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檢察人員分類管理規(guī)定
德國一位著名的刑事法學專家，馬克斯普蘭卡刑事法學研究所的所長阿爾布萊西特教授第一次到我國一基層檢-察-院訪問時，曾參觀該院一可容納二三百人的大會議室，問及用途，得知是檢察官們學習開會之所在，頗為疑惑。遂問及該院共有多少名檢察官，答曰：近二百名。更為不解。五年前的事雖有翻譯未能正確區(qū)分檢察官及檢察人員而造成的誤解。但國外的專家學者及檢察官同行們確實無法理解，在中國，至少在當時，檢察人員等于檢察官或者說約等于檢察官，工作在檢察機關每個崗位上的人員都希望并有可能成為檢察官。雖然，1995年制定的檢察官法第二條明確規(guī)定“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員”但事實上，在現(xiàn)實的檢察機關中，開車的司機可能是檢察官、看門的門衛(wèi)也可能是檢察官，而且由于資歷、年齡、工齡等“硬件”上的優(yōu)勢，這些檢察官往往較之從事審查批捕、審查起訴的檢察人員的職級更高。這一問題的產生固然有歷史的原因，但不容忽視的是檢察人員管理機制改革的滯后造成的，而且直接影響著檢察人員整體素質的提升。
近年來，隨著社會的發(fā)展，社會成員法治需求的增加，司法公正作為社會正義的核心內容和保障越來越受到社會關注。事業(yè)興衰，關鍵在人。包括檢察人員在內的所有司法官員的素質已成為制約司法公正的一大瓶頸。從總體上看，檢察機關現(xiàn)行的隊伍管理辦法，基本上還是沿用計劃經濟體制下形成的黨政干部管理模式，存在著錄用人員標準單一、干部考核“千人一面”以及責、權、利不相宜等現(xiàn)象，影響了檢察機關人力資源的有效開發(fā)，制約了檢察職能的充分發(fā)揮。為解決這一問題，自二十世紀九十年代起，各地一些具有改革創(chuàng)新意識的檢-察-院從檢察人事制度改革入手，研究探討檢察人員的分類管理問題，積累了一定的經驗。在此基礎上，最高人民檢-察-院在2000年制定的《檢察改革三年實施意見》中明確提出，要改革檢察機關干部人事制度，調整人員結構，提高人員素質，實行檢察官、書記員、司法警-察、司法行政人員的分類管理，建立充滿生機與活力的用人機制。將以檢察人員分類管理為主要內容的檢察機關干部人事制度改革作為六項改革之一。此外，為進一步提高檢察官的素質，加強對檢察官的管理，保障人民檢-察-院實施法律 監(jiān)督，依法獨立行使檢察權，保障檢察官依法履行職責，保障司法公正，最高人民檢-察-院積極向全國人大提議根據(jù)憲法 ，對檢察官法進行了修改，從而在法律層面上，為檢察人員管理體制的改革創(chuàng)造了一定條件。
通過幾年的改革實踐，檢察人員分類管理的意義得到了社會各界的共識，即：自覺改革與檢察工作發(fā)展不相適應的干部人事制度，逐步建立健全與依法治國相適應、符合司法規(guī) 律、具有檢察特點的檢察人員管理體制，是加強檢察隊伍專業(yè)化建設，落實檢察官法的內在要求；是實現(xiàn)黨的十六大報告中對包括檢察人員在內的司法人員的基本要求，即政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的必然要求；是提高隊伍素質和執(zhí)法水平，確保公正執(zhí)法的客觀需要，也是從根本上改革現(xiàn)行檢察隊伍管理模式，完善檢察制度的重要途徑。檢察人員分類管理有利于調動廣大檢察干警的積極性和創(chuàng)造性，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出，有利于防范、遏制司法腐-敗和用人腐-敗，是建設高素質專業(yè)化檢察隊伍，推進檢察改革和檢察事業(yè)跨世紀發(fā)展的必要保證。
