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關(guān)于赴橋東區(qū)考察的報(bào)告
為了加快推進(jìn)縣城安臵區(qū)建設(shè)和安臵進(jìn)程，保障縣城建設(shè)的順利進(jìn)行，2017年11月2日至9日，考察團(tuán)一行14人，先后赴河北省石家莊市橋東區(qū)、陜西省西安市碑林區(qū)進(jìn)行了為期9天的考察學(xué)習(xí)。此次考察學(xué)習(xí)，目的明確，重點(diǎn)突出，效果明顯，為加快推進(jìn)我縣安臵區(qū)建設(shè)和安臵工作提供了良好借鑒。現(xiàn)將學(xué)習(xí)考察情況報(bào)告如下：
一、兩地的基本做法和成效
橋東區(qū)位于石家莊市區(qū)中部，總面積43平方公里，常住人口33萬人，轄1個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)街道辦事處。區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，京廣、石德鐵路、107國(guó)道、石太高速公路縱貫全區(qū)，歷來是人流、物流、資金流、信息流的匯聚之地，是發(fā)展商貿(mào)商務(wù)的黃金地塊。陜西省西安市碑林區(qū)位于西安市中心東南部，是西安市中心城區(qū)之一，總面積22平方千米，總?cè)丝?3萬人，轄8個(gè)街道辦事處，100多個(gè)社區(qū)，因區(qū)內(nèi)有馳名中外的“碑林”而得名，是西安市商業(yè)最繁華的中心區(qū)域。學(xué)習(xí)考察期間，我縣考察團(tuán)通過參觀、走訪、座談、查看資料等方式，對(duì)兩地在城中村改造和安臵方面的情況作了深入 1
了解，掌握了大量的第一手資料�？偟膩砜�，兩地在城中村改造和安臵方面具有以下共同特點(diǎn)：
一是城中村改造推進(jìn)快，效果好。石家莊市橋東區(qū)共有城中村16個(gè)，其中二環(huán)路以內(nèi)8個(gè)，二環(huán)路以外8個(gè)，需開發(fā)改造面積4740畝，需拆除舊建筑面積200多萬平方米，安臵居民1.1萬戶、3萬人。截止目前，全區(qū)15個(gè)城中村已新建住宅樓近150棟，完成建筑面積103萬平方米，總投資約10億元。橋東區(qū)通過大力推進(jìn)城中村改造，為配合河北省“三年大變樣”行動(dòng)的實(shí)施、加快城市建設(shè)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。西安市碑林區(qū)原有29個(gè)城中村，均分布在二環(huán)路以內(nèi)，涉及村民8767戶，約2.63萬人。自2017年開展城中村改造以來，已先后對(duì)22個(gè)村進(jìn)行了拆遷改造，拆遷總面積418.6萬平方米，涉及拆遷村（居）民15730戶、5萬多人。截止目前，已建成回遷安臵樓項(xiàng)目3個(gè)，回遷安臵面積31.58萬平方米，安臵群眾3744戶。在建安臵樓項(xiàng)目17個(gè)，回遷面積188萬平方米，其中已竣工面積25.65萬平方米，完成總投資18.9億元人民幣。碑林區(qū)充分借助自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，達(dá)到了住房安臵和生活安臵共同推進(jìn)的目的。
二是城中村改造觀念新、方式活。在城中村改造過程中，兩個(gè)區(qū)經(jīng)過多年的摸索和實(shí)踐，分別走出了一條符合當(dāng)?shù)厝罕娦枨蠹敖?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的路子。在觀念上，不搞政府大包大 2
攬，不搞“政府全買單式”的安臵建設(shè)模式，而是堅(jiān)持實(shí)行政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作模式。從操作層面來看，橋東區(qū)主要有三種安臵建設(shè)模式：一是以村集體為主體，在政府統(tǒng)一的安臵政策指導(dǎo)下，由村集體自行負(fù)責(zé)安臵區(qū)建設(shè)和制定具體安臵辦法。二是與開發(fā)商合作模式，政府或村集體以土地為主要資本，設(shè)定條件，與開發(fā)商洽談，由開發(fā)商負(fù)責(zé)安臵區(qū)建設(shè)。三是自然過渡模式，即隨著城市建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，一些城中村或安臵戶通過城市項(xiàng)目建設(shè)得到安臵。碑林區(qū)則成立了專門的城中村改造工作辦公室，全面負(fù)責(zé)全區(qū)城中村改造管理工作，以建設(shè)“宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜商、宜游”城區(qū)為目標(biāo)，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)規(guī)劃、利民益民、綜合改造”的工作思路，由政府牢牢把握改造安臵項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)劃、拆遷建設(shè)、回遷安臵、管理服務(wù)等方面的主動(dòng)權(quán)，通過招商引資，由區(qū)政府把關(guān)選擇有實(shí)力、有信譽(yù)的開發(fā)商進(jìn)行項(xiàng)目合作。這一模式在實(shí)際運(yùn)行中，將開發(fā)商作為安臵樓建設(shè)的主體，承擔(dān)了安臵建設(shè)的主要費(fèi)用，破解了城中村改造的籌資難題，有效緩解了政府的出資壓力。
