建立事業(yè)單位登記管理制度思考

1998年國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。這意味著其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位也應納入事業(yè)單位登記管理的范疇。目前，我區(qū)尚未開展其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位登記管理工作。如何做好事業(yè)單位登記管理工作，特別是如何做好即將進行的各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理工作,成為我們目前迫切需要調(diào)研和思索的問題。

一、全區(qū)事業(yè)單位及公益性機構(gòu)登記基本情況

(一)區(qū)國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位登記基本情況

目前，我區(qū)事業(yè)單位初始登記已基本完成，全區(qū)事業(yè)單位共計393家，其中公益一類事業(yè)單位327家，公益二類55家，暫緩或不分類的有11家；目前已登記發(fā)證的有375家，其中教育類73家、衛(wèi)生類51家、文化藝術(shù)類29家、科技類42家、體育類2家、公益慈善類9家、其他類169家；登記率達95%。

（二）區(qū)社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)登記有關(guān)情況

目前，區(qū)利用社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)登記與管理工作是由區(qū)民政部門負責。通過與區(qū)民政部門溝通，了解到，目前，我區(qū)已登記的利用社會力量舉辦公益機構(gòu)共133家，大多為幼兒園、培訓機構(gòu)及養(yǎng)老院等。其中幼兒園等教育類63家，養(yǎng)老院等公益慈善類34家，文化藝術(shù)類23家，其他類13家。

二、存在的問題及原因

（一）全區(qū)國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位登記存在問題及原因

一是部分事業(yè)單位對登記管理工作認識不深、重視不夠。目前很多事業(yè)單位對登記管理工作認識不深、重視不夠，認為登記與不登記一個樣，不登記照樣可以運作，單位干部職工也沒有受到不利的影響；有些事業(yè)單位認為一切業(yè)務(wù)都以舉辦單位的名義開展活動，人、才、物都是他們管，沒有必要再進行法人登記，因而對法人登記缺乏積極性，登記的作用和效果不明顯；

二是部分事業(yè)單位變更登記和年檢不及時，或不登記、不年檢。每年法定年檢期間，總有部分事業(yè)單位以怕麻煩不愿年檢或年檢不及時；有部分單位以單位經(jīng)費緊張等為由，對單位名稱、住所、法定代表人、開辦資金等發(fā)生了變化的登記事項，不及時或超時限

進行變更登記，有的甚至拖著不辦；

三是登記管理理論研究和監(jiān)督管理工作有待加強。目前區(qū)登記管理機構(gòu)由于人員力量較薄弱，往往只忙于應付日常的登記發(fā)證工作，而無暇進行登記管理理論研究及開展對全區(qū)事業(yè)單位的監(jiān)督管理特別是現(xiàn)場監(jiān)督管理；目前我區(qū)對事業(yè)單位的監(jiān)督管理手段也只限于年檢，而且年檢時，對事業(yè)單位的開辦資金、資產(chǎn)負債表的審核也往往流于形式，沒有真正起到監(jiān)督管理作用。

（二）全區(qū)社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)存在的問題及原因

一是機構(gòu)設(shè)置存在一定隨意性。社會力量舉辦社會公益機構(gòu)的設(shè)置往往出于出資人的意愿，帶有一定的隨意性。以我區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)為例，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個以上農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)，管理水平低下，開辦資金、經(jīng)費渠道及單位的章程都存在一定的隨意性；

二是財力得不到充分保障。社會力量舉辦社會公益機構(gòu)與國家機關(guān)舉辦事業(yè)單位一樣，是以公益為目的非盈利性的社會組織，組織收入只能用于自身建設(shè)和發(fā)展，出資人不能取得任何回報。但隨著時間推移、環(huán)境變化，出資人的投入意愿會衰退，投入資金會減少，在很少得到政府財政資助和撥款的情況下，這類單位只能通過“自體輸血”發(fā)展壯大，一旦業(yè)務(wù)萎縮，經(jīng)營不善，資金短缺，就不能保證單位的持續(xù)發(fā)展。

