè)施的不足及其對經(jīng)濟的制約作用逐漸顯現(xiàn)出來。國家和各級地方政府，把解決供水問題作為政府工作的重要議程，把供水設(shè)施建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點，不斷加大投入，使得城市供水設(shè)施建設(shè)取得了巨大成就。
到2002年，全國城市自來水供水能力15362萬m3／d，年供水總量3100738萬m’，用水人口27420萬人，供水管道長度255054km，用水普及率77．5％；城市污水年排放量3375959萬m3，污水處理廠537座，處理能力3578萬m3／d，年污水處理量1349377萬m’，排水管道長度173042km，污水處理率39．7％。
根據(jù)2003年水務(wù)管理年報的統(tǒng)計，全國水務(wù)系統(tǒng)(水務(wù)局和實施水務(wù)統(tǒng)一管理的水利局)自來水供水能力6546萬m3／d，供水管道長度132261km，年供水總量1412448萬m’；污水年排放量1210535萬m3，有污水處理廠281座，排水管道長度142646km，年污水處理量398991萬m3／d。
(二)城市水務(wù)市場化改革的背景
新中國成立以來，我國一直把城市供水排水等城市水務(wù)行業(yè)作為公益性事業(yè)，由政府進行集中統(tǒng)一管理。政府既是政策制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者，在行業(yè)內(nèi)形成了一種典型的行政性壟斷。
城市水務(wù)運行中存在的主要問題是：第一，政企不分、政事不分，企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性；第二，水務(wù)行業(yè)管理缺乏明確、配套的政策，在企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)制度改革等方面各行其是；第三，缺乏競爭激勵機制，企業(yè)虧損經(jīng)營，財政補貼沉重；第四，生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差；第五，水務(wù)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金渠道，沒有形成多元化的投融資新機制，滯后于城市發(fā)展；第六，排水運營維護單位長期被作為事業(yè)單位管理，投資由國家和地方政府負責(zé)，污水處理的運行費用難以維持。
按照國家的發(fā)展目標，我國到2017年城市化率將由目前的30％提高到45％。據(jù)推算，城市化水平每提高一個百分點，城市人口將增長1000萬人，由此將新增大量的水務(wù)設(shè)施需求。未來5年，全國城市供水普及率將達到98．5％，新增城市供水能力4500萬m3／d，總投資近7000億元：5年內(nèi)所有設(shè)市城市都要建設(shè)污水處理設(shè)施，處理規(guī)模將達到4000萬～5000萬m3／d，污水處理率將達到45％，目前在建和準備建設(shè)的城市污水處理廠就達1000個以上。為達到此目標，需要投入上萬億元資金，興建大量供水設(shè)施、排水設(shè)施和污水處理設(shè)施及相應(yīng)的管網(wǎng)系統(tǒng)。水務(wù)建設(shè)需要的巨額資金，僅靠政府投入難以為繼，發(fā)展水務(wù)市場，通過市場化的方式進行城市水務(wù)工程的建設(shè)、運營與維護是城市發(fā)展的必由之路，中國加入世貿(mào)組織也要求轉(zhuǎn)變水務(wù)管理政府職能，加快開放水務(wù)市場。這就是城市水務(wù)行業(yè)市場化改革的宏觀背景。
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(三)城市水務(wù)市場化改革的發(fā)展過程
城市水務(wù)市場化改革是在借鑒發(fā)達國家水務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，在各地水務(wù)系統(tǒng)試點探索和政府積極推動下進行的。
2001年12月11日，國家計委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域”，“除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)”。
2002年1月，國家計委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬外貿(mào)、教育、文化、公用事業(yè)、旅游、電信、金融、保險、中介服務(wù)等行業(yè)的市場準入。
2002年3月，國家計委公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)名錄》，原禁止外商投資的供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域，國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴大開放的政策逐步到位。
2002年12月，建設(shè)部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，要求以體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新為動力，以確保社會公眾利益，促進市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進市政公用行業(yè)市場化進程。鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。
2004年3月，建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)和政府主管部門的職責(zé)進行了明確的界定。
各地在推進水務(wù)市場化改革中經(jīng)歷了以下主要階段：
