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街道社區(qū)衛(wèi)生制度
自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的城市社區(qū)治理模式。本文在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角區(qū)域選取上海模式，在珠三角區(qū)域選取深圳鹽田模式，在老工業(yè)基地東北區(qū)域選取沈陽模式，在發(fā)展中的華中區(qū)域選取江漢模式，作為四種代表性模式進(jìn)行分析和比較。通過資料收集與實(shí)地調(diào)研，對(duì)城市社區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與利弊加以比較與分析，以作為中國城市社區(qū)管理體制改革的參照系。
(一)行政側(cè)重型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例
上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。上海市盧灣區(qū)五里橋街道按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的要求，形成了“以塊為主、以條為輔、條塊結(jié)合”的管理機(jī)制和三個(gè)層面的組織管理系統(tǒng)(領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng))，加強(qiáng)處于第一線的街道職能，是改革的側(cè)重點(diǎn)。
上海在實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會(huì)構(gòu)成。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。隨著權(quán)力下放，街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會(huì)。城區(qū)管委會(huì)定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會(huì)作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。
（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個(gè)工作委員會(huì)構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個(gè)委員會(huì)：市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會(huì)治安綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會(huì)對(duì)街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對(duì)街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。
（3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會(huì)、社區(qū)事務(wù)咨詢會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)、居民委員會(huì)等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對(duì)社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會(huì)這一群眾性自治組織作為“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會(huì)干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會(huì)的作用，推動(dòng)居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。
上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，改革力度相對(duì)較大。社區(qū)建設(shè)一方面強(qiáng)調(diào)黨和政府的指導(dǎo)作用，以保持政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，它沒有忽略高度經(jīng)濟(jì)發(fā)展之上的政治民-主生活的提高，重視社區(qū)的行政支持力量，即社區(qū)內(nèi)社會(huì)性組織的發(fā)展。它是一場(chǎng)自上而下的改革，上海依靠行政力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，在居民的內(nèi)生需求和共同體意識(shí)尚處于發(fā)育階段的情況下，在短期內(nèi)迅速取得成效。
上海模式存在一定不足（1）街道辦事處以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會(huì)承擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀。居委會(huì)主任作為事業(yè)單位編制并公開招聘非本社區(qū)的人員來擔(dān)任，社區(qū)行政性負(fù)擔(dān)很重。由于社區(qū)建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)，居民尚未擺脫單位體制的影響，只把社區(qū)當(dāng)成居所，沒有很強(qiáng)的歸屬感和認(rèn)同感，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力支持不夠。居民委員會(huì)行政化色彩濃厚�！皟杉�(jí)政府、三級(jí)管理”的體制強(qiáng)化了“街道辦”的管理職責(zé)，“街道辦”逐步將居民委員會(huì)納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，即“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”�！敖值擂k”將相當(dāng)多的行政工作往下轉(zhuǎn)移到居委會(huì)的身上，從老年、失業(yè)、優(yōu)撫、衛(wèi)生、治保、計(jì)生、調(diào)解，到精神文明建設(shè)、黨建等事務(wù)，居委會(huì)承擔(dān)的行政職能越來越多，實(shí)際功能也漸漸向行政組織靠攏。隨著居委會(huì)行政性的加強(qiáng)，“街道辦”對(duì)其的控制也逐步加強(qiáng)，居委會(huì)在很大程度上接受“街道辦”的指揮和考核，實(shí)際上成為“街道辦”行政領(lǐng)導(dǎo)的下屬機(jī)構(gòu)。
（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)。居委會(huì)過度行政化帶來的后果就是，它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，與居委會(huì)行政管理職能的上升相應(yīng)的，是自治職能的下降。居委會(huì)過多承擔(dān)國家管理的職能，必然影響居民的認(rèn)同感。居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力之所在，但在全國城市社區(qū)建設(shè)中普遍存在居民參與程度低的狀況。上海社科院社會(huì)調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的居民表示“樂于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動(dòng)或事務(wù)。而且從年齡層次看，參與社區(qū)活動(dòng)的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與社區(qū)活動(dòng)的人員近70%的人是離退休人員，中小學(xué)生占了10%左右，中青年僅占 20%，而且如果沒有單位強(qiáng)制性組織參與，中青年的比例將會(huì)更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區(qū)參與率越低。
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