三是內(nèi)部人員管理不夠規(guī)范。社會力量舉辦社會公益機構(gòu)由于沒有納入編制管理，享有更多的用人自主權(quán)，單位人員聘用制度不夠規(guī)范，從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低，學歷、職稱、年齡結(jié)構(gòu)比例不合理。以區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)為例，人員年齡普遍偏高，文化素質(zhì)普遍偏低，有很多是農(nóng)村村支部書記退休后兼職，絕大多數(shù)職工不易接受新技術(shù)、新知識，不能適應事業(yè)發(fā)展的需要。

三、將社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)納入事業(yè)單位統(tǒng)一登記的弊端

一是登記條件難把握。國家機關(guān)舉辦事業(yè)單位由各級政府及機構(gòu)編制部門審批，一般對事業(yè)單位的工作職責、機構(gòu)規(guī)格、人員編制等都進行核定，審批條件和程序較為規(guī)范。而社會力量舉辦社會公益機構(gòu)由行業(yè)主管部門審批，對這類單位職責、規(guī)模沒有嚴格的規(guī)定，審批條件和程序也不一定規(guī)范。

二是給機構(gòu)編制管理工作帶來挑戰(zhàn)。將社會力量舉辦社會公益機構(gòu)納入事業(yè)單位登記后，會導致部分社會公益機構(gòu)的從業(yè)人員對事業(yè)單位概念的誤解，認為登記為事業(yè)法人就是傳統(tǒng)意義上國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位，會到機構(gòu)編制部門和財政部門申請事業(yè)編制和財政預算資金，甚至會引發(fā)一引些不穩(wěn)定因素。

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三是法定代表人身份不易規(guī)范。社會力量舉辦社會公益機構(gòu)法定代表人一般由出資單位委派，人員身份較為復雜，有可能不符合事業(yè)單位法定代表人的資格條件。

四是配套政策不完善。目前，就事業(yè)單位定義而言，雖將社會力量舉辦社會公益機構(gòu)列入事業(yè)單位的范疇，但在機構(gòu)編制、法人登記、人事財務(wù)管理等方面，國家政策法規(guī)都沒有明確規(guī)定，使這類公益機構(gòu)承擔民事責任的能力相對較弱，管理無法可依，無章可

循，陷入無序狀態(tài)。

四、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的建議

針對國家機關(guān)舉辦事業(yè)單位及社會力量舉辦社會公益機構(gòu)登記管理存在的問題，結(jié)合我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，對于建立區(qū)各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度有如下的建議。

一是加強事業(yè)單位概念的理論學習。要充分通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺，宣傳《條例》上規(guī)定的事業(yè)單位定義，讓社會上更多的人了解到，國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位是納入機構(gòu)編制部門管理的，人員編制、機構(gòu)級別、人員經(jīng)費是由編制部門審批并核準的；社會力量舉辦社會公益機構(gòu)也是事業(yè)單位，但是不納入機構(gòu)編制管理范疇，機構(gòu)編制部門不單獨核定編制。

二是加大宣傳培訓力度，建立相關(guān)的制約機制。針對我區(qū)國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位法人登記中存在的問題，我們認為，應通過多種形式對事業(yè)單位登記管理的重要性與必要性進行廣泛宣傳，使各事業(yè)單位切實認識到取得合法證書的重要性，主動接受登記管理機關(guān)的管理，同時繼續(xù)做好舉辦單位的工作，取得他們的理解、支持和配合；針對事業(yè)單位不及時進行登記、年檢和超業(yè)務(wù)范圍經(jīng)營等違規(guī)行為，登記管理機關(guān)應制定相應的處罰措施和監(jiān)督辦法，對不及時辦理變更登記，不按規(guī)定提交年度報告的單位，實施跟蹤監(jiān)督，對違法的事業(yè)單位責令其糾正。

