藥品注冊管理辦法修正案征求意見稿

一、修訂背景

《藥品注冊管理辦法》（國家食品藥品監(jiān)督管理局令第28號，以下簡稱“注冊辦法”）自2017年10月1日實施以來，對規(guī)范藥品注冊行為，鼓勵新藥創(chuàng)制，提高新藥研發(fā)水平，促進藥品可獲得性，保障藥品安全、有效和質量可控等方面取得了顯著成效。但是，在實施過程中也出現(xiàn)了一些與新形勢新要求不相符的情形，需要對部分條款予以修改。 二、修訂內容與說明

（一）關于增加適應和鼓勵藥物創(chuàng)新的條款。近年來,隨著鼓勵藥物創(chuàng)新政策的實施,新藥研發(fā)不斷增多，一些申請人在新藥臨床試驗期間需要對處方、工藝、生產(chǎn)場地以及批件持有人進行變更,但現(xiàn)行注冊辦法中未對上述幾種情形做出相應的規(guī)定,使得申請人無法變更相應內容，影響了新藥研發(fā)。為此，增加新藥臨床試驗期間變更相關事項的內容和條款，有利于申請人在新藥臨床試驗期間按著實際狀況變更有關事項，使新藥研發(fā)更加科學合理。

（二）關于與專利法銜接條款的修訂。2017年修訂的專利法對不視為侵犯專利權的情形做出規(guī)定，而現(xiàn)行注冊辦法 1

與新修訂的專利法沒有銜接，在一定程度上延遲了我國仿制藥的上市，變相延長了專利保護期，為此刪除第十九條，與專利法銜接條款的修訂有利于提高我國公眾用藥的可及性。鑒于在藥品注冊過程中已不存在專利侵權問題，故對第十八條第二款做文字的修改，將原“藥品注冊過程中”的描述修改為“藥品上市后”，明確藥品上市后發(fā)生專利糾紛的處理原則。

（三）關于完善監(jiān)測期管理相關條款的修訂。既往對監(jiān)測期的管理，在新藥進入監(jiān)測期后，對已受理尚未批準臨床試驗的同品種均予退回，引發(fā)了諸多矛盾。為此修訂相應條款，將現(xiàn)行注冊辦法第七十一條中的“已經(jīng)受理但尚未批準進行藥物臨床試驗的其他申請人同品種申請予以退回”刪除，規(guī)定凡是已受理的注冊申請，均可以按照藥品注冊申報與審批程序繼續(xù)辦理。

（四）關于仿制藥注冊生產(chǎn)現(xiàn)場檢查程序調整條款的修訂。為了保證仿制藥申報資料的真實性，現(xiàn)行注冊辦法規(guī)定仿制藥注冊生產(chǎn)現(xiàn)場檢查在批準臨床試驗前實施。而事實上，仿制藥的工藝處方需要根據(jù)生物等效試驗結果調整優(yōu)化，最后確定申報工藝處方。且批準臨床試驗前進行生產(chǎn)現(xiàn)場檢查存在投入資源多、效率低、檢查質量不高等問題，并與技術審評、GMP檢查脫節(jié)。為此，將仿制藥生產(chǎn)現(xiàn)場檢查調整到完成臨床試驗和技術審評后，上市許可前進行，這更 2

加符合仿制藥的研發(fā)規(guī)律，實現(xiàn)技術審評與生產(chǎn)現(xiàn)場檢查相結合，提高現(xiàn)場檢查的效率和質量，也減輕申請人接受多次檢查的 負擔。

（五）其他

1. 為規(guī)范非臨床安全性評價研究，提高研究質量，修訂第二十二條，要求所有非臨床安全性評價均在獲得《藥物非臨床研究質量管理規(guī)范》認證的機構進行。

2. 為了準確表述技術審評時限，修訂第一百五十條審評工作時限的描述，明確技術審評時限從國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心啟動技術審評工作開始計算。

3. 為保證中藥資源的可持續(xù)利用，保護瀕危野生動植物，在第一百五十四條不予批準的內容中增加“以瀕危野生動植物藥材為原料，但不能保障資源可持續(xù)利用的”的規(guī)定。

