統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議

黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差距指出了方向，拉開(kāi)了我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的序幕。我國(guó)制定的一些法律法規(guī)，是和城鄉(xiāng)分治管理制度相適應(yīng)的，但與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐是矛盾的。

黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差距指出了方向，拉開(kāi)了我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的序幕。8年來(lái)，成都、重慶等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)在探索中快速推進(jìn)。與此同時(shí)，全國(guó)各地也都在積極落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，并取得了明顯成效。隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨許多新的矛盾和問(wèn)題，為此，課題組在調(diào)查研究當(dāng)中對(duì)此相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，并在此基礎(chǔ)上提出了若干對(duì)策與建議。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題及原因分析

農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)貧富差距拉大。從增幅來(lái)看，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民貧富差距呈進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民2017年人均可支配收入比2003年增長(zhǎng)了103%，增加額高達(dá)8703元；而農(nóng)村居民2017年人均純收入比 2003年僅增長(zhǎng) 96%，增加2531元。2003年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的3.23倍，2017年則擴(kuò)大到3.33倍。青海省2003╠2017年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從6732元增加到12692元，增長(zhǎng)了88%；而農(nóng)民人均純收入從1817元增加到3346元，僅增長(zhǎng)84%；收入差別從4915元擴(kuò)大到9346元，差距越來(lái)越大。

人口流動(dòng)加快，城市功能壓力加大。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)城農(nóng)民工由2004年的1億增加至2017年的1.4億，年均增長(zhǎng)10%，2017、2017、2017年增幅分別為 11%、14.5%、15.1%，農(nóng)村人口流動(dòng)呈加快趨勢(shì)。同時(shí)，近幾年我國(guó)大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)逐年遞增，2017、2017、2017年分別新增大學(xué)畢業(yè)生495萬(wàn)、559萬(wàn)和611萬(wàn)，2017年預(yù)計(jì)新增700萬(wàn)，就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。加之城市提供就業(yè)機(jī)會(huì)的增速較慢，城市功能面臨著進(jìn)城農(nóng)民工和畢業(yè)大學(xué)生雙重壓力的考驗(yàn)。這種狀況如果長(zhǎng)期得不到解決，很可能誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

財(cái)政資金投入不足，農(nóng)村公共服務(wù)落后。目前，在教育、醫(yī)療、培訓(xùn)、就業(yè)等方面，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資金投入明顯不足。由于基礎(chǔ)教育薄弱、師資隊(duì)伍素質(zhì)偏低等，農(nóng)村地區(qū)的教育條件普遍比較落后。2017年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款總數(shù)達(dá)3114億元，其中對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款為990億元，占31.79%，但這一比例與占全國(guó) 69.91%的農(nóng)村人口相比，相差甚遠(yuǎn)。雖然近年來(lái)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件得到很大改善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在建立，但由于農(nóng)村衛(wèi)生投資比重不高，醫(yī)療資源配置不合理，醫(yī)療衛(wèi)生管理和服務(wù)跟不上，導(dǎo)致部分農(nóng)民得不到有效的健康保證，農(nóng)民看病難、看不起病的現(xiàn)象普遍存在。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年末，占全國(guó)69.91%的農(nóng)村人口僅享有20%的醫(yī)療資源；全國(guó)平均每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員為城鎮(zhèn)是5.41人，而農(nóng)村僅2.21人。

農(nóng)村金融普惠率低，農(nóng)民享受金融資源不充分。根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，全國(guó)2017年6月末還有2945個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，其中708個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有任何金融服務(wù)。目前，“三農(nóng)”貸款門(mén)檻過(guò)高，農(nóng)民貸款難問(wèn)題仍然比較突出。據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2017年末全國(guó)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)貸款余額39.9萬(wàn)億，其中涉農(nóng)貸款9.14萬(wàn)億，占比僅22.9%；涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶貸款為2.2萬(wàn)億，僅占 24.1%。獲得小額信用貸款和聯(lián)保貸款的農(nóng)戶不到1/3。

農(nóng)村社保體系建設(shè)滯后，農(nóng)民公共保障水平低。當(dāng)前，農(nóng)村保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，總體上難以滿足整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的需要。如養(yǎng)老保險(xiǎn)，2017年中央財(cái)政用于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出高達(dá)410億元，但真正落實(shí)到農(nóng)村的微乎其微，絕大多數(shù)農(nóng)民根本享受不到；進(jìn)城農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)比例偏低，雖然參保人數(shù)達(dá)到4335萬(wàn)，但實(shí)際參保率不足 20%；按 94%的平均參合率計(jì)算，全國(guó)至少還有5400萬(wàn)農(nóng)民未參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)城市居民享有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)低保等多種保障機(jī)制，社會(huì)保障覆蓋面基本上達(dá)到了100%。

上述問(wèn)題在不同程度上阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程�？偟目磥�(lái)，出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因是多方面的，有歷史、地理和制度原因等。從制度看，主要是城鄉(xiāng)分治管理體制與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不適應(yīng)。第一，城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致生產(chǎn)要素難以實(shí)現(xiàn)有效配置。第二，城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)保障的投入不足。第三，城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致農(nóng)村消費(fèi)“斷層”、投資需求不旺。