三是堅持公益服務(wù)方向，大力發(fā)展社會公益事業(yè)。社會力量舉辦社會公益機構(gòu)主要承擔著教育、衛(wèi)生、科研等公益服務(wù)職能的，可以認定其為事業(yè)單位的有機組成部分，其管理可以納入對事業(yè)單位管理的大系統(tǒng)之中，通盤考慮，而其他社會力量舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)建議暫緩納入統(tǒng)一登記范疇。

四是規(guī)范“市場準入”條件，確立事業(yè)法人主體資格。怎樣解決社會力量舉辦社會公益機構(gòu)由誰來登記管理，如何進行登記管理等一系列問題呢？首先應規(guī)范審批環(huán)節(jié)和程序。行業(yè)主管部門批準設(shè)立這類事業(yè)單位時，應統(tǒng)籌考慮社會公益事業(yè)的發(fā)展狀況和行業(yè)特點，科學合理設(shè)置機構(gòu)、配置人員，有關(guān)審批事項應事先報機構(gòu)編制管理部門核準并統(tǒng)一由機構(gòu)編制部門登記。其次應加強對這類事業(yè)單位的監(jiān)管。采用實地核查、年度報告、信息公開等有效方式，督促這類事業(yè)單位按照《條例》及其他相關(guān)政策法規(guī)的要求規(guī)范發(fā)展。

五是完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，提高科學化管理水平。為解決登記管理機關(guān)監(jiān)管方式單一問題，建議在原有國家機關(guān)舉辦的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)管理的基礎(chǔ)上，探索建立各類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，促進各方、各層次舉辦的公益服務(wù)提供主體的權(quán)力和義務(wù)的均等化，使不同公益服務(wù)提供主體能夠獨立運行、公平競爭、有序發(fā)展，從而調(diào)動社會力量參與興辦公益事業(yè)的積極性、主動性，有利于實現(xiàn)事業(yè)單位投資主體多元化，促進公益服務(wù)新格局的形成和公益服務(wù)市場的健康有序發(fā)展。

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的調(diào)研思考2017-04-22 14:55 | #2樓

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度�！比匀皇恰笆聵I(yè)單位”這個詞語，但內(nèi)涵和外延已遠遠超越了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》“指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”的定義�！稕Q定》無疑很好地規(guī)劃了事業(yè)單位長遠發(fā)展和管理的愿景，因此必須對其概念進行創(chuàng)新，它顯然不僅僅指“由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的”即公辦的，還有社會力量利用非國有資產(chǎn)舉辦即民辦的，但“為了社會公益目的”、“從事社會公益活動”仍是其要義。正因如此，“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”才成為必須加以認真調(diào)研思考的課題任務(wù)。

一、萊蕪市各類事業(yè)單位登記管理的基本現(xiàn)狀

以《決定》中“事業(yè)單位”的概念創(chuàng)新為出發(fā)點進行調(diào)查研究，萊蕪市各類事業(yè)單位登記管理的基本現(xiàn)狀是“雙軌登記”：公辦事業(yè)單位，根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》經(jīng)機構(gòu)編制部門辦理事業(yè)單位法人登記；民辦事業(yè)單位即民辦公益服務(wù)機構(gòu)，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》經(jīng)民政部門辦理民辦非企業(yè)單位登記。

（一）事業(yè)單位法人登記情況。截至目前，我市已登記事業(yè)單位法人396個，按事業(yè)單位的職能任務(wù)劃分，主要承擔行政管理、執(zhí)法監(jiān)督等職能的占20%以上，主要提供公益服務(wù)的占70%以上，主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的不到5%；按行業(yè)類別劃分，教育類126個、衛(wèi)生類44個、司法科技類20個、人力資源社會保障類28個、文化廣電新聞體育類26個、國土建設(shè)環(huán)保類45個、農(nóng)林水類43個、工商財政經(jīng)濟類42個、后勤服務(wù)類11個、其他11個。這些單位均為納入機構(gòu)編制管理的事業(yè)單位，其機構(gòu)編制、財政供養(yǎng)人員受到嚴格管控。