根據(jù)部分檢-察-院的試點和專項課題研究表明，檢察人員分類管理作為人員管理模式的改革，其關鍵在于建立以“職位”（Position）為核心的管理模式，以改變檢察機關普遍存在的“因人設位”，以人為中心，人浮于事的問題，盡快建立“以事為中心”的管理體制，注重工作實效，改進檢察機關工作效率，逐步建立由職位決定待遇，按職位規(guī)范用人和考核獎罰的管理模式，使報酬與現(xiàn)時的實際責任和效益密切掛鉤。而所謂職位指組織在確定了其組織結構后，為每一個成員規(guī)定的任務與相應的職責。職位是任務與責任的集合，是人與事有機結合的基本單位。職位的設定組織結構細化的必然結果，也是組織運作的基本細胞。作為檢察機關職能、機構、人員編制相對確定的條件下，按照《檢察官法》、《人民檢-察-院司法警-察暫行條例》、《人民檢-察-院組織法》等確定的職責，設置明確的職位并確定其職責是現(xiàn)實可行的。這里的“職位”可以是由一個人或多個人承擔的一個或多個崗位的工作的綜合。經過多年的檢察工作的實踐，各部門在綜合考慮工作量、工作難度等因素過程中，反復調整、實踐，形成了目前的若干人從事某一項工作，或者一人從事多個崗位工作，這是符合“滿負荷工作”原則的。
建立以職位為核心的管理模式，實現(xiàn)檢察人員分類管理的基礎和前提首先是進行職位分類。所謂職位分類，就是把檢-察-院中常任的所有干警的職位，經過詳細調查和評價，按照其工作種類和業(yè)務性質的不同，橫向劃分為若干類別和職級；再對各類別的職位按照其工作難易、責任輕重、所需干警資格和條件等因素，縱向劃分出若干個高低不等的職級；在對各類別的職位分級的基礎上，再將各類別的職級加以比較，劃分各個類別的統(tǒng)一職等；最后，制訂出“職位說明書”，以此作為干警的錄用、考核、晉升、工資、培訓等項管理工作的基礎和依據(jù)。雖然，各地在試行分類管理時，模式不盡相同，但按照專業(yè)化的要求大體可將檢察機關的工作人員作如下類別劃分：
1.檢察官類：包括檢察員、助理檢察員，主要由受過高等法律專業(yè)教育，有較高文化（大學本科）和專業(yè)知識水平及豐富的司法實踐經驗、精通檢察業(yè)務，有較高政治思想素質、道德素質、業(yè)務素質的符合檢察官條件、具有相應任職資格的職業(yè)檢察官組成。檢察機關的法律監(jiān)督職權主要通過他們來履行。檢察官的一切權利義務由檢察官法調整規(guī)范。
2.書記員類：書記員應可分為不同等級，由文化水平較高（一般要有大學�？埔陨希煜z察業(yè)務及訴訟規(guī)則，受過專門訓練的政治強、業(yè)務精的專業(yè)人員組成。他們根據(jù)檢察官的指令和檢察工作需要，在檢察長統(tǒng)一領導下協(xié)助檢察官辦理司法文書 ，管理訴訟檔案、文書檔案，處理訴訟雜務，負責辦案記錄等。書記官的權利義務由書記官條例來規(guī)范。
3.司法警-察類：此類人員應由具有中專以上學歷，受過警-察業(yè)務專門訓練的司法警官組成。他們根據(jù)辦案需要擔負司法文書送達、現(xiàn)場勘驗保衛(wèi)、協(xié)助搜查、押解、看管暫留嫌疑人等任務。這部分人員的權利義務受警-察法和司法警-察條例調整規(guī)范，享受警官職級待遇，按警官警銜序列任命和罷免。
4.檢察技術人員序列：這類人員不授檢察官職銜，應按國家同類專業(yè)技術人員對待，納入國家專業(yè)技術人員管理序列，享受高級、中級、初級專業(yè)技術人員政治、經濟待遇，職稱由國家人事部門考試、考核、評定。
5.檢察行政類：此類人員還可以細分為行政領導類、行政管理類和行政事務類。這部分人員任職條件和權利義務受國家公務員法和勞動法調整規(guī)范，他們不行使檢察權，是國家公務員隊伍的組成部分，是檢察機關中的國家公務員。
除此五分法外，也有依據(jù)檢察人員所在職位的性質，將檢察人員分為檢察官、檢察事務官和檢察行政官三大類別。此種劃分方式將書記員、司法警-察和檢察技術人員調整，建立檢察事務官職務序列；將在檢察機關中從事人事、財務裝備和檢察行政事務管理的人員歸類為檢察行政官，按照行政公務員模式進行管理。