1、以水務(wù)建設(shè)項目招商引資為代表，20世紀80年代末期開始了城市第一階段水務(wù)投資改革，城市政府通過直接或間接擔保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及主要大城市的100多個項目，引資未涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
2、在中央禁止城市政府參與擔保等直接融資行為之后，20世紀90年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報的形式投資城市水廠項目(基本不包括城市管網(wǎng))，同樣回避了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰問題，只是明確了投資回報。
3、20世紀90年代后期開始以大量的BOT(建設(shè)一運營一移交)方式為代表的第三階段改革探索，BOT針對單個新建項目(主要是水廠項目)，放開了一定期限的有限產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了項目的有效融資，但是回避了城市水業(yè)的原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置。
4、隨著城市水務(wù)企業(yè)改制的全面展開，政府公共管理職能與資產(chǎn)出資人職能的分離，尤其是黨的十六大以后，水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革真正拉開帷幕，上海、深圳、三亞等城市水務(wù)企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓，標志著水務(wù)行業(yè)市場化進入了產(chǎn)權(quán)制度改革的階段。
二、城市水務(wù)市場化改革的類型與經(jīng)驗
隨著改革的深化和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，全國城市水務(wù)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營管理模式上的改革逐步深化，同時也正逐步實現(xiàn)著質(zhì)的突破。
(一)經(jīng)營模式改革
1、集團化模式
通過改制組建供排水集團公司，以資本運作實現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)外向型規(guī)模拓展和管理、經(jīng)營、技術(shù)、綜合服務(wù)水平的提高。這種模式成為當前我國水務(wù)企業(yè)經(jīng)營模式改革的主流方向。
深圳市水務(wù)集團有限公司是城市水行業(yè)中最早實施“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革的國有供排水企業(yè)。深圳市水務(wù)局于2001年12月，將污水處理廠及排水管網(wǎng)30多億元資產(chǎn)整體并人自來水集團公司，組建了我國首家資產(chǎn)達60億元的大型城市水務(wù)集團，提高了企業(yè)的整體經(jīng)濟效益。
2、建管分離模式
2000年12月，上海市水務(wù)局進行水務(wù)運營體制改革，在原上海市排水公司的基礎(chǔ)上，實行投資、建設(shè)、運營三分離，成立上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，上海城市排水公司，上海環(huán)境建設(shè)公司，上海城市排水市北、市中、市南運營公司等單位。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司負責(zé)供水和排水國有資產(chǎn)的管理，為水務(wù)建設(shè)項目融資。以資產(chǎn)為紐帶，水務(wù)資產(chǎn)公司擁有下屬排水公司、3個排水運營公司、3個供水公司等全資子公司，以及環(huán)境建設(shè)公司、原水股份等控股子公司，并且擁有浦東威望迪供水公司50％的股份。上海排水公司是水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營管理公司的子公司，主要負責(zé)排水設(shè)施有償使用費的收繳，并受水務(wù)資產(chǎn)公司的委托對3個排水運營公司進行監(jiān)督管理。3個排水運營公司主要負責(zé)污
水處理廠以及管網(wǎng)的運行和維護。排水運營公司作為上海水務(wù)資產(chǎn)公司的全資子公司，沒有對外投資權(quán)，主要領(lǐng)導(dǎo)由水務(wù)資產(chǎn)公司委派。
這種模式的特點是在供水和排水服務(wù)方面，打破壟斷，形成區(qū)域性競爭。但只適用于上海這種特大型城市。
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3、BOT和TOT模式
BOT即建設(shè)、運營、移交。TOT即轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓，政府投資建設(shè)的項目，在一定時期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給非政府投資主體經(jīng)營，政府回收資金用于新項目建設(shè)，并最終擁有項目所有權(quán)。
北京桑德集團將國際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面常用的融資方式BOT模式運用到城市給水及污水處理等工程項目中，以BOT方式每年承建20個城市污水處理廠或給水廠。2000年3月桑德承接了北京肖家河污水處理廠，按BOT模式操作。
4、多渠道籌資模式
