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普通發(fā)票管理的現(xiàn)狀及思考
普通發(fā)票是由稅務機關統(tǒng)一印制、發(fā)放和管理的主要法定原始憑證，同時也是廣大消費者維護自身合法權益重要的法定依據(jù)，應用于經(jīng)濟活動的方方面面。正是因為普通發(fā)票的這種特性，筆者認為普通發(fā)票并不“普通”，尤其是稅務機關作為發(fā)票的管理者和執(zhí)法者，責任尤為重大。下面就基層稅務機關普通發(fā)票管理過程中的現(xiàn)狀和存在的問題進行初步探討。
一、當前普通發(fā)票使用和管理中存在的突出問題 隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)票，國家不斷健全發(fā)票管理體制，稅務機關不斷強化稅收征管，普通發(fā)票的管理狀況發(fā)生了明顯改善，但在普通發(fā)票的實際使用過程中或多或少仍然存在著以下問題：
（一）普通發(fā)票領用和開具面明顯偏低。我們抽取了2017年我局管轄的日用商品制造、批發(fā)、零售這樣一組發(fā)票使用情況數(shù)據(jù)：煙、酒及副食品批發(fā)零售商戶134戶，領用發(fā)票的 16戶，主要是規(guī)模較大的超市和商場，但戶數(shù)僅占該行業(yè)的12%，開票數(shù)為1.45萬份，占全局發(fā)票使用量的9.5%；藥品零售商戶87戶，領用發(fā)票的13戶，占該行業(yè)的15%，開票數(shù)量 0.45萬份；手機銷售行業(yè)74戶，領用 １
發(fā)票8戶，開票量925份；家具銷售行業(yè)23 戶，領用發(fā)票的 6 戶，開票量562份。
（二）普通發(fā)票開具不規(guī)范現(xiàn)象屢見不鮮。一方面這類問題主要反映在手工版發(fā)票使用者中，受經(jīng)營人員管理要求及開票人員文化素質(zhì)、工作能力和責任心以及利益驅(qū)使等因素的影響，發(fā)票開具不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生，主要表現(xiàn)為：欄目填寫不齊全，主要是未填寫購貨單位、開票日期、品目規(guī)格、單位、數(shù)量和單價等欄目；涂改發(fā)票內(nèi)容；跳號、紅字填開、開據(jù)陰陽票等。另一方面虛開非法代-開-普-通-發(fā)-票情況較為普遍。部分納稅人為了滿足客戶的要求，不如實填寫實際交易的品目，或者虛增交易金額，為部分人員非法支出提供合法憑證，不斷侵蝕和貪污國家的錢財，更有甚者直接向他人開具虛假的交易項目，向其收取現(xiàn)金或者獲取其他利益。另一部分經(jīng)營者將自己掌握的結(jié)余發(fā)票非法轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營者，為其他人員虛開發(fā)票提供可乘之機，從中牟取非法利益。
（三）普通發(fā)票監(jiān)管難度空前加大。首先是發(fā)票使用數(shù)量猛增。2017年底國家簡并了大量的票種后，導致我局2011年上半年所轄納稅人使用發(fā)票數(shù)量較上年同期增長了近8%，使用數(shù)量近25萬份，而且呈逐年上升趨勢；其次是納稅人巨大的發(fā)票使用量，讓我局在發(fā)票的保管、驗舊等環(huán) ２
節(jié)耗費大量的人力、物力和財力，導致發(fā)票檢查人員力量薄弱；三是由于手工版發(fā)票未聯(lián)網(wǎng)，要核實發(fā)票開具情況是否是陰陽票，只有一戶一戶的到發(fā)票取得方核實，尤其到行政事業(yè)單位調(diào)查發(fā)票聯(lián)開具情況會遇到一定阻力。