4. 為完善生產(chǎn)現(xiàn)場檢查的管理措施，在第一百五十四條不予批準的內容中增加 “超過6個月未提出生產(chǎn)現(xiàn)場檢查申請的”的規(guī)定。

5. 根據(jù)新一輪國務院機構改革后我局的機構名稱,現(xiàn)行注冊辦法中凡是“國家食品藥品監(jiān)督管理局”均改為“國家食品藥品監(jiān)督管理總局”；“中國藥品生物制品檢定所”均改為“中國食品藥品檢定研究院”。

綜上，此次注冊辦法的修訂共修訂12項條款，刪除1條，合并1條，新增4條。

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從零大師的《(藥品注冊管理辦法)征求意見稿》讀后感2017-05-11 17:11 | #2樓

此次《藥品注冊管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的修訂，體現(xiàn)了國家對醫(yī)藥事業(yè)的重視，醫(yī)藥，已經(jīng)不僅僅是產(chǎn)業(yè)問題，而是關系到國計民生的社會問題、政治問題。醫(yī)患關系和醫(yī)藥問題解決不好，則和-諧社會的目標亦難以實現(xiàn)。 看病難，看病貴的癥結，絕非某一個部門的職能所能左右的。而醫(yī)務藥政管理的法規(guī)，涉及醫(yī)療、社保、產(chǎn)業(yè)、研發(fā)、銷售、招投標、物價、知識產(chǎn)權、科技創(chuàng)新等諸多方面，在法規(guī)層面看，由上述諸多方面所有相關法規(guī)形成的完備體系，才能保障醫(yī)藥行業(yè)的健康發(fā)展。

《辦法》僅僅是規(guī)范藥品“研發(fā)”環(huán)節(jié)的部門法規(guī)，它必須服從《藥品管理法》、《行政許可法》等上位法，它只能也只應規(guī)范“研發(fā)”中的行為。然而，正是由于《辦法》規(guī)定了“新藥”的進入門檻，而“新藥”的身份卻又與物價、社保等密切相關，涉及巨大利害，因此，《辦法》卻又應該與其它方面的法規(guī)良好銜接，不脫節(jié)，不扯皮。 如何才能達到“規(guī)范研發(fā)”與“銜接他法”的雙重目標？本文以為要旨有二：

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① 立足根本，《辦法》的核心是“研發(fā)”，而規(guī)范研發(fā)的關鍵是“審評”和“監(jiān)管”，也就是說，修訂《辦法》的根本就是規(guī)范“審評”和“監(jiān)管”行為。

② 嚴格準入，尤其對于“創(chuàng)新”和“中藥”兩個重點制定合適的準入門檻，以此保障“新藥”的“新”，自然也就做到了與其它法規(guī)的利害銜接。

《辦法》的修訂，竊以為僅需做好上述兩點，管好“研發(fā)”即可，勿需越俎代庖的試圖解決“研發(fā)”之外的事情。以下為具體討論。

一、新藥的定義和準入

事實上，新藥的定義是由2002年實施的《藥品管理法實施條例》規(guī)定的，《實施條例》是《藥品管理法》的補充，也是當前對新藥定義的依據(jù)�！�—也就是說，《藥品注冊管理辦法》作為一個局頒規(guī)定，是必須服從上位法《實施條例》的，《辦法》本身無權修改“新藥”的定義，只能依據(jù)《實施條例》的新藥定義來界定，否則就是違法。但是，《辦法》卻又是“新藥”定義的具體執(zhí)行框架，而對于“新藥”的種種是非得失，已然成為了當前影響到醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展的重大問題，因此，《征求意見稿》無可回避的要面對“新藥”的問題。

新藥，牽動著制藥行業(yè)的發(fā)展，為了鼓勵創(chuàng)新，則在政策上必須給與創(chuàng)新者以豐厚的利益。然而，當前我國的整體科技水平卻并不具備大范圍“自主創(chuàng)新”的程度，很多所謂“創(chuàng)新”，其實不過是對國外臨床研究用藥（IND）“首仿”、“搶仿”或“修飾”；而新藥的研發(fā)，投資和風險均巨大，國內相應的風險投資能力也不足以支持大范圍的“自主創(chuàng)新”。有鑒于此，《辦法》的修訂，關于“新藥”和“創(chuàng)新”其著眼點應是有度的引導，否則，“上有所好則下必趨焉”，為了巨大的政策優(yōu)惠而勉強開發(fā)的所謂新藥依舊難以禁絕。