蘇州市水務(wù)局自2001年成立以來，將城市污水處理費由0．50元八提高到1．15元八，使得污水處理由政府投入的公益事業(yè)變成微利的市場，吸引了各方面的資金投入污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)，一是外資多次洽談以BOT的方式建設(shè)污水處理廠；二是私人投資整體收購已建污水處理廠；三是水務(wù)局以污水處理費為抵押，向銀行貸款。通過以上措施，蘇州市水務(wù)局籌集了26億示資金。利用這些資金，水務(wù)局實施了市區(qū)北部供水工程，日供水能力達到5萬T；全面開工建設(shè)污水管道入戶工程，已完成排污支管建設(shè)150km；完成了市區(qū)淮陽河
整治工程；新建22萬t日處理能力的污水處理廠；啟動了市區(qū)水環(huán)境綜合治理工程，解決了水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的問題。
(二)產(chǎn)權(quán)制度改革
1、股份制公司模式
目前，通過上市融集資金進行股份制產(chǎn)權(quán)制度改革的水務(wù)企業(yè)有原水股份、凌橋股份、南海發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、三峽水利、武漢控股等，然而水務(wù)市場巨大的潛力、穩(wěn)定的投資回報正吸引多家上市公司涉足水務(wù)領(lǐng)域，甚至將主業(yè)向水務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。浙江省上市公司錢江水利，在取得杭州市赤山水廠30年經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，提高供水市場占有率，逐步向原水、供水、污水處理的水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈拓展。北京上市公司首創(chuàng)股份2001年斥資10億元收購北京高碑店污水處理廠，2003年與北京市排水集團成立京城水務(wù)有限責(zé)任公司， 2003年與威立雅環(huán)境集團合資聯(lián)合成立首創(chuàng)威水投資有限公司。漳州發(fā)展、泰達股份、金路集團等上市公司也陸續(xù)進入水務(wù)行業(yè)。
2、區(qū)域收購模式
這種改革模式的代表是北京市水務(wù)局。北京市自來水集團公司充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，實施低成本擴張，投資1．93億元，先后購并了延慶、密云、懷柔、房山自來水公司，拓展了供水領(lǐng)域，總資產(chǎn)增加了3億元，日增供水能力15．3萬m3，供水管線增加504km，銷售收入增長5500萬元。集團經(jīng)營規(guī)模迅速擴大，經(jīng)濟實力進一步增強。
3、引進外資組建新公司模式
它的特點是通過部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓來引進利用外資。2002年5月23日，上海水務(wù)資產(chǎn)公司與法國通用水務(wù)公司正式簽訂了自來水浦東公司50％股權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同，法國威望迪通用水務(wù)公司以23億元的溢價成為合作伙伴，組建了全國供水行業(yè)第一家中外雙方共同投資、共同經(jīng)營、共擔風(fēng)險、共享經(jīng)營成本，不設(shè)固定回報的水務(wù)合資公司。三亞市水務(wù)局下屬的天涯水業(yè)集團公司是三亞市以提供自來水為主業(yè)的老國有企業(yè)，由于當初設(shè)計的供水規(guī)模偏大，管網(wǎng)不配套，負債高達3．65億元，瀕臨破產(chǎn)。天涯水業(yè)與法國蘇伊士集團下屬的中法水務(wù)投資有限公司經(jīng)過幾年談判，于2002年底簽署了30年的合作合同。根據(jù)合同，組建新的三亞中法供水有限公司，雙方各占50％的股份。三亞市政府將供水特許經(jīng)營權(quán)授予新公司，獨家經(jīng)營三亞市內(nèi)的所有供水業(yè)務(wù)，包括建設(shè)水廠、管網(wǎng)改造、銷售飲用水等。合同還規(guī)定，政府對新公司有監(jiān)管權(quán)，包括水價、水質(zhì)及供水安全等。三亞中法供水有限公司已經(jīng)于2004年3月17日正式開業(yè)，這是全國第一個整座城市的城市供水行業(yè)整體對外合作。通過合作，天涯水業(yè)置換回2．688億元，用于償還債務(wù)，并利用優(yōu)惠政策，減免了1．06億元的銀行利息，使公司債務(wù)從3．65億元降為零，甩掉了沉重的債務(wù)包袱，原有的923名職工也全部得到安置，大部分進入新的公司。
4、出讓部分股權(quán)，引入戰(zhàn)略投資者模式
深圳水務(wù)集團為改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)營機制，引入戰(zhàn)略投資者，2003年11月，深圳市政府與法國威立雅環(huán)境集團、首創(chuàng)威水投資公司正式簽約，轉(zhuǎn)讓深圳水務(wù)集團45％的股權(quán)，引進資金4億美元，這個合同在世界水行業(yè)并購中排名第二，在中國所有企業(yè)并購中排名第一。轉(zhuǎn)讓后深圳市政府占深圳水務(wù)集團55％的股份，威立雅環(huán)境集團持有5％，威立雅環(huán)境與首創(chuàng)股份合資的首創(chuàng)威水投資公司持有40％的股份。深圳市政府與重組后的深圳水務(wù)集團簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》
5、資產(chǎn)整體轉(zhuǎn)讓模式
浙江上市公司錢江水利整體收購舟山自來水公司。通過清產(chǎn)核資，原舟山自來水公司全部資產(chǎn)2．11億元，由錢江水利一次性支付；然后，舟山市政府又以國資管理部門的名義，把其中的3400萬元投資參股。新的合資企業(yè)，注冊資本2．45億元，錢江水利占86．12％，舟山國資部門占13．88％，由錢江水利控股。
6、以存量換增量模式