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（二）民辦非企業(yè)單位登記情況。經(jīng)調(diào)查摸底，我市經(jīng)民政部門登記的民辦非企業(yè)公益服務(wù)單位781個，其中從事教育培訓的405個、從事衛(wèi)生服務(wù)的232個、從事技術(shù)研究開發(fā)的55個、從事文化藝術(shù)服務(wù)的49個、從事體育運動服務(wù)的18個、從事養(yǎng)老婚介類服務(wù)的17個、其他5個。從整體發(fā)展情況看，這些單位法人自主權(quán)明確，危機感、責任感比較強，內(nèi)部管理機制比較靈活，經(jīng)濟效益大多比較好。

從登記情況看，民辦公益服務(wù)機構(gòu)已明顯超過公辦事業(yè)單位數(shù)量，這至少說明兩點：一是公辦事業(yè)單位已遠遠不能滿足社會對公益服務(wù)的需求，而這必然為民辦公益服務(wù)機構(gòu)提供充足的發(fā)展空間；二是民辦公益服務(wù)機構(gòu)已成為全社會公益服務(wù)的重要提供力量。

二、雙軌登記管理體制下的問題思考

雙軌登記管理體制的根源，在于過度關(guān)注“出身”，忽視了提供公益服務(wù)這一最重要的目標，在“全面深化改革”，“加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”的政策背景下，有關(guān)問題更加不能忽視。

（一）公辦事業(yè)單位登記動力不足。其表現(xiàn)之一是不愿意登記。許多事業(yè)單位是登記管理部門為了登記率爭取他們登記的，沒有主動性，有些材料也不規(guī)范不完整。表現(xiàn)之二是登記后對變更登記、年度報告等消極以對。許多單位經(jīng)多次催促方才辦理，或者真正用到法人證書時才辦理。其癥結(jié)在于政事嚴重不分。雖然目前進入全面深化改革階段，但很多主管部門與其事業(yè)單位仍是密不可分的利益共同體，一邊是“那是我的權(quán)財物”，另一邊是“背靠大樹好乘涼”。還有大量“承擔行政職能的事業(yè)單位”，從職責上

就是機關(guān)的組成部分且人員很少，沒有進行登記的內(nèi)部動力，也不宜進行法人登記，必須利用深化改革的機遇徹底消滅這種單位，但從目前事業(yè)單位分類改革的政策限制來說，這些單位大部分仍將長期存在于事業(yè)單位行列。

（二）事業(yè)單位法人證書作用未能充分發(fā)揮。在調(diào)研時，超過70%的受訪事業(yè)單位法人認為“《事業(yè)單位法人證書》沒有用處或用處不大”。或許這是我市作為基層的特例，但從超越基層的角度來思考，這個問題從根源上仍具有普遍性。一方面，在制度上，《條例》實施細則規(guī)定事業(yè)單位進行12種活動時，“應當向有關(guān)部門出示《事業(yè)單位法人證書》”，既然不是“必須”，說明不提供也無所謂，在現(xiàn)有體制和習慣下，只能依靠事業(yè)單位的自覺性，對證書使用的實際約束力基本為“0”；同時，配套法規(guī)極不完善，不提供、不查驗證書，事業(yè)單位、有關(guān)部門要承擔怎樣的后果、接受什么樣的處罰，至今沒有任何具有約束力的規(guī)定，缺乏法人證書使用查驗的規(guī)范性法制環(huán)境；事業(yè)單位監(jiān)督管理聯(lián)席會議制度的建立，也僅僅是找到了方向，措施明顯疲軟，沒有強制效力。而另一方面，法人登記對事業(yè)單位有什么具體益處？大家都能知道“賦予了事業(yè)單位法人自主權(quán)，單位利益可以受到保護”這些概念性的說法，但行政管理服務(wù)證書查驗少、進入市場機會少，逾60%的受訪事業(yè)單位法人反映，實際工作過程中“感覺不到有何益處或感覺不明顯不經(jīng)�！�。沒有作用就沒有使用，沒有使用就沒有登記，法人證書“是事業(yè)單位法人資格的唯一合法憑證”、“是事業(yè)單位進入市場的通行證”就都會變成“浮云”。