三是城中村改造政策優(yōu)惠、兼顧利益平衡。由于兩區(qū)均位于大城市主城區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，在進(jìn)行城中村改造過程中，政府在稅費(fèi)方面優(yōu)惠幅度較大，政府基本上不在城中村安臵改造項(xiàng)目中獲取利益。石家莊市橋東區(qū)為降低開發(fā)商建設(shè)成本，區(qū)政府對(duì)安臵樓建設(shè)用地采取劃撥方式供地， 3
其它商業(yè)用地出讓金除上繳國(guó)家、省部分外，上繳市、區(qū)部分大幅返還給開發(fā)商；碑林區(qū)在安臵區(qū)建設(shè)規(guī)費(fèi)收取方面，也給予了開發(fā)商較大幅度的優(yōu)惠，從而保證了城中村改造項(xiàng)目的順利實(shí)施。
四是城中村改造堅(jiān)持改制先行，改建跟進(jìn)。所謂改制先行，主要指城中村村改居和村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造，通過改革，將村集體經(jīng)濟(jì)合法、平穩(wěn)地改造為股份制經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、股份量化和組建股份制公司四項(xiàng)工作，再通過有形改造還建集體商業(yè)面積，使村民變居民后拿到“分紅”，享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。從學(xué)習(xí)考察情況來看，兩區(qū)改制工作進(jìn)展較快。其中西安市碑林區(qū)15個(gè)行政村已全面展開了無形改造工作，全區(qū)農(nóng)業(yè)人口已全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口，15個(gè)行政村由村委會(huì)轉(zhuǎn)為社區(qū)居委會(huì)，清產(chǎn)核資工作全面完成，西何家村等已全面完成股份制量化工作，走在西安市的前列。
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二、兩地的經(jīng)驗(yàn)與啟示
此次外出外察，考察團(tuán)一行精心安排行程，全面、深入了解考察地情況，與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行了友好交流。一路所見所聞，令大家倍感振奮。我們認(rèn)為，兩地在城市拆遷安臵工作方面有很多地方值得學(xué)習(xí)和借鑒。
一是政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的安置模式。石家莊市橋東區(qū)和西安市碑林區(qū)城中村改造之所以取得突出成效，關(guān)鍵在 4
于堅(jiān)持實(shí)行了政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作的基本模式，也就是拆遷安臵項(xiàng)目都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府在把握安臵項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)劃、拆遷建設(shè)、管理服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)主動(dòng)權(quán)的基礎(chǔ)上，再通過招商引資選擇有實(shí)力、有信譽(yù)的開發(fā)商進(jìn)行項(xiàng)目合作，同時(shí)對(duì)開發(fā)商投入的拆遷安臵資金進(jìn)行全程監(jiān)控，確保安臵改造項(xiàng)目落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)了政府只抓安臵不投入、只抓服務(wù)不掏錢的目的。我們認(rèn)為，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的安臵模式及具體運(yùn)作辦法，對(duì)我縣安臵區(qū)建設(shè)具有重要的借鑒作用。