宿遷市水務(wù)局為緩解水務(wù)建設(shè)資金短缺的突出問題，成立了宿遷市水務(wù)建設(shè)投資有限責(zé)任公司，盤活城鄉(xiāng)水務(wù)設(shè)施存量資產(chǎn)，實現(xiàn)水務(wù)建設(shè)資金籌集的市場化、多元化。水務(wù)局對宿遷市自來水公司實施產(chǎn)權(quán)制度改革，對其進行資產(chǎn)評估，依照國家和省市有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度改革的法律法規(guī)和改制程序，依法對企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)置換，對外轉(zhuǎn)讓自來水公司全部國有凈資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、50年土地使用權(quán)和50年特許經(jīng)營權(quán)，成交價3800萬元。
市政府將中運河和古黃河沿岸的1926hm2國有土地確權(quán)給水務(wù)投資公司后，經(jīng)評估作為資本金注入宿遷市水務(wù)建設(shè)投資有限責(zé)任公司，用作貸款抵押，靠拍賣土地和土地經(jīng)營升值。目前已售出地塊到賬資金4100萬元，形成“綜合整治一創(chuàng)優(yōu)環(huán)境一提升地價一開發(fā)經(jīng)營一回籠資金”的良性循環(huán)機制。
三、城市水務(wù)市場化改革中存在的主要問題
在推進城市水務(wù)市場化的過程中，還存在著一些突出問題。
(一)對水務(wù)公益性與經(jīng)營性領(lǐng)域界定不清部分地區(qū)存在把政府責(zé)任也推給市場的“泛市場化現(xiàn)象”
目前在一些地方推進城市水務(wù)市場化過程中，存在著對水務(wù)公益性與經(jīng)營性領(lǐng)域沒有進行嚴格界定，全部推向市場的“泛市場化傾向”。有些省城鎮(zhèn)供水體制改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見就提出“政府原則上不再作為投資主體”，“全面開放城鎮(zhèn)供水投資建設(shè)領(lǐng)域。包括凈水廠、供水管網(wǎng)的鋪設(shè)、更新、改造以及供水的配套項目”，“對投資城鎮(zhèn)供水設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營管理實行政策傾斜。實行特殊的水價和供水水源建設(shè)補償標準，保證供水企業(yè)在科學(xué)管理的前提下，基本做到保本微利”。這意味著政府基本不再向水業(yè)投資，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施也依靠社會資本建設(shè)�；诔鞘兴畡�(wù)的固有特點，如城市防洪、水源保護、供排水管網(wǎng)建設(shè)與維護等投資形成的資產(chǎn)屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，以社會效益為主，應(yīng)該由政府以財政形式支付。市場化要求投資多元化，但城市水務(wù)的公益特征決定政府不能從水務(wù)市場化的投資主體中退出，政府是水務(wù)行業(yè)公益性、引導(dǎo)性、補貼性投資的主體，不能將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給公眾。
(二)合理的水價形成機制尚未建立水價改革不到位，難以支撐水務(wù)市場化的快速發(fā)展
長期以來我國城市行業(yè)一直充當政府部門的角色，被視為市政公用事業(yè)，實行的是低水價的福利性政策。一方面，由于水價和排污費過低，水務(wù)企業(yè)不能實現(xiàn)保本微利的經(jīng)營目標，企業(yè)普遍虧損，嚴重缺乏建設(shè)與發(fā)展資金，制約了供水行業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立；另一方面，水價過低，難以實現(xiàn)投資回收和正常盈利，也影響了投資者的積極性，不利于吸引社會資本投資。有些城市為了吸引外商投資于城市水行業(yè)，在與外商談判時，把提高水價與包銷水量作為政府承諾，水廠規(guī)模過度超前，水價調(diào)整幅度過高，給地方財政造成沉重負擔。1995年，法國蘇伊士里昂水務(wù)集團旗下的中法水務(wù)與沈陽市自來水總公司簽訂合作協(xié)議，在沈陽市投資建起日供水能力為40萬t的第八水廠。按照合同規(guī)定，中法水務(wù)需將資金一次性投資到位，并在技術(shù)、管理上給予水廠支持；而作為回報，中法水務(wù)不僅享受到了政府在稅收政策上的一系列特殊照顧，還通過合同要到了一個足以保證其投資回收和營利的價格。按照合同規(guī)定的水價，中法水務(wù)可以得到18％的投資回報率，而根據(jù)當時沈陽水業(yè)的經(jīng)營狀況，這么高的回報率根本達不到。而且，合同同時還約定了自來水總公司必須向外資水廠(第八水廠)購水的數(shù)量，給自己背上了沉重的包袱。引資所付出的高額回報，再加上其他方面原因造成的虧損，到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元人民幣。
(三)在推進城市水務(wù)市場化進程中政府職能界定不清，監(jiān)管力度不夠
目前，城市水務(wù)市場化改革中還存在著政府監(jiān)管落后于市場化發(fā)展的問題，主要是在推進城市水務(wù)市場化過程中，政府職能界定不清，對市場監(jiān)管力度不夠。如深圳市政府向法國威利雅環(huán)境集團和首創(chuàng)威水公司轉(zhuǎn)讓深圳水務(wù)集團45％的股份，從而使深圳水務(wù)集團成為多元投資主體的股份制企業(yè)，深圳市政府與新的水務(wù)集團簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》，但由于依據(jù)不充分，對取得特許經(jīng)營權(quán)企業(yè)的要求不夠具體，對政府的監(jiān)管內(nèi)容也缺乏明晰的規(guī)定。對水務(wù)行業(yè)發(fā)展而言，沒有嚴格監(jiān)管的市場化比傳統(tǒng)計劃體制更加有害。