無論是五分法，亦或是三分法。建立以職位為核心的檢察人員分類管理模式，都應當制作《職位說明書》，作為檢察人員的錄用、選拔、獎懲、培訓提供依據(jù)。
職位說明書（job description）是關于工作執(zhí)行者實際在做什么、如何做以及在什么條件下做的一種書面文件。職位說明書使每個職位的職責得以清晰的界定，并且提供了該職位多方面的信息，這就為考核、培訓、人員選拔、獎酬等人事工作提供了基礎。值得一提的是，它使得我們能夠提出一些更為深化、明晰的任職資格，尤其在素質和能力方面。職位說明書的編寫尚沒有一個標準化的模式。北京市海淀區(qū)人民檢-察-院經過認查調研論證，組織編寫了較為系統(tǒng)的《職位說明書》，主要包括以下內容：
1.工作標識。說明工作的基本信息，如職位名稱、代碼、直接主管、下級職位、所屬部門等。
2.職位設置的目的。用一句話簡單地概括工作的主要功能。
3.工作關系。主要用該職位在組織結構圖中的位置來形象地表明該職位在組織中的位置。
4.工作職責和職責細分。將工作分解為若干職責由主到次排列，并將每一職責分解為若干任務。這是工作說明書中最主要的內容。由于海淀檢-察-院的工作性質決定了每個職位上的任職者都會從事職責之外的一些工作，如統(tǒng)計員偶爾也要負責律師 接待工作，一些上級部署的臨時性工作任務也必須由領導指派下屬完成。因此，由于對職責的描述中最后多有“其它事務”一項，這一項職責出現(xiàn)在大多數(shù)職位說明書中。
5.工作關聯(lián)與工作地點。每個職位的擔任者與檢-察-院內部、外部人員的接觸和聯(lián)系也是職位說明書的一項內容，籍此可以看到每個職位與內外部的聯(lián)系，使競爭上崗者了解職位信息。工作地點則說明職位工作場所的物理環(huán)境，和所具有的一些工作時間（正常工作時間、出差時間、加班時間）特點。重要的是，有一些職位所在的工作場所與其他職位相比有著明顯的不同。比如說法警要接觸通風、照明低于正常標準的物理環(huán)境，監(jiān)所處的干警接觸的物理環(huán)境也比較差，在職位說明書其做出明確的刻畫，這樣使每個任職者對工作有了更深的了解。
6.衡量標準。在職位說明書的制定過程當中增加了對于每一項職責的衡量標準，這些衡量標準主要有兩個部分，一是對工作結果的衡量，二是對工作過程，也就是說職位的擔任者在履行職責和完成任務過程當中的一些情況進行衡量，與原有的崗位責任制和目標量化管理不同，它既從工作的結果，也從工作的過程來加以權衡，由此比較容易抽取出準確一些的考核指標。檢察人員的許多業(yè)績既可以用量化指標的形式來表示，例如完成調研文章的份數(shù)，這樣的業(yè)績我們稱之為指標性業(yè)績，還有一些是無法量化的工作業(yè)績，例如文件的歸檔，接待律師來訪，出納要做到帳實相符，等等，這樣的一些活動可以使用及時性、準確性、滿意度這樣一些非業(yè)績性的指標。
7.工作的任職資格，又稱為工作規(guī)范。已有的任職資格提得相對的寬泛，比如說都是具有較高的法律知識，擁護國家的有關方針、政策，遵守國家法紀等等這樣一些說明。在此基礎上，應對職位提出一些如品德、原則性、廉潔性、學習能力、進取心、責任心等增政治和業(yè)務上應具備的共同的素質和能力，同時根據(jù)人員分類的思路，對類別的差異提取出來一些諸如計劃能力、組織能力、決策能力等相對詳盡的素質和能力，為人員的錄用提供了一個相對準確的參照。例如，對于檢察官提出語言表達能力和邏輯思維能力這樣一些任職資格。
在任職資格最后的“其它”一欄中，任職者還可以提出諸如具有較為豐富的法律知識，能夠遵守各項紀律等等這樣的一些描述，或提出一些為該職位的所需要的能力和素質，并且為日后加入其它信息提供了空間。
《職位說明書》對于人員的錄用提供了更加準確的標準，而這些素質和能力可以通過人員素質測評來提高錄用的正確率，把好干警的“入口”。在著眼于人員能力提高的考核中，還可以將此列入考核范圍。同時也可以對不同的干警進行內容和方式不同的培訓和考試，比如說，對法警的培訓和考試應當側重于基本的法律常識以及基本技能方面的訓練和考試；而對于行政管理人員，培訓和考試側重于一定的管理學知識、法律知識，這樣就避免了所有的干警都去參加同一類型的考試，獲取得晉升資格，所學非所用的弊端。使培訓和考試的針對性更強。