（三）民辦和公辦兩種單位待遇不同。調(diào)研中，民辦公益服務(wù)機構(gòu)普遍反映它們沒有享受到同等的“國民待遇”，60%的受訪機構(gòu)希望登記為事業(yè)單位法人，其目的主要是：①取得與公辦事業(yè)單位的同等地位，以政府舉辦的事業(yè)單位名義開展活動，提高自身的公信力；②獲得財政撥款支持；③享受與公辦事業(yè)單位相同的土地使用、收費、稅收、社保、人才引進、職稱評定、課題申報等政策；④有的甚至想直接轉(zhuǎn)正為公辦事業(yè)單位，納入機構(gòu)編制管理范圍，獲得“鐵飯碗”，其中，租賃已被撤銷的市審計干校原址辦學的科技成人中專，還為此多次上訪。但政策待遇不同的根源不在登記，而在“出身”，如果不打破附著在“出身”上的政策和利益，只執(zhí)著于登記的形式，促進公益事業(yè)發(fā)展就是無法兌現(xiàn)的諾言。少數(shù)幾個民辦公益服務(wù)機構(gòu)的想法比較有道理：登記為何種法人并不重要，關(guān)鍵是與同類公辦機構(gòu)獲得同等待遇，并且不能因為登記為事業(yè)單位法人，而給民辦公益服務(wù)機構(gòu)增加新的不必要的干擾或制約等等。

（四）民辦公益服務(wù)機構(gòu)本身問題多。從調(diào)研情況看，主要存在以下問題：一是普遍規(guī)模小、資金少，大多以“個體戶”的形式存在，競爭力不強，抗風險能力較差，公信力低，社會認可度不高；二是絕大多數(shù)單位的主要目的是獲得經(jīng)濟效益，逐利傾向較重，公益服務(wù)僅是其取得經(jīng)濟效益的途徑，服務(wù)意識比較淡薄；三是辦公和業(yè)務(wù)用房比較緊張，設(shè)施設(shè)備大多只能滿足基本需求，有的已經(jīng)難以容納和適應基本需求，發(fā)展“空間”有限；四是內(nèi)部管理參差不齊，由有關(guān)社會組織、企業(yè)等舉辦的公益服務(wù)機構(gòu)，內(nèi)部管理相對規(guī)范，而由個人出資舉辦的往往缺乏必要的內(nèi)部規(guī)章制度，管理比較隨意，特別是財務(wù)管理方面；五是難以招到高素質(zhì)的人才，工作人員整體素質(zhì)不高，同時人員穩(wěn)定性較差，一旦有更好的單位，有些人特別是業(yè)務(wù)骨干就會選擇離開,其中一個單位一年內(nèi)就走了5人；六是工作人員工資收入差距較大，相對于同類公辦機構(gòu)待遇較低且缺乏有效的增長機制，社會保險都是按照企業(yè)渠道繳納，有的甚至沒有繳納，職工的安全感較差。七是業(yè)務(wù)主管部門和民政部門對其管理主要是設(shè)立審批、登記許可，后續(xù)監(jiān)管配套政策、具體措施非常匱乏。這一定程度導致民辦機構(gòu)對社會公益服務(wù)無法形成高品質(zhì)的補充。

（五）事業(yè)單位法人登記監(jiān)管力量薄弱。在嚴格控制機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員的大政策下，似乎不應該提這個問題。但在事業(yè)單位登記監(jiān)管任務(wù)日益繁重的現(xiàn)實面前，這