(四)缺乏城市水務(wù)市場化改革的宏觀規(guī)劃和配套政策
目前，我國還沒有構(gòu)建一個適應(yīng)城市水務(wù)市場化改革的宏觀政策環(huán)境，政府制定的相關(guān)配套政策措施不足，已有的政策措施發(fā)揮的作用也不夠，有些法規(guī)交叉沖突，有些市場運作辦法缺少依據(jù)，需要進一步完善相關(guān)的配套政策法規(guī)。比如建立合理的水價形成機制是城市水務(wù)市場化改革的核心，但長期以來具體措施的不足導(dǎo)致水價政策的推行非常艱難；水務(wù)國有資產(chǎn)的處置是改革的關(guān)鍵，但在產(chǎn)權(quán)界定等方面缺少可操作的辦法；國企職工的妥善安置問題是市場化改革的保證，但在既能保障職工利益，又能保證企業(yè)長期生存發(fā)展方面缺乏切實可行的辦法；市場化應(yīng)該是國有、民營、國際及公眾資本的平等競爭，但不少城市在水務(wù)項目招標中明確要求是國際資本或民營資本，不要國有企業(yè)；在推
動水務(wù)市場化中，往往是政府熱，企業(yè)冷，政府逼企業(yè)市場化等，這些政策與措施能否及時、科學(xué)地制定與推行，是推進城市水務(wù)市場化改革的重要前提。
四、進一步推進城市水務(wù)市場化改革的對策措施
(一)建立有利干水務(wù)市場健康發(fā)展的公共管理體制和市場運行機制
建立政企分開、政事分開、政資分開的水務(wù)管理體制，明確界定政府、企業(yè)、事業(yè)單位和社會中介組織在城市水務(wù)中的職責(zé)，形成以政府為主導(dǎo)，營利性企業(yè)、公益性組織、社會公眾等多元主體參與，政府、市場、社會有機結(jié)合的水務(wù)管理模式，建立起所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市水務(wù)發(fā)展模式，是推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。城市水務(wù)局既是市政府的水行政主管部門，也是供水、排水、污水處理與回用的行業(yè)主管部門，其主要職責(zé)是：統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一確定水價、統(tǒng)一分配水權(quán)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一市場準人。具體為：
1、制定水務(wù)行業(yè)的政策法規(guī)與行業(yè)政策，制定水務(wù)行業(yè)技術(shù)標準并監(jiān)督實施。致力于建立公平競爭的市場環(huán)境。
2、編制水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃并組織實施。要在區(qū)域水資源綜合規(guī)劃和城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，編制城市水資源配置規(guī)劃、供水水源規(guī)劃、供水規(guī)劃、排水規(guī)劃、污水處理與回用規(guī)劃、城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等專項規(guī)劃。
3、統(tǒng)一管理水資源，包括大氣水、地表水、地下水，統(tǒng)一配置和調(diào)度水資源；統(tǒng)一發(fā)放取水許可證；統(tǒng)一征收水資源費。
4、進行水權(quán)初始配置，建立水市場。
5、建立科學(xué)合理的成本評估體系，協(xié)助價格主管部門制定供水、污水處理等價格政策。
6、負責(zé)水務(wù)企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的審核認證以及特許經(jīng)營權(quán)的發(fā)放與收回；嚴格市場準人制度，規(guī)范水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營行為，保障公眾用水的合法權(quán)益和水務(wù)市場各投資主體的合法權(quán)益。
7、監(jiān)管水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量，監(jiān)察水量、水質(zhì)、水壓、水價等主要指標，查處違法行為。監(jiān)督水務(wù)國有資產(chǎn)的保值增值。
對于水務(wù)企業(yè)，要進一步推進供水企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、監(jiān)督有力、激勵有效的法人治理結(jié)構(gòu)。使水務(wù)企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法入主體和市場競爭主體，在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營，以獲取經(jīng)營利潤為目標，建立嚴格的成本費用核算體系和有效的監(jiān)督激勵機制。在改革進程中，應(yīng)該實現(xiàn)水務(wù)資產(chǎn)管理的觀念轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從管企業(yè)到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從靜態(tài)管理到動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從實物形態(tài)的管理到價值形態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從前置性審批管理向全過程監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從管理領(lǐng)導(dǎo)班子向委派產(chǎn)權(quán)代表的轉(zhuǎn)變。 對于水務(wù)企業(yè)協(xié)會等社會中介組織，可以接受政府委托，起草技術(shù)標準，進行行業(yè)調(diào)研，組織技術(shù)交流和培訓(xùn)等；同時可以接受企業(yè)委托，進行項目評估與咨詢，提出企業(yè)管理咨詢報告，提供各種信息與技術(shù)等。中介組織要逐步發(fā)展成為聯(lián)系政府主管部門與水務(wù)企業(yè)的橋梁與紐帶。
