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我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐的典型經(jīng)驗及其啟示
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹科學發(fā)展觀的必然要求，也是全面建設小康社會的重點和難點，更是我省“十二五”期間的一場攻堅戰(zhàn)。目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在推進過程中還存在諸多困難和挑戰(zhàn)，其中，影響最深遠、最值得關注和最需要突破的，是傳統(tǒng)體制的瓶頸制約。
“他山之石，可以攻玉”。由于我國意識形態(tài)和政策法規(guī)有著鮮明的統(tǒng)一性，而各地實際情況又有相當大的區(qū)域差異。在謀劃陜西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時，研究總結省內(nèi)外成功經(jīng)驗并加以借鑒和推廣應用，將有利于少走彎路，從而縮短在實踐中重新摸索規(guī)律的時間，加快我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的步伐。
本文重點考察了我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領域制度創(chuàng)新的前沿動態(tài)，以及土地制度和戶籍制度配套改革實踐中的典型經(jīng)驗、教訓與啟示，希望能為決策者、實際工作者和理論界提供某些有益的借鑒。
一、 我國三大“試驗區(qū)”綜合配套改革的進展
1、上海浦東新區(qū)
上海浦東新區(qū)作為全國首個綜合配套改革試驗區(qū)，勇于改革創(chuàng)新，積極突破深層次的制度瓶頸。根據(jù)上海市政府的部署，浦東新區(qū)在開發(fā)開放20年的基礎上，提出了以“問題導向、需求導向、項目導向”來深化綜合配套改革的新思路，他們強調(diào)要從當前企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型中的實際問題、實際需求出發(fā)來選擇改革的突破口，追求具體問題的逐個突破，積小勝為大勝，用務實、管用的改革舉措，促進科學發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
2、成都、重慶試驗區(qū)
2017年6月，國務院批準成都、重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的經(jīng)驗主要是：通過“六個一體化”（城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎設施一體化、市場體制一體化、公共服務一體化、社會管理一體化），促進“三集中”（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中）、推動“三化”（城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化），初步形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的體制機制和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，實現(xiàn)了“三提速”（城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)民轉移和土地流轉提速）和“兩提高”（土地效率和城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)提高）的客觀效果。
當前，重慶兩江新區(qū)正在努力革除體制機制性障礙，力求在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展尤其是土地利用、戶籍制度改革、城鄉(xiāng)平等就業(yè)、健全城鄉(xiāng)社保等方面實現(xiàn)新突破，為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探路。
3、天津濱海新區(qū)
2017年國務院發(fā)布《推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》，標志著天津濱海新區(qū)正式成為全國綜合配套改革試驗區(qū)。根據(jù)國務院《關于天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案的批復》，天津濱海新區(qū)確定了企業(yè)改革、科技體制改革、涉外經(jīng)濟體制改革、金融改革創(chuàng)新、土地管理制度改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革、農(nóng)村體制改革、社會領域改革、資源節(jié)約與環(huán)境保護等管理制度改革、行政管理體制改革等10多項改革任務，推進最快、最富成效的改革，是土地、金融、涉外經(jīng)濟體制的改革。