新藥的政策優(yōu)惠，主要在物價、知識產(chǎn)權方面的法規(guī)中體現(xiàn)，而作為規(guī)范“研發(fā)”的《辦法》，制訂好份內的審批規(guī)程，以“安全有效可控”控制準入門檻即可。

① 創(chuàng)新能力是國之根本

無論是從經(jīng)濟、民生、政治，還是軍事和國-家-安-全角度說，任何一個國家都必須確保具備自主新藥研發(fā)的能力。因此，對于創(chuàng)新，國家必須鼓勵。此次《征求意見稿》突出了這一點，無疑是正確的。

② 防止為做新藥而新藥

然而，如果缺乏對“什么才是新藥”、“怎樣才算創(chuàng)新”的合理界定，則原本鼓勵性的法規(guī)可能又被歪唱成“為了新藥而新藥”的大躍進。因此，必須對創(chuàng)新給予明確而嚴密的定義，而此次《征求意見稿》中此部分內容基本沒有，而例如第五十四條中“優(yōu)于已上市治療惡性腫瘤、罕見病等疾病藥品的新藥”這樣的條款，在實際審評中是沒有可操作性的——對于尚未進行臨床，僅僅完成了動物試驗的藥品而言，不論在實驗動物上做出的結果如何，都難以準確外推對人的療

效，更難以評價是否優(yōu)于已上市藥。

那么，什么才是新藥？所謂“新藥”，應該是療效更好的藥，應該是有新治療作用的藥，應該是毒性更小的藥。以此為基礎的判斷，才是合理的。

而如果確定了“療效更好”、“新治療作用”、“毒性更小”才是新藥，則其評價也變得簡單直接——臨床驗證。將審評重點落實在基于人體的臨床上，才更合理和可操作（臨床監(jiān)管問題見后文）。

③ 給出中長期的政策指向

對于國內的制藥企業(yè)和投資人而言，往往最大的風險并非療效和不良作用，而是“政策”。新藥的研發(fā)動輒三五七年，而當前的藥政監(jiān)管變化頻繁，誰也難說幾年后的政策會是什么樣子，導致投資人持幣猶疑，生怕政策變卦而血本無歸。因此，本次修訂以及以后的調整，都應該在新藥這樣的“大是大非”問題上保持政策的一貫性，修訂后的《辦法》應該有相當?shù)姆�(wěn)定性和前瞻性，一旦制定，就不能輕易改變。

多年來的藥政監(jiān)管，在新藥的判斷上沉迷于“新結構”、“新成份”、“新藥材”、“新給藥途徑”、“新劑型”等表象的教條框架，謀利者按圖索驥的炮制出諸多令人哭笑皆非的“新藥”，反而淡忘了作為新藥理應首先考慮的“療效是否更好”、“是否有新療效”、“毒性是否更小”的根本內核，這才是新藥不新、新藥不靈的禍因。

修訂的《辦法》只要真正闡述清楚了什么是“新藥”，則整體的法規(guī)框架就會有相對的穩(wěn)定性，政策也就自然一貫化了。

④ 慎重看待改劑型

把改劑型作為“新藥”對待，其實咎起于2002年的《藥品管理法實施條例》，正是在條例中定義的“新藥，是指未曾在中國境內上市銷售的藥品”，為改劑型“新藥”確立了法律依據(jù)。將改劑型泛濫之罪歸咎于《藥品注冊管理辦法》顯然并不恰當。

原《藥品注冊管理辦法》（試行）即出現(xiàn)的“標準試行期”已經(jīng)成為事實上的“改劑型保護期”，推敲起來并沒有合理之處，此次《征求意見稿》將之刪去是正確的。過去的幾年里，尤其是中藥改劑型泛濫成災，也是因為審評門檻低，可以免做臨床，投資少，注冊周期短的緣故，為改劑型而改劑型之風橫行一時，也的確必須加以遏制。