建立以職位為核心的檢察人員分類管理模式，還應當建立完善的職位考核評價機制。職位評價，又叫職位評估，是在職位調查的基礎上，根據(jù)職位分類因素的比較，對職位進行差序化的過程。它是檢-察-院確立獎酬制度的一個重要依據(jù)。北京市海淀區(qū)檢-察-院在設計職能評價體系時，參照了目前國際通行的職位評價標準，即日內瓦國際勞動組織確立的“日內瓦范本”。其基本思想是：通過選擇確定職位評價的通用要素來建立職位評價的統(tǒng)一體系。按照日內瓦范本，認為對一切職位的相對價值都可以從四個方面去測量，即：工作責任、工作負荷、任職資格和工作環(huán)境。根據(jù)檢察業(yè)務的實際，該院參考國內相關領域的實踐，選取了17項評價子要素，主要包括：1.工作責任：包括6個要素；職權、責任輕重、指導監(jiān)督的責任、工作復雜性、工作方法、工作關聯(lián)的直接目的；2.任職資格：包括7個要素：最低學歷要求、知識范圍、專業(yè)難度、工作經驗、公文寫作、語言表達能力、邏輯思維能力；3.工作負荷：包括2個要素：工作時間特征、工作壓力；4.工作條件：包括2個要素：環(huán)境舒適性、危險性。對檢察人員分類管理模式的設定，具有一定的參考價值。
檢察人員分類管理是一個需要多方面協(xié)作的系統(tǒng)工程。檢察人員分類管理在理論和實踐層面都具有非常重要的意義，在某種程度上講，該項改革的成敗直接關系到新世紀檢察事業(yè)的發(fā)展，關系到檢察機關能否實現(xiàn)十六大提出的改革目標。雖然檢察機關在探索檢察人員分類管理的實踐中取得了一定的經驗，但通過部分試點單位探索分類管理的實踐表明，對檢察機關工作人員實行分類管理是一次重大的檢察制度改革，它涉及到機構設置、編制、職務和級別等許多方面，不是某個檢-察-院能單獨完成的。以最高人民檢-察-院指定的分類管理試點——上海市浦東新區(qū)檢-察-院為例。被破例允許檢察官的任免根據(jù)檢察業(yè)務需要進行，只有從事檢察業(yè)務的干部才能被任命為檢察員或助理檢察員職稱改變了過去能上不能下，檢察官的發(fā)展受指標限制的問題。因此在落實分類管理的過程中，該院首先將近30名檢察行政人員的檢察職稱免去，但保留其任職資格。這就為檢察官系列的人員讓出了檢察員、助檢員的職稱空缺，從而拓展了檢察官的發(fā)展和提升空間，促進了檢察業(yè)務工作。但職級的限制又使這項工作難以推進和推廣。因此，為更好地開展檢察人員分類管理工作，應由最高人民檢-察-院應在總結各地檢察人員分類管理試點經驗的基礎上，與中央組織部、國家人事部、勞動部、財政部、編委等職能部門充分協(xié)商，依照相關法律，連同配套措施以規(guī)范性文件共同發(fā)文，在全國統(tǒng)一實施。
人事部、勞動部、財政部、編委等職能部門充分協(xié)商，依照相關法律，連同配套措施以規(guī)范性文件共同發(fā)文，在全國統(tǒng)一實施。
檢察人員分類管理制度探析
根據(jù)黨中央十八屆四中全會精神，推行檢察司法體制改革勢在必行，而檢察改革中進行檢察人員分類管理是一項重要內容。實行檢察人員分類管理改革的目的，就是要對現(xiàn)有的檢察資源進行再次分配，重新整合，優(yōu)化人員結構，降低司法成本，提高訴訟效率，增強檢察工作的司法屬性，使檢察工作適應新形勢的要求，建立起一只符合司法管理規(guī)律，高素質、專業(yè)化的精英檢察官隊伍。本人試以宜章縣檢-察-院人員隊伍結構進行數(shù)據(jù)分析，進而探討檢察人員分管管理制度。