不能不說是登記監(jiān)管工作的困境所在。基層的現(xiàn)實是，登記監(jiān)管仍然是機構(gòu)編制工作整體中的邊緣化工作，它遠不如設(shè)個機構(gòu)、增個職數(shù)等更受社會、部門單位、個人重視。從性質(zhì)上來說，一個是給人做好事的，一個是約束人的，登記監(jiān)管是“理直”但不“氣壯”；從制度上來說，相關(guān)法制建設(shè)薄弱，現(xiàn)有監(jiān)管措施操作性差，缺乏權(quán)威性和威懾力；從隊伍上來說，登記監(jiān)管工作人員偏少，有的地方甚至不足2人，而這2人還兼職其他工作，連登記執(zhí)法至少3人的底線也達不到，面對法人登記、年度報告、績效考核、法人治理、實地核查、監(jiān)督檢查、信息公開、系統(tǒng)管理維護、檔案管理等大量細致工作明顯力不從心。如果將民辦公益服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一納入登記范圍，就更需要趕快“強心健體壯力”，加強法制、制度建設(shè)和隊伍建設(shè)。

三、民辦公益服務(wù)機構(gòu)登記為事業(yè)單位法人的利弊分析

（一）從好的一面來說，有“六個有利于”。一是有利于變“多頭管理”為“一頭管理”，建立統(tǒng)一的登記管理體系和標準，加強對民辦公益服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，促進其淡化逐利心態(tài)，沿著公益服務(wù)目標規(guī)范發(fā)展。二是有利于提升民辦公益服務(wù)機構(gòu)的社會地位，優(yōu)化政策環(huán)境，建立各類事業(yè)單位公平發(fā)展的平臺。三是有利于引進市場機制和競爭因素，形成鯰魚效應，激發(fā)公辦公益服務(wù)機構(gòu)的活力和潛力。四是有利于政府公共政策、社會公共資源的優(yōu)化配臵和產(chǎn)出效益的提升，減少消耗浪費。五是有利于吸引社會資金投入教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，推進投資主體多元化，彌補政府服務(wù)不足問題，為人民群眾提供更加豐富多樣、更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)和公共-產(chǎn)品。六是有利于推進政事分開、管辦分離，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，由公益服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣�益服�?wù)的監(jiān)督者、補充者。但必須認識到，不是統(tǒng)一登記為事業(yè)單位法人，上述“六個有利于”就自然而然產(chǎn)生了，最重要最根本的還是解除“出身”限制，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)功能確定并讓其享受公平的政策待遇。

（二）從不利的一面來說，有“五種可能”。一是可能會給民辦公益服務(wù)機構(gòu)造成錯覺，以為自己被列入事業(yè)機構(gòu)編制管理，他們會以此為理由要求單位、人員享受與機構(gòu)編制管理范圍內(nèi)公辦事業(yè)單位完全一致的待遇，比如按事業(yè)單位套改工資、享受退休待遇等等，會對地區(qū)財政、經(jīng)濟政策造成一定壓力，或帶來新的社會問題。二是可能會給社會形成它們就是政府機構(gòu)的印象，一旦它們出現(xiàn)問題，政府形象不可避免受到負面影響，甚至直接將矛頭對準政府。三是當相關(guān)政策利好、利益顯現(xiàn)時，逐利性的社會資本涌入有關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域，可能影響民辦公益服務(wù)機構(gòu)本就不高的誠信度和公信力。四是按照誰登記誰監(jiān)管的原則，在沒有機構(gòu)編制、人事管理等制約手段的前提下，當民辦公益服務(wù)機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛、勞動合同糾紛、人員傷亡等問題突然消失或拒絕配合時，事業(yè)單位監(jiān)督管理機關(guān)可能面臨巨大的責任壓力和尷尬的執(zhí)法境地，甚至成為法庭上的被告，民政部門進行民辦非企業(yè)登記中已出現(xiàn)類似問題。五是可能讓事業(yè)單位監(jiān)督管理變得更加復雜和不規(guī)范。與公辦事業(yè)單位由各級黨委政府和機構(gòu)編制部門審批，職責、機構(gòu)、編制、人員等有嚴格管理規(guī)定等相比，民辦公益服務(wù)機構(gòu)審批條件、程序、內(nèi)容不一定規(guī)范，而且登記為事業(yè)單位法人，獲得相關(guān)政策和資金支持后，能否及時進行變更登記、年度報告公開、自覺接受監(jiān)管存在疑問，而目前又缺乏強有力的監(jiān)管、處罰的法規(guī)性依據(jù)，現(xiàn)有處罰措施對公辦事業(yè)單位已是常常無法落實，對缺乏抓手的民辦機構(gòu)更會形同虛設(shè)。