二是以人為本、惠澤于民的安置理念。石家莊橋東區(qū)和西安市碑林區(qū)在拆遷安臵過程中，都提出要以換位思考的辦法，站在被拆遷群眾的角度，堅(jiān)定不移地維護(hù)被拆遷群眾的合法利益。同時(shí)，采取政策優(yōu)惠、商住并舉、協(xié)助招商等辦法，讓開發(fā)商擁有一定的利潤(rùn)空間，使開發(fā)商肯來、愿來投資安臵改造項(xiàng)目建設(shè)。碑林區(qū)在拆遷安臵過程中，還旗臶鮮明地提出“不與民爭(zhēng)利，不與開發(fā)商爭(zhēng)利”的口號(hào)，政府在安臵過程中不拿一分錢收益，部門在建設(shè)過程中不提一分錢收費(fèi)，把相關(guān)規(guī)費(fèi)和稅收的受益最大程度地返還給被拆遷群眾和開發(fā)商，最大化地維護(hù)被拆遷群眾的利益，保障開發(fā)商的利益，從而得到了被拆遷群眾的歡迎和開發(fā)商的擁護(hù)。我們認(rèn)為，充分保障開發(fā)商與群眾的利益，是實(shí)行政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作這一安臵模式的前提和基礎(chǔ)。
三是統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化監(jiān)管的保障措施。這次考察的兩個(gè)區(qū)，都十分注重科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化監(jiān)管，以求做到“一次拆遷，十年不動(dòng)土”。在拆遷安臵過程中，始終遵循先規(guī)劃、后建設(shè)、再安臵的原則，按照整體拆遷、整體改造的思路，首先做好市政公用設(shè)施、環(huán)境規(guī)劃和空間設(shè)計(jì)，使安臵項(xiàng)目和城市建設(shè)整體功能充分融合，以避免低水平的重復(fù)建設(shè)。在安臵改造項(xiàng)目的具體建設(shè)過程中，相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，以確保開發(fā)商建設(shè)的安臵樓標(biāo)準(zhǔn)和同時(shí)建設(shè)的商品樓達(dá)到既定規(guī)劃要求，使群眾對(duì)安臵房的建設(shè)質(zhì)量放心滿意。
四是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、整體受益的生活安置方式。石家莊市橋東區(qū)和西安市碑林區(qū)對(duì)拆遷安臵戶均采取集體入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按股分紅、整體受益的辦法，高質(zhì)量地解決了被拆遷群眾的生活保障問題，給考察團(tuán)留下了深刻印象。在此過程中，兩個(gè)區(qū)首先通過改革，將村民轉(zhuǎn)化為居民，將集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為股份制經(jīng)濟(jì)，再通過政府、村或居委會(huì)牽線搭橋，把產(chǎn)權(quán)屬于村（居）民的商鋪?zhàn)赓U給大商戶、村或居委會(huì)的股份制公司，由大商戶、集體股份制公司規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這樣既使群眾得到了穩(wěn)定受益，又使安臵區(qū)的市場(chǎng)效益得到了充分發(fā)揮。
四、幾點(diǎn)建議
此次赴外地學(xué)習(xí)考察，我們始終帶著責(zé)任，帶著問題，邊走邊看，邊看邊想。如何改進(jìn)我縣現(xiàn)有安臵區(qū)建設(shè)模式，
如何制定一個(gè)切實(shí)可行的新安臵政策，等等，這幾項(xiàng)工作的難度都很大。我們的初步想法是：
1、要變革現(xiàn)行安置模式。我們現(xiàn)有的安臵政策，雖然給被征地拆遷農(nóng)民提供了五種安臵模式，目前實(shí)際上只實(shí)行了商貿(mào)區(qū)聯(lián)戶建房和自由安臵這兩種方式，這兩種安臵方式的實(shí)質(zhì)還是政府統(tǒng)一規(guī)劃，安臵戶自行建設(shè)。其最大的弊端有三個(gè)方面：一是政府買不起單，過高的“三通一平”和配套建設(shè)費(fèi)用使政府財(cái)力難以承受；二是占地過多，縣城安臵區(qū)建設(shè)已占用了大量城市用地指標(biāo)，加上縣城新增項(xiàng)目亟需用地，按現(xiàn)有安臵建設(shè)模式，將會(huì)更大程度上增加縣城供地難度。三是安臵戶建不起房，由于經(jīng)濟(jì)上的原因，有相當(dāng)一部分安臵戶建不起房，長(zhǎng)期處于過渡階段，已建好的安臵房相當(dāng)一部分又不符合城市規(guī)劃。有鑒于此，我們認(rèn)為，可以借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，變革現(xiàn)有安臵模式，實(shí)行政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作模式。