二、各地土地管理制度改革的典型經(jīng)驗
1、城鎮(zhèn)化呼喚土地管理制度創(chuàng)新
城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)土地節(jié)約和農(nóng)民市民化的有效途徑。改革開放30多年來，我國農(nóng)村人口減少了6000多萬，村莊住宅用地卻增加了2億畝；城市轉移和增加了4.2億人口，建設用地只增加了5000萬畝�？梢姡≡诔擎�(zhèn)比住在農(nóng)村更節(jié)省土地。但在現(xiàn)有的制度框架下，各地的城鎮(zhèn)化顯然都存在“錢從哪里來”和“地從哪里來”兩大難題。解決兩大難題的必由之路，是土地管理制度的創(chuàng)新。
據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展所黨國英研究員推算，全國通過農(nóng)民遷村并居可以節(jié)約出上億畝的土地，其中優(yōu)質耕地在5000萬畝以上。以山東德州市為例，按目前的規(guī)劃，待村莊整治完畢后，扣除了新居住區(qū)占用的土地，可增加的土地占原耕地面積大約10%以上。
土地制度改革的潛力是巨大的。只要通過制度改革，將城中村的集體土地合法有序地轉變?yōu)閲型恋�，就可以在化解土地供給瓶頸、實現(xiàn)土地收益和推動城市建設方面取得重大進步。
以西安市為例，僅二環(huán)內(nèi)的57個“城中村”就有集體土地2.1萬畝，基本為建設用地或建設預留地,若能快速轉為國有土地，按每畝200萬元計算，2.1萬畝土地共可實現(xiàn)400億的土地收益，再按1:2的投資拉動可帶來800億的固定資產(chǎn)投資收益，可為西安地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)增長提供土地的潛力支撐，成為拉動西安乃至陜西省經(jīng)濟發(fā)展的一個新增長點。5年內(nèi)，西安市將基本完成二環(huán)路以內(nèi)72個城中村的改造工作，未來4年“城中村”改造建設面積將達到864萬平方米，占全市住房供應總量的20%，供應量將超過西安市經(jīng)濟適用房供應規(guī)模，成為全市住房供應的新來源。
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山東德州允許將村莊整治多出來的土地復墾后作為集體用地，將其收入作為農(nóng)民住宅新區(qū)公共支出來源，由此減少了由“一事一議”辦法解決公共支出問題的麻煩，各方對此舉都比較認可。
2、成渝試驗區(qū)的土地制度改革經(jīng)驗
通過土地制度改革，農(nóng)民獲得了“四證”。如今，成都市農(nóng)村已經(jīng)基本完成確權登記頒證任務，農(nóng)民家家都有《集體林權證》、《耕地承包證》、《集體土地使用證（宅基證）》、《房屋所有權證》等“四證”。成都市。這“四證”體現(xiàn)了農(nóng)民對林地、耕地、宅基地、房產(chǎn)的合法支配權，實現(xiàn)了憑證管地、持證用地，以及“資源”變“資本”的飛躍，促進了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展奠定了制度基礎。
土地確權頒證后，成都、重慶兩市興起農(nóng)村產(chǎn)權交易熱。截至2017年，成都市承包地流轉率43%，重慶市為29.5%。各類產(chǎn)權交易機構如“雨后春筍”應運而生。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依托原來的農(nóng)經(jīng)站，設立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心或土地流轉站，促進農(nóng)村產(chǎn)權“依法、自愿、有償”流轉�！皣练慨a(chǎn)局”統(tǒng)一負責城鄉(xiāng)房產(chǎn)的登記和交易鑒證工作。2017年，成都市在確權頒證后實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權流轉共計34546宗，涉及金額15.35億元，其中，集體建設用地使用權流轉5003宗，8566.9畝，11.44億元，占產(chǎn)權交易總量的74.5%。可見，集體建設用地使用權是農(nóng)村產(chǎn)權交易的熱點和重頭戲。
隨著產(chǎn)權明晰和交易日趨活躍，土地的潛在價值得以彰顯，人們開始自覺進行整理土地，想方設法增加土地供給，在土地整理基礎上推進城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”，建立了以產(chǎn)權交易市場配置城鄉(xiāng)土地資源的新機制，實現(xiàn)了土地資源的互利交換和優(yōu)化配置。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，同時解決了城市發(fā)展“地從哪里來”和農(nóng)村發(fā)展“錢從哪里來”兩大最棘手的難題，堪稱是農(nóng)村支持城市、城市反哺農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的創(chuàng)新之舉和共贏法寶。
3、天津： “宅基地換房” 的改革經(jīng)驗