四、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的建議

（一）重新明確事業(yè)單位定義。一要注意從《民法通則》“企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體”四大-法人組織的角度思考事業(yè)單位的涵義，研究到底能不能覆蓋其他三類法人之外的所有機構(gòu)。二要注意舉辦主體的多元化、投資來源的廣泛性，這種多元化和廣泛性在深化改革的當下，也應該將公民個人及其投資納入其中。三要注意準確把握公益

服務(wù)性質(zhì)，研究逐利性與公益性之間的關(guān)系和合理維度。四要準確把握事業(yè)單位與社會組織的關(guān)系，深刻理解《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”、“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”的內(nèi)涵，及其對定義事業(yè)單位、確定登記條件和程序的影響。

（二）改革事業(yè)單位生養(yǎng)模式。一是改“生”，即創(chuàng)新機構(gòu)設(shè)立方式。公辦事業(yè)單位一般是黨委政府、機構(gòu)編制部門設(shè)立的，“天生富貴”；民辦公益服務(wù)機構(gòu)是社會力量自己設(shè)立，申辦有關(guān)證照方可運營。一個是政府主體，一個是市場主體，“生而不同”。能否借鑒國企、民企的“出生方式”統(tǒng)一實行登記設(shè)立？不再實行機構(gòu)編制審批制度，取消事業(yè)單位的行政級別，通過法人登記實現(xiàn)機構(gòu)的設(shè)立，登記發(fā)證之日，即為該事業(yè)單位設(shè)立之日，法人證書成為其唯一的“出生證明”。二是改“養(yǎng)”，即從根本上改變公益服務(wù)支持監(jiān)管模式。一方面，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，對公民需要付費才能享受的公益服務(wù)，變投入到公益服務(wù)機構(gòu)為直接投入到公民個人，由公民個人購買服務(wù)，從而實現(xiàn)對公益服務(wù)機構(gòu)的扶助，例如適齡兒童上學，持政府發(fā)放的教育證，自由選擇學校上學，學校持收到的教育證到財政部門領(lǐng)取相關(guān)規(guī)定資金，享受相關(guān)扶助政策，既減少浪費，又能激發(fā)學校提高辦學質(zhì)量,在實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰基礎(chǔ)上整合優(yōu)化相關(guān)教育資源。另一方面，要對事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動、服務(wù)標準、財務(wù)管理、內(nèi)部分配等形成統(tǒng)一有效的制度約束，確保公益服務(wù)的正確方向，避免其公益服務(wù)“變味變質(zhì)”。

（三）研究確定誰負責統(tǒng)一登記。首先要確定的是，將現(xiàn)有事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人登記兩塊職責及其機構(gòu)編制、人員進行整合，形成統(tǒng)一的登記組織實施機構(gòu)。其次，要考慮是整合劃歸機構(gòu)編制部門統(tǒng)一管理，還是整合劃歸民政部門統(tǒng)一管理。由機構(gòu)編制部門統(tǒng)一管理更易強化各類事業(yè)單位的公共性、服務(wù)型，但會造成民辦公益機構(gòu)及社會上的誤解，以為自己“上位”了，以為政府“更加龐大”了。由民政部門負責，可能讓公辦事業(yè)單位感覺地位和發(fā)展受影響，會遭遇反彈或產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。總體來說，由機構(gòu)編制部門統(tǒng)一管理更有利一些，也更符合優(yōu)化民辦公益服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展環(huán)境，提高發(fā)展水平的初衷，上述問題可以通過改革相關(guān)管理支持方式加以解決。