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但并非改劑型就該一棒打死，并非改劑型就一定不能是新藥。如上述，只要滿足“療效更好”、“新治療作用”、“毒性更小”中任意一個要求的藥品，哪怕是改劑型，也都應該視為“新藥”。

⑤ 研發(fā)公司的資質與技術轉讓

如上述，《藥品注冊管理辦法》是規(guī)范“研發(fā)”的法規(guī)，而中國的制藥企業(yè)整體上并不具備獨立研發(fā)的技術能力，專門從事研發(fā)的公司必然也必須存在。然則毋庸諱言，近年來的研發(fā)風氣敗壞，造假已成家常便飯，兩個人一臺液相就敢開研發(fā)公司，對研發(fā)公司的監(jiān)管勢在必行，以往藥監(jiān)局這方面的努力如《關于開展藥品研究機構登記備案工作的通知》（2002）和《〈藥物研究監(jiān)督管理辦法（試行）〉征求意見》（2004）均胎死腹中，不了了之。望此次能夠成未竟之功。

而既然有了專門從事研發(fā)的公司，必然也就有了技術的轉讓和買賣，對此其實不必苛難，只要把“新藥”界定清楚了，技術轉讓也就沒有了空子可鉆，完全可以給予開放的環(huán)境。

二、核查的法律依據(jù)和規(guī)范

一年以來的核查，一定程度上整肅了行業(yè)，激流中沉渣泛起，也暴露出了長期隱藏的問題。但這樣舉國罄盡人力的核查，勢必難以持久。從此次《修訂意見稿》可以看出，國家有意于為核查建立法律依據(jù)，也同時說明了有意將核查工作制度化和長期化。鑒于當前的行業(yè)狀況，核查工作斷不可廢，修訂的《辦法》其實應做的是如何使核查形成制度并加以完善。

① 核查的長效機制

核查如果只是運動，一陣風，那么野火燒不盡，除了鍛煉出一批造假高手之外，達不到預期的目的。欲讓核查得

以長效開展，則在人力物力和規(guī)章制度等一系列問題上都要有所考慮，制定出切實有效的長期核查措施。

② 核查的成本問題

此次《征求意見稿》說，核查時可以要求申請人重復試驗，或者有藥檢所等重復，這似乎合理，但是缺乏規(guī)范，沒有界定哪些試驗（僅僅是藥學部分還是包含藥理毒理在內），怎樣的情況下才應該重復，由此給企業(yè)帶來的額外費用和延誤誰來買單？如果沒有一個合理可行的執(zhí)行細則，則此規(guī)定要么可能擾亂企業(yè)運營，要么可能根本無法開展。 ③ 核查的規(guī)范操作

如上述，僅僅給核查一個法律依據(jù)是不夠的，尚需要配置相關的執(zhí)行細則，讓核查規(guī)范化，也只有核查本身是規(guī)范的，其核查才有意義。

三、仿制藥的監(jiān)管

近年來過度仿制似乎已經(jīng)到了必須遏制的地步�？墒�，行政的操作應該是引導性的，而不是剛性的一刀切。而且，仿制泛濫的禍源其實也不在“研發(fā)”環(huán)節(jié)，而在于市場銷售環(huán)節(jié)，病因不除，則仿制不可能得以遏制，強行打壓，只會導致各種歪門邪道的產(chǎn)生。仿制藥泛濫方面的監(jiān)管其實應該落在醫(yī)院采購、招投標、物價等環(huán)節(jié)，并非《藥品注冊管理辦法》該管，竊以為，注冊審批只緊扣“安全有效可控一致”的原則即可，不應再求其它。

① 仿制藥是行業(yè)健康發(fā)展的基礎

任何國家的制藥工業(yè)都倚靠仿制藥扛起大半壁的江山，眾所周知，新藥研發(fā)的費用日益高漲，風險巨大，往往只有少數(shù)國際性的大型制藥公司才能擔負如此高昂的投資，并且，需要全世界范圍上市才能回本盈利。中國的整體新藥研發(fā)能力薄弱，投資有限，銷售也僅局于國內，而且國計民生中需求最迫切的藥品也是諸多的仿制藥而非新藥。在此次的《征求意見稿》中只看到了國家對仿制藥的遏制，卻缺乏對仿制藥發(fā)展的積極引導，沒有前瞻性的立法，必然還會導致立法多變，政策搖擺不定。