天津濱海新區(qū)較早開展了農(nóng)村集體建設用地流轉的試驗，在有利于土地節(jié)約利用和提高土地利用效率的前提下，優(yōu)化土地利用結構，創(chuàng)新土地管理方式，加大土地管理改革力度，積極探索農(nóng)村集體建設用地流轉、土地收益分配的新路子，從而增強了政府對土地供應的調(diào)控能力。
天津濱海新區(qū)主動創(chuàng)新集體土地征收和農(nóng)用地轉用方式，從2017年起，推行了城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的試點，以“宅基地換房”推進示范小城鎮(zhèn)建設試點，有效破解了小城鎮(zhèn)建設中缺土地和缺資金兩大難題，天津濱海新區(qū)的實踐經(jīng)驗對我省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要借鑒價值。
“宅基地換房”的基本做法是：在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減和尊重農(nóng)民-意愿的原則，高水平規(guī)劃設計和建設有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集的新型生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以宅基地按規(guī)定標準換取小城鎮(zhèn)住宅并遷入居住。小城鎮(zhèn)除住宅區(qū)外，還規(guī)劃出商務區(qū)和經(jīng)濟功能區(qū)以增加就業(yè)崗位，用出讓土地的收入彌補小城鎮(zhèn)建設資金的不足，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎。同時，將農(nóng)戶原有宅基地統(tǒng)一復耕，實現(xiàn)耕地總量不減、質量不降和占補平衡。
實踐證明，“宅基地換房”完全符合確保耕地面積的基本國策，既有利于從根本上解決農(nóng)民生存環(huán)境改變、生活質量提高和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題，又有效改變了原來農(nóng)民宅基地布局分散、規(guī)模過大和使用效率過低的落后面貌。通過統(tǒng)一整理和復耕還田，實現(xiàn)了原有宅基地的節(jié)約、集約與高效利用，有效破解了耕地保護和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設土地短缺的瓶頸約束問題。“宅基地換房”新模式不僅促進了土地集約化的同時，而且創(chuàng)新了小城鎮(zhèn)建設融資模式，實現(xiàn)了政府主導下以土地融資平臺為主的多元化投資格局，為小城鎮(zhèn)建設項目提供了開發(fā)資金保障，讓農(nóng)戶得以免費遷居新型小城鎮(zhèn)，并分享土地增值收益。
值得關注的是，黨的十七屆三中全會決議對未來農(nóng)村土地管理改革提出了很好意見，但將其轉變?yōu)榉ㄒ?guī)似乎有相當困難。專家建議，當前，我們應當按照解放思想、實事求是的原則，制定《土地基本法》、《土地規(guī)劃法》、《土地使用權交易法》，并修改現(xiàn)有《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的涉地條款，盡快建立一個關于土地規(guī)劃、管理和使用的完整的土地立法體系。
三、戶籍制度改革的先行經(jīng)驗
1、鄭州案例鄭州市的戶籍改革從2001年開始，幾乎取消了在鄭州落戶的所有“門檻”，不僅投資置業(yè)、購買住房、直系親屬投靠等條件可以入戶，就連投親靠友都可以入戶。只要符合條件，交4元手續(xù)費，就可以遷入一個戶口。這一“戶籍新政”引起了全國范圍內(nèi)的關注，喝彩、質疑、嘲諷、批評等多種社會反應相伴始終。人口的急劇增加正在給鄭州市財政帶來巨大壓力，同時也影響到政府公共服務的效果。大量入戶的群眾竟是沖著城市優(yōu)越的教育資源而來，這令戶籍改革決策者始料未及。
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鄭州市公安局的統(tǒng)計數(shù)字顯示，從2001年11月到2017年5月，近40萬外來人員在鄭落戶，其中18歲以下的青少年及學齡前兒童就達10萬多人。有人為了讓孩子進入鄭州市比較理想的學校，把戶口“空掛”在親友的戶籍簿上。
隨著新增戶籍人口數(shù)量的迅速膨脹，鄭州市廉租住房年度資金缺口近2億元。2004年8月，迫于城市管理的壓力，鄭州市停止了“按固定住所遷移登記、放寬親友投靠”的“戶籍新政”。
鄭州“戶籍新政”的教訓在于：一是決策者高估了鄭州市的人口容納能力，戶籍改革單兵突進“沖潰”了城市公共服務供給能力；二是僅僅改變對戶口的稱謂，而缺乏配套改革，無法打破具有濃厚歧視色彩的不公平的利益分配格局，最終必然導致戶籍改革徒有虛名。
2、重慶經(jīng)驗
重慶市的戶籍制度改革的特色經(jīng)驗是：聚焦于“消除附著在戶籍上的城鄉(xiāng)待遇差異”，擺脫了“就戶籍改戶籍”的思路，配套設計了土地、社保、教育、衛(wèi)生等10個方面的配套制度體系。