（四）健全事業(yè)法人登記制度。在登記內(nèi)容上，一是將舉辦單位改為舉辦主體，以便涵蓋“個人”舉辦情況；二是取消經(jīng)費來源這一很容易讓人想起“全額、差額”等典型公辦事業(yè)單位區(qū)分色彩的事項。在登記條件上，一是適應登記設(shè)立的創(chuàng)新，取消“經(jīng)審批機關(guān)批準設(shè)立”的規(guī)定，不再提供“審批機關(guān)批準設(shè)立的文件”；二是根據(jù)取消事業(yè)單位行政級別的改革方向，刪除提供“擬任法定代表人現(xiàn)任該單位行政職務(wù)的任職文件”的要求；三是取消“出示資質(zhì)認可或執(zhí)業(yè)許可證明”的要求，讓事業(yè)單位取得法人資格即“照”后再去依法辦“證”，因為《事業(yè)單位法人證書》是事業(yè)單位法律主體資格的唯一證明，也是其辦理所有證、事的依據(jù)。四是實行最低登記資金限制制度，由舉辦主體簽字確認并明確相關(guān)法律責任。在登記程序上，從辦理數(shù)字證書，到網(wǎng)上填表并掃描提交電子資料，到提供紙質(zhì)材料現(xiàn)場復核，到核發(fā)證書，到信息公開及備案，到發(fā)布公告，到紙質(zhì)歸檔和手工錄入系統(tǒng)歸檔……過程非常繁瑣，不僅讓監(jiān)督管理機構(gòu)疲憊不堪，也會嚇壞民辦事業(yè)單位的。建議取消紙質(zhì)材料提供，完全電子政務(wù)化；取消信息公開備案和公告，完善登記監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)臵，發(fā)證后，由系統(tǒng)直接向社會公開、公告，并自動形成電子檔案。

（五）強化法人登記后續(xù)監(jiān)管。強化監(jiān)管的前提是明確責任。無論叫登記管理局還是叫監(jiān)督管理局，我們都無法包攬監(jiān)管的全部責任，應該充分發(fā)揮各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和職能部門的作用，我們的登記監(jiān)管更應該是“身份證”式的管理，重在監(jiān)控其登記內(nèi)容是否有變化。想把所有的責任都攬過來，結(jié)果會使我們有無法承受之重。要建立審計

監(jiān)督、信用評價、公益服務(wù)評價、法定代表人責任追究等制度，促進事業(yè)單位規(guī)范運行。要以信息公開為前提，健全社會監(jiān)督機制，建立群眾舉報保密保護和獎懲制度，讓整個社會和民眾都參與監(jiān)督，這是監(jiān)管最省力最有效的辦法。要加大懲處力度，必須讓違法犯錯的事業(yè)單位感到“真疼”，使其“絕不敢再犯”，并形成示范威懾效應。

（六）完善相關(guān)法律法規(guī)。廢止《民辦非企業(yè)登記管理條例》，修訂完善《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，進一步明確事業(yè)單位法人登記的范圍、條件、程序、監(jiān)督管理辦法等等。將聯(lián)席會議制度確定的證書查驗情形，寫入各有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，實現(xiàn)依法查驗、依法辦事。建立違反登記管理規(guī)定的處罰制度措施，并寫入《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，以法治性、強制性手段提高處罰措施的效力，維護-法人登記的嚴肅性，避免不服從或無視登記監(jiān)管問題的出現(xiàn)。

其實，公益服務(wù)完全可以企業(yè)化、交易化，“加大政府購買公共服務(wù)力度”，已經(jīng)為此開啟了窗口。事業(yè)單位想獲得利益、想把自己的服務(wù)賣出去，其首要思考的必然是提高自己公共-產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。關(guān)鍵是創(chuàng)造公平的環(huán)境，別讓公辦事業(yè)單位躺在財政等優(yōu)惠政策上睡大覺，甚至敗家浪費，就能輕輕松松把辛辛苦苦干事的民辦機構(gòu)在市場競爭中打敗。統(tǒng)一登記能否解決這一問題？民政部年初下發(fā)《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》，探索將公辦養(yǎng)老機構(gòu)改為民辦或企業(yè)，或許具有啟示意義。

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