在界定政府與企業(yè)職責(zé)時，要特別注意將政府資產(chǎn)所有權(quán)與公共管理權(quán)相分離，建立起所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)管權(quán)相互制約的城市水務(wù)發(fā)展模式。在現(xiàn)有水務(wù)企業(yè)中，都存在國有股一股獨大的問題，更有一大部分水務(wù)企業(yè)是國有企業(yè)，政府實際上扮演了國有企業(yè)出資人和公共管理人的雙重角色。上海市成立水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司，承擔水務(wù)國有資產(chǎn)的管理，為新建項目融資，剝離了水務(wù)局原承擔的國有資產(chǎn)管理職責(zé)，分離了管理權(quán)與所有權(quán)；武漢市由市城市投資公司管理水務(wù)國有資產(chǎn)，只賦予水務(wù)局公共管理權(quán)。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的進一步深化，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會將行使國有資產(chǎn)出資人和監(jiān)管人的職能，在新形勢下，水務(wù)管理的模式也需要進行先期研究。
(二)完善政策，深化城市水務(wù)投融資機制改革
1、區(qū)分公益性項目與經(jīng)營性項目，確定不同的投資機制與運營模式
城市水務(wù)涵蓋城市防洪、水源保護、水源、供水、排水、污水處理及回用等諸多領(lǐng)域。其中城市防洪、水源保護、城市供排水管網(wǎng)等公益型項目，由于沒有明確的產(chǎn)出或即使有產(chǎn)出也不可能完全走向市場化，因此政府作為公共利益的代表者，應(yīng)該承擔起建設(shè)、運行維護以及更新改造的責(zé)任，主要目標是建立穩(wěn)定的投資來源和可持續(xù)的運營模式，逐步探索并實行政府投資、企業(yè)化運行的新路。對于城市供水等經(jīng)營性項目，資金來源應(yīng)該市場化，主要通過非財政渠道籌集，走市場化開發(fā)、社會化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。污水處理由于不以營利為目的，且受制于污水處理費偏低，產(chǎn)業(yè)化程度不 高，但隨著污水處理費征收范圍的擴大和標準的提高，也要解決多元化投入和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題，起碼要建立國家投入、依靠污水處理收費可持續(xù)運行的機制。
2、劃分事權(quán)，形成分級投入機制
城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市政府負責(zé)的建設(shè)項目，但由于資金需求巨大，單靠市級財政投入遠遠不夠，因此，應(yīng)適當劃分事權(quán)，市級政府主要負責(zé)全局性的重點水務(wù)工程，如水源工程、骨干管網(wǎng)工程、防洪工程、河網(wǎng)整治工程等。區(qū)域性的水務(wù)工程，則按照“誰受益，誰負擔”的原則，由受益地區(qū)和部門投資，分級管理，逐步形成市、區(qū)、鎮(zhèn)分級投入機制。
3、運用政策手段，加大利用信貸資金力度
為了鼓勵更多的社會資金投入城市水務(wù)行業(yè)，國家采用政策手段，如貸款貼息、長期開發(fā)性低息貸款等，使銀行信貸資金向城市水源工程、供排水管網(wǎng)工程、污水處理廠等兼具社會效益和經(jīng)濟效益，具有穩(wěn)定投資回報的經(jīng)營性項目傾斜。
4、拓寬籌資渠道，利用資本市場發(fā)展直接融資
在資本市場直接融資有利于提高企業(yè)籌資能力，優(yōu)化企業(yè)資本債務(wù)結(jié)構(gòu)，除發(fā)行股票融資之外，應(yīng)該大力發(fā)展水務(wù)企業(yè)債券，尤其對于沒有改制的國有水務(wù)企業(yè)，債券應(yīng)該成為銀行貸款之外的一個新的籌資渠道。在美國、德國等發(fā)達市場經(jīng)濟國家，供排水管網(wǎng)、污水處
理廠等水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠地方政府的市政債券、水務(wù)債券或污水公共機構(gòu)債券等形式籌集建設(shè)資金，我國現(xiàn)行政策不允許地方政府發(fā)行債券，應(yīng)該積極研究通過市政或水務(wù)收益?zhèn)谫Y。地方水務(wù)等市政設(shè)施建設(shè)可以通過收益?zhèn)谫Y。美國的市政債券主要有兩種形式：以發(fā)行機構(gòu)的全部信用即稅收收入作為擔保的一般責(zé)任債券和以項目收益來償還的收益?zhèn)覈苍l(fā)行過城市公用設(shè)施
建設(shè)的具有收益?zhèn)再|(zhì)的企業(yè)債券，當前應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，推出相對規(guī)范的地方市政企業(yè)或水務(wù)企業(yè)收益?zhèn)�，作為水�?wù)企業(yè)融資的主要模式。
5、推進產(chǎn)權(quán)制度改革，增加水務(wù)投資
城市水務(wù)市場化所依托的中國市場經(jīng)濟體系，其資源以及功能分屬多元主體和多個層次，因此產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)多元化是社會資本和海外資本進入城市水務(wù)行業(yè)的橋梁，成為解決城市水務(wù)行業(yè)投資不足的主要手段。同時只有多元持股，才能真正明確股東會、董事會、