② 以降低行政效率而遏制過度仿制，不可取

從《征求意見稿》中可知，擬采用降低行政效率（延長審評時限）的方法來遏制仿制，這本身就是不合理的。新藥是未知物，各種特性都缺乏認知，理應更嚴格的審評，可是《征求意見稿》中卻給予快速的審評時限；而仿制藥技術成熟，研究積累充分，反而要加長審評時限，這顯然是難以自圓其說的。

高效的行政，才是遏制***的根本。毋庸諱言，在很多情況下，商業(yè)賄賂往往只是希望提高行政效率，降低行政效率，不但不能起到遏制仿制的作用，反而會產(chǎn)生更多的問題。

而如果仿制的注冊成本甚至高于進口，那么經(jīng)銷商甚至會考慮在印巴等國興建或購買藥廠生產(chǎn)仿制藥進口，或者以中間體出去貼簽后按進口回銷，或者其它迂回措施，可以說，不解決仿制藥泛濫的根本亂源，《藥品注冊管理辦法》怎么改都無濟于事。

③ 市場才是亂源，而非研發(fā)

那么，仿制藥泛濫的成因是什么呢？大量低水平重復仿制的泛濫，就是因為有市場，有銷路，在當前的體制下，仿制藥不可能按照“優(yōu)質低價”的市場原則來優(yōu)勝劣汰，只要有渠道，同質產(chǎn)品就能銷售出去。正是有了這樣的“市場需求”，才會有生產(chǎn)需求，才會有注冊申請，才會有仿制藥的“研發(fā)”�！�—因此，當前的藥品銷售模式才是禍亂之源，卻絕不是禍起于研發(fā)。

這個層面的問題，應該是規(guī)范醫(yī)院采購，招標的法規(guī)來約束，不應在《藥品注冊管理辦法》中體現(xiàn)，事實上，《藥品注冊管理辦法》也解決不了市場的問題。

④ 對照藥的問題

關于仿制口服固體制劑的對照藥，一直缺乏法規(guī)界定，這直接導致仿制藥評價的不規(guī)范，所謂的“等效”也就成了擺設，當此階段，理應以法規(guī)或者《指導原則》對對照藥加以規(guī)范。

四、行政權力的下放，不宜輕率

此次《征求意見稿》還有一個重大變化，就是將一部分行政權力又下放到地方藥監(jiān)局。事實上，藥監(jiān)權力放了收，收了放，已經(jīng)多次了。

① 政策要有一貫性

權力下放，就要求地方有相應的人力物力和技術能力，而當前是否各地都具備相應的接手條件，尚不樂觀。尤其這樣上上下下的不斷調整，行政的嚴肅性和穩(wěn)定性都會有問題。

② 集中監(jiān)管更合理

竊以為權力下放沒有必要，也不應該。既往的歷史證明，地方權力的執(zhí)行并不良好，鑒于藥品的特殊性，理應國家統(tǒng)一審批和管理。尤其核查，如果交給地方處理，效果如何實在難說。

五、中藥的監(jiān)管

中醫(yī)中藥，其實不僅僅是個學術問題，它甚至是經(jīng)濟、文化問題。從藥品、保健食品到化妝品，處處都有中藥的身影，其涉及的行業(yè)和經(jīng)濟利益非常龐大。而就藥品而言，中藥的監(jiān)管近年來暴露出來的問題比比皆是，從根本上，修訂的《辦法》需要回答一個問題：中藥該如何研發(fā)？

① 中藥的出路在哪里

以提取分離單成分和有效部位為基礎的“中藥現(xiàn)代化”，似乎開始反思；“以中國傳統(tǒng)醫(yī)學理論指導的用藥才是中藥”這個概念開始回歸；片面的技術“創(chuàng)新”把中藥搞得不倫不類。《征求意見稿》沒有附件，我們無從知道下一步的擬定變化，但至少以下幾點應該堅持：