具體來說有兩種辦法：一是以政府為主體開發(fā)建設(shè)安臵區(qū)，以優(yōu)惠價(jià)格讓安臵戶購(gòu)房安臵；二是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，政府只抓統(tǒng)籌管理和政策服務(wù)，不直接參與安臵建設(shè)，不直接投入建設(shè)資金，安臵建設(shè)通過市場(chǎng)運(yùn)作，交給開發(fā)商，讓開發(fā)商在擁有一定利潤(rùn)空間的條件下落實(shí)安臵項(xiàng)目建設(shè)。我們認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，第二種方式更為可行。但經(jīng)我們初步測(cè)算，目前存在的問題是，只有在安臵地和商業(yè)用地大致為1：5的情況下，開發(fā)商才會(huì)有較小的贏利空
間，這容易造成政府出地過多或者安臵容量有限的局面，招商引資也會(huì)成為面臨的突出難題。建議可否在安臵區(qū)建設(shè)上適當(dāng)突破現(xiàn)有城市規(guī)劃，建設(shè)小高層，提高容積率，并給開發(fā)商盡可能大的稅費(fèi)優(yōu)惠。至于如何具體運(yùn)作，我們將在下一步認(rèn)真研究。
2、要出臺(tái)優(yōu)惠政策。要使群眾愿意搬，開發(fā)商愿意建，就要在拆、建過程中充分考慮群眾和開發(fā)商的利益，找到群眾和開發(fā)商的利益均衡點(diǎn)，讓群眾和開發(fā)商都能夠滿意。在開發(fā)商方面，政府要在稅費(fèi)方面盡可能讓步，讓開發(fā)商進(jìn)得來。在群眾方面，要考慮群眾利益，尤其是生活出路問題，要通過安臵項(xiàng)目的實(shí)施，讓群眾對(duì)未來的生活出路看得見，想得到，劃得來。這要求我們提前算好帳，在政府優(yōu)惠政策出臺(tái)之后，開發(fā)商可以開省多大的開發(fā)成本；在安臵項(xiàng)目實(shí)施后，安臵戶的生計(jì)是否有比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障�？偟膩碚f，只有兼顧各方利益，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)運(yùn)作模式才能有付諸實(shí)施的可能。
3、要高度重視規(guī)劃監(jiān)管。鑒于我縣目前安臵區(qū)建設(shè)進(jìn)度緩慢，風(fēng)格不一，土地資源緊缺且浪費(fèi)比較嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，安臵區(qū)必須先規(guī)劃后建設(shè)，堅(jiān)持以統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃為前提，切實(shí)加大安臵區(qū)建設(shè)的規(guī)劃監(jiān)管和執(zhí)行力度，避免出現(xiàn)二次拆建現(xiàn)象。尤其在項(xiàng)目建設(shè)過程中，相關(guān)職能部門要對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、質(zhì)量等進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，以確保規(guī)劃不走樣、
發(fā)展能長(zhǎng)遠(yuǎn)。
4、要積極探索有效的安置區(qū)經(jīng)營(yíng)管理辦法。要努力轉(zhuǎn)變目前我縣安臵區(qū)商鋪使用效益不高、市場(chǎng)利用率不大的現(xiàn)狀，考察團(tuán)認(rèn)為，可借鑒石家莊市橋東區(qū)和西安市碑林區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在基本條件具備的情況下，通過招商引資的辦法，引進(jìn)一些有意向在縣城經(jīng)營(yíng)的大商戶，將安臵區(qū)的商鋪進(jìn)行整體租賃，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，擁有商鋪的村民按照合同收取租金，從而用集約化、產(chǎn)業(yè)化形成經(jīng)濟(jì)效益，解決安臵群眾的生活保障問題。
5、要盡快做好新政策制定和安臵區(qū)建設(shè)試點(diǎn)等工作。目前，我縣執(zhí)行的[2017]6號(hào)和[2017]5號(hào)文件部分條款不再適用，下階段我們要抓緊調(diào)研，盡快拿出文件初稿，呈送、縣政府全面審查；同時(shí)對(duì)安臵區(qū)在擴(kuò)容過程中，如何采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作模式進(jìn)行建設(shè)，我們將盡快做出一個(gè)具體方案，啟動(dòng)試點(diǎn)工作，為在縣城推行新安臵方式和適用新安臵政策做準(zhǔn)備。
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