截止2015年3月，宜章縣檢-察-院干警隊伍人員結構情況如下：該院現(xiàn)有檢察干警60人(男44女16)，其中檢察長1人，副檢察長5人，其他院領導3人；按照法律職務分類，除正、副檢察長及檢察委員會委員計13人外，有檢察員21人，助理檢察員7人，書記員5，司法警-察5人，其他身份9人；該院具有助理檢察員以上具有辦案資格的共有41人，占全院總數(shù)的68.3%。但是這41人中，除去院領導9人，綜合部門工作人員8人，在業(yè)務部門的具有檢察官身份的僅具有24人，平均每個業(yè)務部門僅有檢察官2.4人。從年齡結構分析，41名檢察官年齡在35歲以下的10人，35至45歲的11人，45歲以上的20人，呈現(xiàn)年齡結構老化情況，特別是在業(yè)務部門年齡在45歲以下的檢察官僅17人，占檢察官總數(shù)的41.2%。
按照上級關于檢察人員分類改革的要求，勢必要對現(xiàn)有檢察官人員進行分類管理，其中檢察官員額配置又是關鍵和核心，按照有關檢察改革精神，檢察官的員額控制在40%以內。以宜章縣檢-察-院總人數(shù)60人計算，那么該院可任命具有辦案資格的人數(shù)不超過24人，而該院院領導（含專職檢委員2人）就有11人，還有部門負責人及副科級以上檢察員計13人，以上兩項合計就已經達到了24人，按照常規(guī)辦法，以上人員應該是首批進入檢察官員額內人員。那么就有17人，具有辦案資格而不能具有檢察官員額之內，而這些人，絕大多數(shù)人是業(yè)務部門的骨干力量，年齡大多在40歲以下，承擔我院各業(yè)務部門辦案的主要任務，如果這部分人不能進入檢察官序列，那么勢必影響工作積極性，影響該院檢察工作的整體推進。
筆者認為，檢察人員分類管理是資源重新配置和利益再分配的過程，涉及到司法人事制度改革等深層次的問題，勢在必行，但不可能一步到位，是一個循序漸進的過程，在立法和制度的支撐到位之前，首先應設計一個過度期和緩沖區(qū)，避免造成不穩(wěn)定局面，為人員分類管理目標的最終實現(xiàn)打下堅實的基礎。
在過渡期內的目標就是要通過一系列的措施，在原有的檢察資源基礎之上，汰弱留強，去蕪存精，將現(xiàn)有檢察官隊伍中不適應檢察官工作要求和低素質者淘汰，為檢察官隊伍走向精英化做好準備，在過渡過程同時，對于新錄用檢察官實行嚴格的準入制度，即采取“老人老辦法，新人新辦法”的原則，解決歷史遺留問題。
（一）原有檢察官資格的延續(xù)、保留及免除
1、符合現(xiàn)行《檢察官法》規(guī)定要求的且現(xiàn)在崗位行使檢察權的，本人申請繼續(xù)行使檢察權的，可延續(xù)檢察官資格；
2、符合現(xiàn)行《檢察官法》規(guī)定要求的但現(xiàn)在崗位不行使檢察權的，本人申請行使檢察權的，并通過考試或考核的方式，可延續(xù)檢察官資格；
3、不符合現(xiàn)行《檢察官法》規(guī)定要求的但現(xiàn)在崗位行使檢察權的，本人申請繼續(xù)行使檢察權的，可短期暫時保留檢察官資格，逾期仍無法滿足任職條件的，免去檢察官資格；
4、不符合現(xiàn)行《檢察官法》規(guī)定要求的且現(xiàn)在崗位不行使檢察權的，本人繼續(xù)行使檢察權的，也可短期暫時保留檢察官資格，逾期仍無法滿足任職條件的，免去檢察官資格；
5、主動申請放棄檢察官資格要求進入其他類別的，免去其檢察官資格。
（二）其他檢察人員的保留及錄用
根據(jù)所學專業(yè)、能力及個人要求分別納入檢察事務官和檢察行政人員序列。
因檢察人員分類管理是試探性的改革措施，不能坐等各種條件具備，在過渡過程中，必須結合實際，立足長遠，充分預見改革的發(fā)展方向，為深層次的改革作好鋪墊，這樣分類管理改革才能切合實際，取得預期的效果。在試點單位取得經驗后，將其改革過程出現(xiàn)的問題加以分析解決，對其成功的規(guī)則、方法進行歸納總結，以文件的形式固定下來并推廣開來，循序漸進，最終成功完成整體的改革。對于檢察機關不同崗位人員進行分類管理，使各類人員各行其道，走向“高素質專業(yè)化”的通道，激發(fā)各類人員工作的積極性、主動性，提高訴訟效率和工作效率，促進公正執(zhí)法。
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