重慶市允許租房落戶，為多年在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商而沒有能力購房的農(nóng)民工轉戶進城創(chuàng)造條件；對購房入戶取消房屋面積和文化程度限制；對夫妻投靠、年老投靠分別取消結婚時間和年齡限制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶全面放開，等等。憑借這些制度設計，重慶已成為全國城鎮(zhèn)戶籍準入條件最寬松的城市之一。
重慶市黃奇帆指出，戶籍問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的核心問題。由于城市戶口上捆-綁了養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆-綁了宅基地、林權、承包地“三件衣服”，戶籍改革要充分尊重農(nóng)民轉戶意愿，讓農(nóng)村居民轉戶后，立刻享受城市社會保障的“五件衣服”，而對于在農(nóng)村原來擁有的“三件衣服”，將在經(jīng)過3年的過渡期之后逐步退出。
在成都、重慶的郊區(qū)，大部分地方的村委會已改制為居委會，村民身份轉換成了居民。農(nóng)村居民在社區(qū)享受相應的基礎設施和公共服務。村村有社區(qū)服務中心，農(nóng)民辦事一般不出村就可以辦好�！按甯木印币殉纱髣菟�。
3、戶籍制度改革的原則
戶籍制度改革的基本原則，一要淡化其利益分配功能，二要保留其人口登記功能。即隨著經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展，逐漸剝離附著在城市戶籍上的各種利益，允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來人口，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕瑯拥臋嗬�，進而在全國實行城鄉(xiāng)一元化的戶籍制度，同時保留其人口登記的基本功能，這也是提供公共服務和進行社會管理的基礎。
據(jù)筆者實地考察，日本東京雖然早就是人口過1000萬的特大城市，但依然實行著遷徙自由的戶籍制度，東京居民的“戶口”對任何人都是開放的，無論哪國的公民，只要居住在東京，就可以平等享受東京發(fā)達的公共交通、圖書館、公民館、免費公園等公共教育文化設施，但也需要平等地承受東京的高物價、高生活節(jié)奏、高工作壓力和高素質挑戰(zhàn)。同是東京居民，由于經(jīng)濟收入水平的差異，住房的性質、地點、上班距離和住房開支也有巨大的差異：從廉租團地到豪華公寓，從自購普通套間到自建獨立別墅，從寸土寸金的商業(yè)中心，到首都圈的遠郊縣，大家既享有充分的選擇自由，又都需要遵循“量力而行”和“適者生存”的市場法則。房東對外來租房者一律要求有可靠的高收入人士提供守法和償還租房相關債務的擔保。一旦收入水平下降，租房者就得盡快搬出房價貴、房租高的豪華公寓。東京的良好治安秩序，主要得益于完備的法律體系和警-察系統(tǒng)強大的監(jiān)視與執(zhí)法能力。
4、城鎮(zhèn)化“擱淺”案例的教訓
我國發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的進程表明，如果缺少與城市化相適應的產(chǎn)業(yè)基礎，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉變和深層次的市民化就必然失去依托，成為無本之木、無源之水。在總結各地試點經(jīng)驗的同時，我們還應當看到，最近10多年來，各地也有不少城鎮(zhèn)化“擱淺”的敗筆。例如：有些地方在城鎮(zhèn)化過程中，積極有余、穩(wěn)妥不足，超越當?shù)亟?jīng)濟、社會綜合承載力，貪大求洋盲目擴張，吸納就業(yè)能力、公共服務能力建設嚴重滯后，造成新市民的社會保障落空；還有一些地方以城鎮(zhèn)化之名，行廉價賣地之實，急功近利、大拆大建，結果換來的只是一個個產(chǎn)業(yè)基礎脆弱、市場蕭條、耕地荒蕪、徒有其名的所謂“小城鎮(zhèn)”╠╠既失去了農(nóng)村的原有風貌和一大-片耕地，又違背了由工商業(yè)繁榮發(fā)達孕育城市文明的本來邏輯，成為事與愿違的“蕭條化、空心化”的“新城鎮(zhèn)”，最終必然侵害失地農(nóng)民的切身利益，損害政府和干部的現(xiàn)象。這類因違背城市化規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律而受到懲罰的教訓相當深刻，政府應當引以為戒，并采取得力措施，自覺避免類似城鎮(zhèn)化“敗筆”的再發(fā)。
四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推進要領
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的重大步驟，不僅是一項國家戰(zhàn)略，更是一項具有長期性、艱巨性的社會系統(tǒng)工程。古今中外的實踐經(jīng)驗表明，如此浩繁的國家重大工程的順利完成，一靠堅強正確的組織領導，二靠一整套科學合理的體制機制，三靠一支過硬的高素質干部和人才隊伍。
1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要一個統(tǒng)一的權威領導機構