② 標準化應該縱深

有觀點認為中成藥不應該標準化，這和現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的基本原則是相悖的，不可取。當前的中藥制藥行業(yè)已經(jīng)不可能是靠老藥工以經(jīng)驗評價藥材，沒有良好的標準，產(chǎn)品的合格更是無從談起。從任何角度來談，中藥的標準化工作都應該進一步的深入，修訂后的《辦法》應該采取措施引導中藥的標準化。

需要注意的是，中藥的標準化，不僅僅是指藥材和成藥，還應當將飲片、炮制、提取物等都納入管理范疇，否則，中藥品質和療效的下滑將得不到控制。

③ 借鑒國外植物藥的監(jiān)管

2004年FDA發(fā)布了《植物產(chǎn)品指南》，歐洲發(fā)布了《歐洲植物藥簡略注冊指令》（2004/24/EC），去年，EDQM從中國藥典中采收了100個藥味的標準，擬整合修訂入《歐洲藥典》，凡此種種，無不體現(xiàn)出世界主流藥政監(jiān)管對植物藥的積極態(tài)度，其政策和技術要求，研究方法等對我國的中藥研發(fā)監(jiān)管也有重要的參考意義。

而從另一個角度來說，這也是機遇和挑戰(zhàn)。如果在歐美積極探求植物藥研發(fā)監(jiān)管方法但卻又還不成熟之時，我們能夠積極的進入和產(chǎn)生影響，則我們已有的研究積累可能更快得到國際認可而成為國際標準。反之，如果我們沒有積極跟進，等到歐美自成了完備體系后，由于經(jīng)濟和文化的強勢，則我們的中藥監(jiān)管會處于被動，被人牽著鼻子走。——當然，這個層面的問題不是區(qū)區(qū)《辦法》可以解決的，但是，我們在制定中藥研發(fā)規(guī)范時，仍然需要有目的有取舍的借鑒歐美的監(jiān)管方法。

④ 中藥保護的尺度

中藥保護，是個競爭與扶持的平衡。但在實際的操作中，則產(chǎn)生了很多錯綜復雜的問題，不但涉及眾多廠家的糾紛，也不利于中藥的二次開發(fā)。

而這次《征求意見稿》中“中藥保護品種申請受理之日起，暫停受理該品種的仿制申請”這句話，貌似保護了企業(yè)的權益，然而，在實際操作中，卻必然會導致大量為求擠壓競爭對手注冊而產(chǎn)生的“搶受理”現(xiàn)象，是否又會產(chǎn)生新的政策尋租空間，值得探討。

⑤ 功能主治與適應癥

關于中藥功能主治與現(xiàn)代醫(yī)學適應癥的轉換規(guī)劃，其實應該是個技術問題，但如果缺乏法律上的認可，中藥的國

際化則難以實現(xiàn)。所以，在《辦法》中體現(xiàn)功能主治與適應癥的轉換，有重要意義�！�—這雖然貌似和《辦法》當前迫切要解決的問題有些不沾邊，但從長遠來看，卻是對規(guī)范中藥研發(fā)、促進中藥走向國際所必須的。

六、進口與國產(chǎn)

《征求意見稿》將“已有國家標準藥品”變更為“仿制藥”，同時明確的突出了“進口藥”的概念和程序，進一步的將進口與國產(chǎn)注冊分離開，這是正確的。

① 進口國產(chǎn)兩套注冊通道的必要性

中國是發(fā)展中國家，藥政監(jiān)管的積累和掌控力都不足，若放開了進口與國產(chǎn)之分，則直接導致兩個結果： 其一是民族制藥工業(yè)進一步受到?jīng)_擊，進口藥的進入門坎更低。

其二是若進口藥沒有“必須在國外批準”和“創(chuàng)新藥必須進入臨床二期”這兩大門檻，則中國無可避免的會變成發(fā)達國家開展研究用藥人體試驗的基地，這在倫理上是無法令人接受的。

② 假進口與假國產(chǎn)

如前所述，若仿制藥的國產(chǎn)注冊成本高于進口，則可能導致“假進口”的泛濫；而另一方面，由于新藥國產(chǎn)申報的流程和門檻比新藥進口容易，則又有可能導致“假國產(chǎn)”申報，這是必須要提前考慮的法理和操作問題。