監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，有力地約束企業(yè)內(nèi)部成本，提高效率。
(三)加強政府對水務(wù)市場的監(jiān)管
城市水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)是人民群眾生活所必須且不可替代的，具有很強的公益性質(zhì)和自然壟斷特性。城市水務(wù)企業(yè)的公益性和自然壟斷性要求企業(yè)承擔普遍服務(wù)的義務(wù)、連續(xù)服務(wù)的義務(wù)、接受監(jiān)督的義務(wù)等，并且只能在經(jīng)營中獲取合理利潤。政府主管部門必須履行對城市水務(wù)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，并且與一般競爭性領(lǐng)域比較，這種監(jiān)管應(yīng)該更為嚴格。
政府的供水行業(yè)監(jiān)管主要包括以下三個方面：第一是監(jiān)管供水服務(wù)質(zhì)量；第二是監(jiān)管價格；第三是監(jiān)管供水安全，這關(guān)系到國計民生和社會穩(wěn)定；第四是監(jiān)管企業(yè)對國有資產(chǎn)的運營和管理。要達到以上四方面的有效監(jiān)管，要為行業(yè)監(jiān)管的建立提供系統(tǒng)的法律保障；要求和鼓勵地方城市出臺可操作性強的、符合地方經(jīng)濟社會特點的政策體系；建立完善相應(yīng)制度，并配套相應(yīng)的規(guī)范性條例文本，標準化合同文本；健全相關(guān)技術(shù)標準、管理和服務(wù)規(guī)范使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標尺。
(四)在水權(quán)配置和統(tǒng)一規(guī)劃的前提下開放水務(wù)市場
水資源屬于國家所有，是一種特殊的資源，具有明顯的公益性、基礎(chǔ)性、壟斷性和外部經(jīng)濟性，對流域與區(qū)域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理是政府的重要職責(zé)，政府必須牢牢控制水資源的分配權(quán)、調(diào)度權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)和收益權(quán)。為明晰水權(quán)，把水資源總量控制和定額管理制度落到實處，通過水市場水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓解決城市化與工業(yè)化進程中對水資源的需求問題，水行政主管部門進行水權(quán)初始配置，建立水市場是必須采用的有效手段。
城市是一個集中的用水系統(tǒng)，城市范圍內(nèi)的水資源不能滿足城市用水要求，必須在流域或區(qū)域范圍內(nèi)進行水資源統(tǒng)一規(guī)劃和配置，保障城市供水。政府制定流域或區(qū)域水資源綜合規(guī)劃，確定水資源配置方案和相應(yīng)的工程措施，在水資源綜合規(guī)劃確定的水資源配置方案和城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，城市人民政府水行政主管部門編制《城市供水水源規(guī)劃》《城市供水規(guī)劃》《城市排水規(guī)劃》《城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》
《城市水系綜合整治規(guī)劃》《城市污水處理廠建設(shè)規(guī)劃》《城市中水回用規(guī)劃》等專業(yè)規(guī)劃。這些專業(yè)規(guī)劃提出水務(wù)工程建設(shè)總體布局和分步實施方案，在政府主管部門制定的規(guī)劃指導(dǎo)下，區(qū)分公益性項目與經(jīng)營性項目，推進工程建設(shè)、運營、維護的市場化，使水務(wù)市場化健康有序地發(fā)展。
(五)改革水價形成機制，推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化進程
現(xiàn)存供水價格體系具有局限性，政府往往過多地注重了社會效益，忽略了利用價格杠桿調(diào)節(jié)需求和推進供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市供水的價格機制不甚合理。為達到吸引投資和為市民提供長期優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目的，政府必須對城市涉水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)制訂有吸引力的價格，公開價格調(diào)整程序，實行價格聽證會制度，在保證投資者通過提高生產(chǎn)效率和降低成本獲得合理收益的同時，也要使用戶在一段不太長的時期內(nèi)享受到競爭和科技進步帶來的實惠，最終維護用戶的長遠利益。因此要根據(jù)市場規(guī)律的要求，綜合考慮供水企業(yè)制水成本、居民承受能力和物價指數(shù)，建立合理的城市供水水價形成機制和水價調(diào)整機制，對居民用水實行階梯式計量水價，對非居民用水實行計劃用水和定額管理，以及超計劃、超定額加價方法。
污水處理費用過低是制約污水處理設(shè)施建設(shè)和正常運行的關(guān)鍵因素。應(yīng)該加大污水處理費的征收管理力度，盡快實現(xiàn)所有城市開征污水處理費：已經(jīng)開征污水處理費的城市，要把污水處理費的征收標準盡快提高到保本微利的水平。
(六)構(gòu)建有利千水務(wù)行業(yè)市場化改革的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施
1、確立規(guī)范的城市水務(wù)市場準入與退出規(guī)則