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同時(shí)，我國(guó)制定的一些法律法規(guī)，是和城鄉(xiāng)分治管理制度相適應(yīng)的，但與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐是矛盾的。所以，在調(diào)研中，我們注意到，地方政府呼聲很高的是，在法律法規(guī)方面的修改和完善。首先是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法律依據(jù)，涉及憲法、土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)管理法，以及國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)的條例、條規(guī)約 20多條需修改。其次是農(nóng)村土地貸款抵押方面，擔(dān)保法第 37條第（二）項(xiàng)、物權(quán)法第184條第（二）項(xiàng)均明確規(guī)定，耕地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)用于貸款抵押有法律依據(jù)，必須對(duì)擔(dān)保法、物權(quán)法有關(guān)條款作相應(yīng)修改。

推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策建議

出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦法。第一，要夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，即對(duì)農(nóng)村土地、農(nóng)村房屋全面確權(quán)頒證，做到產(chǎn)權(quán)明晰，歸屬清楚。第二，要堅(jiān)持“兩個(gè)不改變”的前提條件，即農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“不改變農(nóng)村土地所有權(quán)、不改變農(nóng)民耕地承包權(quán)”，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，防止農(nóng)民永久失地。第三，盡快出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體辦法。一是明確流轉(zhuǎn)方式，二是建立流轉(zhuǎn)平臺(tái)，三是建立土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，四是探索土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)辦法。

逐步放寬城市戶籍管制。建議按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，逐步剝離附屬在戶籍制度上的城鄉(xiāng)不平等待遇，漸進(jìn)式放寬城市戶籍管制。第一，以在當(dāng)?shù)赜泻戏ㄗ∷�（租房也行）為條件核發(fā)“居住證”，準(zhǔn)許常住登記。持證者享有同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、初級(jí)衛(wèi)生保健，參加醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等基本權(quán)利和公共服務(wù)。第二，根據(jù)社保參保年限或繳稅年限，確定能否享受最低生活保障、保障性住房等社會(huì)救助資格。第三，根據(jù)學(xué)籍年限和監(jiān)護(hù)人參保年限，確定能否享受高考、特殊行業(yè)準(zhǔn)入（主要針對(duì)大城市、特大城市）等與戶籍嚴(yán)格掛鉤的資格。

完善農(nóng)村金融服務(wù)功能。第一是進(jìn)一步完善農(nóng)村金融組織體系。建議監(jiān)管部門(mén)放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)信社加快組建農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行，強(qiáng)化農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的支農(nóng)服務(wù)，探索組建地方法人保險(xiǎn)公司、消費(fèi)金融公司、農(nóng)業(yè)投資公司、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)貸擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)，探索集合債券、集合信托、集合貸款等中小企業(yè)融資方式。第二是積極開(kāi)辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)化運(yùn)作等方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。擴(kuò)大農(nóng)村小額人身保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合的銀�；�動(dòng)融資機(jī)制。第三是探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資。成都市大膽探索，經(jīng)銀監(jiān)部門(mén)同意，凡確權(quán)頒證后的農(nóng)村土地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均可用于貸款抵押。貸款到期不能償還，區(qū)分產(chǎn)權(quán)類(lèi)別，多種方式保證銀行抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)和優(yōu)先受償：集體建設(shè)用地可由集體建設(shè)用地所有權(quán)人收購(gòu)，也可由縣級(jí)政府土地儲(chǔ)備中心按集體建設(shè)用地最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)；農(nóng)村房屋和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可由所在集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金收購(gòu)。四是努力提高農(nóng)村金融服務(wù)普惠率。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量積極到農(nóng)村，特別是到金融服務(wù)空白地區(qū)設(shè)點(diǎn)，保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有固定金融網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)“無(wú)空白”、全覆蓋。建議國(guó)家對(duì)發(fā)放“三農(nóng)”貸款的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，適當(dāng)提高資金補(bǔ)貼比例，引導(dǎo)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)將資金投向農(nóng)村。

加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障和其他公共服務(wù)的投入。建議通過(guò)財(cái)政撥款、社會(huì)力量等多種渠道增加投入，增強(qiáng)農(nóng)村服務(wù)功能。第一是社會(huì)保障方面。設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，讓農(nóng)民“老有所養(yǎng)”；設(shè)立農(nóng)村兒童住院互助金，提高新農(nóng)合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼面，讓農(nóng)民“病有所醫(yī)”；適當(dāng)提高農(nóng)村最低生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)村貧困人口“低有所�！�；對(duì)農(nóng)民自建住房和農(nóng)房改造實(shí)行補(bǔ)貼，讓農(nóng)民“住有所居”。第二是教育方面。實(shí)行農(nóng)村中小學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高農(nóng)村教師補(bǔ)貼，擴(kuò)大“兩免一補(bǔ)”范圍，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。第三是衛(wèi)生、醫(yī)療方面。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高醫(yī)務(wù)人員待遇，對(duì)農(nóng)村孕婦住院進(jìn)行補(bǔ)貼。

完善與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相配套的法律法規(guī)。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的不斷深入，現(xiàn)行法律法規(guī)的一些規(guī)定已經(jīng)成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“瓶頸”。建議對(duì)不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的法律法規(guī)進(jìn)行修改。第一是修改完善土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等相關(guān)法律，為農(nóng)村土地、房屋等流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。第二是修改完善擔(dān)保法、物權(quán)法等法規(guī)，賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于貸款抵押提供法律支持。第三是修訂《戶口管理?xiàng)l例》，為破除二元化戶籍管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)提供法律依據(jù)。第四是建議制訂《民間借貸管理?xiàng)l例》和《投資社區(qū)法》，規(guī)范民間借貸行為。

總之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一場(chǎng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的社會(huì)變革，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，任重而道遠(yuǎn)。我們相信，只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)事求是，尊重歷史文化、尊重自然生態(tài)、尊重農(nóng)民-意愿，大膽探索，勇于創(chuàng)新，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展。

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