③ 超國民待遇

若國內注冊尤其是核查的尺度越來越高，而相應的進口注冊卻相對尺度較松，是否會形成一種“超國民待遇”？ 另一方面，當前的進口注冊基本按照程序走，沒有太長的延遲，而國產(chǎn)注冊則動輒延誤一年半載，事實上已經(jīng)形成一種不平等。

七、企業(yè)的商業(yè)秘密

《征求意見稿》提出了《藥品注冊批件》的概念，該批件的附件中包含了不少企業(yè)的商業(yè)秘密，批件的流經(jīng)部門多，泄密的可能性也高。如何保護企業(yè)的商業(yè)秘密不被泄漏，是個重點問題。本次《征求意見稿》提出了行政人員的保密問題，非常值得贊賞，然而，在實際操作上還沒有足夠的保障。

① 審批信息與實際生產(chǎn)不符的原因

《藥品注冊批件》的附件包含了研發(fā)和工藝有關的信息，其目的是便于復核實際生產(chǎn)的工藝和申報工藝等是否一致。申報資料和實際操作不一致的情況在中國制藥行業(yè)不鮮見，其成因主要有三：

一是研究資料作假，在申報時根本沒有打通工藝技術，先拿假資料申報上然后再慢慢技術攻關，自然申報資料和實際操作不一致。

二是生產(chǎn)中工藝變更沒有及時的做補充申請。

三是企業(yè)有意隱瞞，擔心關鍵技術被行政人員泄漏。

② 商業(yè)秘密的保護

毋庸諱言，申報資料在審批過程中發(fā)生泄漏確實存在，而且舉證困難。企業(yè)的秘密被泄漏后敢怒不敢言，遂導致企業(yè)被-迫隱瞞關鍵參數(shù)和技術信息。修訂后的《辦法》應該加強行政人員泄密的懲處，建立可行的防泄密管理模式。否則，企業(yè)為了保護自己的權益，會依舊隱瞞下去。

③ 行政泄密的責任追究

本次《征求意見稿》引入了這部分內容，是個好現(xiàn)象，希望能有細則配合實施。

八、臨床試驗的中間控制

研發(fā)的后期階段，也是最關鍵，投資最大的階段，就是臨床試驗，而恰恰在這個階段，藥政監(jiān)管是失位的，整個臨床試驗期間藥監(jiān)局沒有參與評價和指導，而是等到所有試驗完成后再看資料。一旦試驗不符合要求，企業(yè)血本無歸。 ① 臨床試驗中的監(jiān)控失位

以FDA為例，它對IND新藥的臨床前審批很迅速，只要資料提交給FDA后30工作日，沒有收到FDA的質疑，

則企業(yè)可認為FDA已經(jīng)同意進入臨床，可以自行開展臨床試驗。但是，在臨床試驗的整個階段，F(xiàn)DA都密切跟進，并且設置了嚴格的進階門檻，僅是從一期到二期就要淘汰大部分IND新藥，也是由于此，我國才會要求進口新藥必須至少在國外進入二期臨床。

反觀中國，臨床各期僅僅是備個案，藥監(jiān)局不參與不控制不審查，導致臨床過程中的不正確方案和異常情況不能及時被糾正和發(fā)現(xiàn)，待所有試驗都做完后，已無可挽回。

② 臨床試驗分期審評的必要性

藥品是用于人體的，所以其最終和最合理的評價方法就是臨床試驗，藥監(jiān)局嚴把臨床試驗關，密切監(jiān)控并隨時提供咨詢和指導，才是新藥臨床試驗得以順利完成，減少企業(yè)不當損失，提高臨床質量和效率的最佳辦法。而FDA臨床分級審查通過的管理模式，是當前最為科學和嚴密的方法。