上海浦東新區(qū)的經(jīng)驗表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要一個統(tǒng)一的權威領導機構。在對一個分屬不同行政區(qū)且內(nèi)有多個互不隸屬的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的區(qū)域進行一體化開發(fā)時，如果沒有一個統(tǒng)一的權威領導機構，極易出現(xiàn)城鄉(xiāng)各方主體“各唱各的調(diào)”、“各自為政”的尷尬局面，無法形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的合力。此外，這個統(tǒng)一的領導機構須有較高行政級別和較大的職權，否則很難開展工作。1992年設立的浦東新區(qū)黨工委和新區(qū)管委會，均為副省級。2000年設立浦東新區(qū)政府后，也是全面比照副省級配備機構與干部編制。如此高級別的權威領導機構是確保1990年代以來浦東新區(qū)高速發(fā)展的政治基礎。筆者認為，浦東新區(qū)的這一經(jīng)驗，對我省的“西咸一體化”和“關天經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)”的實質性推進具有借鑒意義。
在成渝試驗區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的組織協(xié)調(diào)主體是“統(tǒng)籌委”。2003年成都市政府提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同發(fā)展繁榮”發(fā)展戰(zhàn)略，當年設立分管領導牽頭的領導小組辦公室，2004年升格設立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展辦公室（推進辦），2017年再次升格為“統(tǒng)籌委”。“統(tǒng)籌委”設在黨委，是黨委政府雙管機構。各區(qū)也成立了相應的領導機構，主要領導親自掛帥，加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的領導力度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實施主體是區(qū)、鎮(zhèn)（街）政府，市有關部門以專項工作領導小組辦公室為依托，進行組織協(xié)調(diào)、政策指導和督促檢查，從而形成上下配合、橫向聯(lián)動的組織推進機制。
2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要堅持以人為本、改革先行
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須堅持“以人為本”的科學發(fā)展觀，要以體制機制創(chuàng)新為突破口，以項目建設為抓手，堅持科學規(guī)劃，以“土地產(chǎn)權清晰化，戶籍管理一體化，社會保障均等化”為方向，積極創(chuàng)新投融資體制、土地和林權體制、行政管理體制和區(qū)域合作機制、對口幫扶機制，盡快突破現(xiàn)行土地制度、戶籍制度和社會保障制度中的瓶頸因素，為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供可靠的制度保障，為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造良好的政策軟環(huán)境。各級政府要制訂推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的具體措施，加強對外交流、激活城鄉(xiāng)資源，充分發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，努力促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉變、農(nóng)民增收方式轉變和農(nóng)民實際收入提高，使城鄉(xiāng)廣大居民成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的熱心參與者、得力推動者和最大受益者。
3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需有高素質的干部和人才隊伍統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須大力加強干部和人才隊伍建設，建立健全科學靈活的人才培養(yǎng)、使用、集聚的長效機制，尤其要圍繞主導產(chǎn)業(yè)和重大項目優(yōu)化人才配置、強化人才激勵。要大力加強服務型政府和基層民-主政治建設，加快建設精簡、高效、廉潔的政府機構，培養(yǎng)和啟用一大批政治成熟、業(yè)務出色、勤奮敬業(yè)、能打硬仗的干部隊伍和人才隊伍，為加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大業(yè)注入強大的創(chuàng)造活力和可靠動力。
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