城市水務(wù)市場的準入規(guī)則，應(yīng)對投資者的投資實力、技術(shù)水平、管理機制、管理人才有明確的規(guī)定。城市水務(wù)市場的退出規(guī)則，應(yīng)該分為強制退出和自愿退出。強制退出是對不能實現(xiàn)政府監(jiān)管最低要求的投資者實行懲罰性處理措施。自愿退出是對經(jīng)營不善或其他原因不愿經(jīng)營的投資者，予以解除經(jīng)營合同。確立規(guī)范的城市水務(wù)市場準入與退出規(guī)則，有利于經(jīng)營者發(fā)揮自身優(yōu)勢，達到合理的利潤回報，否則要承擔責(zé)任和損失。
2、建立完善特許經(jīng)營管理辦法
目前水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的合作形式是由政府向考核合格的企業(yè)授予項目建設(shè)經(jīng)營的授權(quán)書，授權(quán)企業(yè)在特定的時間，負責(zé)特定項目的經(jīng)營建設(shè)；而企業(yè)向政府遞交承諾書，承諾在建設(shè)經(jīng)營期的義務(wù)。建設(shè)部已于2004年3月出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度》，各地水務(wù)系統(tǒng)可以結(jié)合當?shù)厍闆r和水務(wù)工作實際，出臺地方性的水務(wù)特許經(jīng)營管理辦法或條例。
3、建立水價調(diào)整與聽證程序，建立產(chǎn)品與服務(wù)價格審核程序
在水價調(diào)整上，價格聽證制度初步形成，水價的調(diào)整日趨規(guī)范化。2001年7月，國家計委出臺了《政府價格聽證暫行辦法》，使水價聽證有了法律依據(jù)，各地可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，建立水價調(diào)整的程序與方法。鑒于水務(wù)行業(yè)的壟斷性，政府必須負責(zé)企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)價格的審核，主要是審核水務(wù)企業(yè)成本、費用的合法性與合理性及提出的調(diào)整價格要求是否合理等，需要建立規(guī)范化、標準化的產(chǎn)品與服務(wù)價格審核程序。
4、建立政策性損害的利益補償機制
水務(wù)企業(yè)成為真正的企業(yè)后，應(yīng)當在政府的監(jiān)管下合法經(jīng)營，以獲取經(jīng)營利潤為目標，而不應(yīng)再承擔與企業(yè)身份不相符的職能，如向困難企業(yè)和家庭提供免費水，為城市提供免費的消防綠化水等。政府作為社會公眾利益的代表，承擔著政治責(zé)任，如維護社會穩(wěn)定、增進社會福利、照顧弱勢群體等，所以由于政策性原因造成的水務(wù)企業(yè)的損失，不應(yīng)由企業(yè)承擔，而應(yīng)依法建立起相應(yīng)的補償機制。
5、統(tǒng)一內(nèi)外資進入城市水務(wù)行業(yè)的待遇和政策
外資企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)，尤其是民營企業(yè)在政策上的不統(tǒng)一，不利于國內(nèi)水務(wù)企業(yè)的發(fā)展。外資企業(yè)凈資產(chǎn)回報率高達15％以上，而政府給予國內(nèi)企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率僅為7％～8％；在水價制定上，國內(nèi)企業(yè)的水價調(diào)整需經(jīng)過嚴格的審批，并需由社會各界代表參加的聽證會一致通過，而政府給外商承諾的回報或水價卻不需通過聽證會而由政府直接確定。
6、統(tǒng)籌考慮職工安置與國有資產(chǎn)保值增值
在水務(wù)企業(yè)市場化過程中，尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革中，必須妥善處理職工安置問題，維護社會穩(wěn)定，同時要保證國有資產(chǎn)的保值增值，最大限度地維護國家和公眾利益。
(七)整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團
城市水務(wù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前不能適應(yīng)城市水務(wù)市場化的需要，表現(xiàn)在三個方面：一是產(chǎn)業(yè)分散、規(guī)模不足。二是缺乏能適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)特征和市場需求的市場主體。三是產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育欠缺。傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化改革為產(chǎn)業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機會。應(yīng)利用投資主體的多元化變革，在傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎(chǔ)上，以市場為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動產(chǎn)業(yè)整合。傳統(tǒng)水業(yè)主體的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機制上激活和優(yōu)化傳統(tǒng)的行業(yè)主力。有擴展實力、具有一定規(guī)模的水務(wù)企業(yè)，要充分利用當前水務(wù)行業(yè)市場化、特別是產(chǎn)權(quán)制度改革的機遇，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團，在競爭中做大做強。
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