（四）非法發(fā)票嚴重干擾正常的經(jīng)濟和稅收秩序。據(jù)報道僅從某市公安局、國稅局、地稅局先后于2017年4月份、6月份偵破的發(fā)票犯罪團伙專案，就繳獲各類假發(fā)票183.89萬余份，發(fā)票票面最大可開具金額達210億元，可見假發(fā)票的數(shù)量是相當驚人。這些大量的非法發(fā)票游離于稅務機關的管理之外，嚴重破壞了正常的經(jīng)濟和稅收秩序。
二、對普通發(fā)票管理中存在問題的成因分析
（一）現(xiàn)行的增值稅一般納稅人認定政策間接加劇納稅人主觀故意不開或少開普通發(fā)票。現(xiàn)行的增值稅一般納稅人認定政策為：凡是工業(yè)企業(yè)年銷售收入50萬元以上；商業(yè)企業(yè)年銷售收入80萬元以上，均強制認定為增值稅一般納稅人。尤其是目前的商業(yè)零售企業(yè)比如：經(jīng)營家電、家具、手機等行業(yè)幾乎不能取得進項稅票，并且利潤空間較小，納稅人受利益驅(qū)使故意不開或少開普通發(fā)票情況時有發(fā)生。
（二）發(fā)票沒有成為消費者維護合法利益的唯一憑據(jù)。部分商家為了隱匿銷售收入，達到不繳或少繳稅款的目的，不按規(guī)定向主管稅務部門領用發(fā)票，而使用保修單、收據(jù)、 ３
白條等非法票據(jù)代替發(fā)票，這些票據(jù)在稅務機關不合法，但是在實際生活中消費者的確可以用上述憑據(jù)維護自身利益，比如商家的“三包”承諾。所以發(fā)票在消費者看來成為可有可無的憑據(jù)。
（三）稅收管理與以票控稅部分脫節(jié)。目前稅收管理主要采取以票控稅方式管理，主要根據(jù)納稅人開具發(fā)票金額的多少來測算納稅人的收入，而納稅人的實際交易很多都是采用現(xiàn)金交易方式，致使收入無法核實。
（四）普通發(fā)票管理的信息化程度偏低。目前只有主要的增值稅專用票及其他增值稅抵扣憑采集了抵扣聯(lián)（或者發(fā)票）與存根聯(lián)進行了開票電子數(shù)據(jù)的采集，并進行交叉稽核比對。對于其他普通發(fā)票只是在稅務系統(tǒng)內(nèi)只對發(fā)票領購、繳銷流程進行控制，而普通發(fā)票逐份開具的詳細數(shù)據(jù)并未采取，無法有效監(jiān)控納稅的發(fā)票使用情況。
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（五）普通發(fā)票管理力度不夠。從硬環(huán)境看，管理力量薄弱、監(jiān)控手段不到位；從軟環(huán)境看，部分稅務人員執(zhí)法不嚴，管理不到位，綜合因素導致了納稅人自覺遵從稅法的程度偏低，加之稅收違法成本也較低，普通發(fā)票管理執(zhí)法風險形勢嚴峻。
三、 對普通發(fā)票管理的思考和建議
（一）在國家法制化建設進程中，稅務部門應該強化 ４
發(fā)票宣傳，營造良好的發(fā)票使用環(huán)境。一是建立長效的、立體的、全方位的發(fā)票宣傳教育機制，使發(fā)票重要性深入人心。這個機制的建立必須是從學校到社會，從基層到機關，從各個方面去教育、引導，讓每個公民樹立“納稅是每個公民應盡的義務”，讓公民知道“索取發(fā)票是自己的權利更是一項義務”、“發(fā)票是保護消費者合法權益的重要有效證據(jù)”。二是采取形式多樣方法普及發(fā)票相關知識。通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、報刊、公告欄等宣傳媒體，宣傳發(fā)票的作用及領購、開具、保管、辨別真?zhèn)蔚戎R，倡導和鼓勵大家主動索取發(fā)票。加強對企業(yè)管行政事業(yè)財務人員發(fā)票業(yè)務知識的培訓，促使其能自覺遵守發(fā)票管理的規(guī)章制度，并嚴把發(fā)票審核關，健全發(fā)票管理機制，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，加強行業(yè)自律，減少商家以保修卡、質(zhì)�？�、收據(jù)等票據(jù)替代發(fā)票的行為。三是建議通過立法確定發(fā)票為經(jīng)濟活動的唯一合法憑據(jù)地位。