九、新藥與專利

No patent，no drug。新藥研發(fā)絕不能離開專利，否則無從保護創(chuàng)新者的利益。然而在中國，情況變得比較復雜，一方面專利的申請和審查混亂，尤其在中藥專利方面，很多明顯不符合“創(chuàng)造性、新穎性、實用性”原則的專利申請?zhí)枚�皇之的拿到了授權。且在物價、招標采購等各個市場環(huán)節(jié)，有專利的藥也會得到政策優(yōu)惠。因此，下一步，藥品研發(fā)的糾紛會從專利開始亂起，事實上，當前已經(jīng)開始了。

① 中國藥品專利問題的表現(xiàn)和SFDA的角色

但凡申請藥品專利，不外乎幾種目的：

一是欲保護自己的技術和知識產(chǎn)權，他人侵權則以此為武器提起訴訟。

二是不指望保護自己，只是擔心會侵他人的權，干脆搶先申請個專利填坑。

三是自己的專利和他人的專利環(huán)環(huán)相套，互成犄角，指望能夠相互妥協(xié)。

四是千方百計只要拿到專利授權作為商業(yè)炒作的噱頭即可，具體保護什么無所謂。

由于目的復雜，導致糾紛繁復，也許申請了專利的企業(yè)根本沒有掌握可行的生產(chǎn)工藝，卻堵死了真正掌握生產(chǎn)技術的企業(yè)申報；也許有企業(yè)鑒于專利糾紛屬于民事糾紛，民不告官不糾，就敢侵權生產(chǎn)；也許有企業(yè)申請的專利從技術上看沒有任何新穎性可言，卻獲得了授權……

可以預見，為了專利方面的紛爭遠比想象的復雜，但作為規(guī)范“研發(fā)”的《藥品注冊管理辦法》而言，SFDA不應也無權參與專利糾紛，更沒有行政許可去評價專利的效力。此次的《征求意見稿》明確了藥監(jiān)局審批中關于專利的定位，即申請人承諾不侵權，如侵權申請人負責，這是正確的大原則。

② 侵權的懲罰

然而，在實施層面上，如果藥監(jiān)局一點不管專利問題，那么可能就有不法企業(yè)評估了風險后，懷著僥幸心理侵權注冊，即便被查實，也要經(jīng)歷漫長的民事官司后才能定案，那時也許早就銷售盈利了。——對于這種情況，藥監(jiān)局似乎應該有適度的追加處罰措施，以免不法企業(yè)因為處罰太輕而不在乎。

但總的來說，《辦法》不應該對專利干涉太多，知識產(chǎn)權方面法規(guī)的缺陷和執(zhí)法的薄弱，只能通過其本身的法制建設來提高，只能通過專門的法律體系來健全，而不能指望《辦法》給他收拾爛攤子，事實上這也是違反《行政許可法》的�？傊�，《辦法》不要越權，管好自己的研發(fā)環(huán)節(jié)足矣。

十、完善配套的《指導原則》

法規(guī)給與大原則，但是具體的審評實施中，更需要大量及時的《指導原則》來補充技術要求，如此，法規(guī)才能落到實處。

① 法規(guī)是骨，《指導原則》是肉

當前，藥學部分的研發(fā)指導原則比較完備，但藥理毒理方面則有所欠缺，而臨床的指導原則幾乎沒有，這也是導致臨床試驗質量難以提高的重要因素。只有配套了完備的《指導原則》，法規(guī)才能實施，研發(fā)才能有所依憑，審批才能

更科學，更公正，更高效。

② 借鑒國際，兼顧國情

對于指導原則的研究制訂，歐美等國遠遠走在了中國的前頭，我們應該多多借鑒，結合國情，制定最為有效的指導原則。

十一、掃清藥包材、藥用輔料等混亂環(huán)節(jié)

與藥品研發(fā)和生產(chǎn)質量息息相關的一些小品項注冊，如藥包材注冊，藥用輔料注冊，時至今日尚沒有完備和指導性強的法規(guī)和技術要求，這很大程度上拖了藥品注冊的后腿，使新藥的研發(fā)在輔料和包材方面處處碰壁，無所適從。因此，修訂《辦法》的同時，宜將這些問題也一并考慮進去。

結 語

《藥品注冊管理辦法》就是規(guī)范“研發(fā)”的法規(guī)，只要做好自己的本份就行，對于“研發(fā)”以外的事情，應該有其他法規(guī)來約束，《辦法》不應僭越。

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