（二）應用計算機及網(wǎng)絡信息技術，建立普通發(fā)票管理信息系統(tǒng)。依據(jù)現(xiàn)有的計算機及網(wǎng)絡技術，根據(jù)發(fā)票領購、開具、數(shù)據(jù)采集、交叉比對、信息查詢等環(huán)節(jié)開發(fā)完整的發(fā)票管理信息系統(tǒng)，強制推廣機打發(fā)票，嚴格控制手工開具發(fā)票的版面及數(shù)量，將經(jīng)營者發(fā)票使用情況進行信息化綜合管理，有效杜絕虛開和代-開-發(fā)-票、假發(fā)票等現(xiàn)象，既能提高發(fā) ５
票管理的效率、降低稅收管理風險，又便于大家查詢相關發(fā)票信息，形成良好的發(fā)票管理環(huán)境。
（三）拓寬索票有獎發(fā)票的范圍，積極落實舉報獎勵制度。從地稅推行有獎服務業(yè)發(fā)票的實際情況來看，大家索取發(fā)票的積極性明顯增強，相關服務行業(yè)的稅收收入也明顯增加。目前我國稅收收入增長較快，應從稅收入中提取一定比例，進一步拓寬有獎發(fā)票的范圍，健全并積極落實舉報獎勵制度，促使大家主動索票，將經(jīng)營者的行為置于大家的監(jiān)控之下，促使其遵從國家的稅收法律法規(guī)，形成良好的協(xié)稅護稅環(huán)境。
（四）公安、稅務、審計等各部門應加強協(xié)作，嚴厲打擊各類發(fā)票違法犯罪活動，形成良好的經(jīng)濟和稅收環(huán)境。根據(jù)社會反映的各類信息，不定期進行發(fā)票專項檢查工作，嚴厲打擊制售假發(fā)票、虛開代-開-發(fā)-票犯罪活動，從嚴、從重、從快進行處理處罰。在電視、互聯(lián)網(wǎng)、報紙等媒體上及時公布查處情況，對不法分子產(chǎn)生強有力的威懾，維護國家經(jīng)濟和稅收秩序。
（五）轉(zhuǎn)變觀念，抓好抓實發(fā)票內(nèi)控機制建設�；鶎佣悇諜C關一定要牢固樹立對發(fā)票工作“強管理，精管理”的觀念，重點從以下幾個方面加強發(fā)票內(nèi)控機制建設。一是深入開展發(fā)票管理辦法及其相關規(guī)定的培訓，通過考試考核發(fā) ６
票管理崗和稅收管理人員后方可上崗。二是針對納稅普通發(fā)票領購、使用、驗舊購新、用后調(diào)查等各個環(huán)節(jié)，確定發(fā)票風險管理的流程和節(jié)點，采取對外“一宣兩查”措施即：領用前宣傳、使用中巡查、使用后調(diào)查，提高普通發(fā)票違法的執(zhí)法剛性，維護良好的稅收秩序；對內(nèi)采取“一案雙查”，防止內(nèi)部稅務人員違規(guī)操作。
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普通發(fā)票管理的現(xiàn)狀及思考2017-05-11 18:13 | #2樓
普通發(fā)票管理一直是稅務機關加強稅收征管的重要一環(huán)。經(jīng)過多年的探索，把以票管稅作為控管稅收的有效辦法，也已成為各級稅務機關的共識。在推行以票管稅的過程中，一些地方想方設法加強普通發(fā)票管理，采取的諸如發(fā)票搖號抽獎、即開即獎等措施，既調(diào)動了消費者索取發(fā)票的積極性，增強了消費者監(jiān)督商家開具發(fā)票的意識，也在一定程度上促進了商業(yè)發(fā)票全開制度的落實。但消費者僅把發(fā)票作為一種商事憑證，很少從稅收的角度來考慮發(fā)票的開具，因此，這些方法并不能從根本上堵住稅收管理的漏洞，虛開、不開、大頭小尾等各種違章行為屢禁不止。
當前普通發(fā)票管理存在問題的根本癥結(jié)是在管理中本末倒置，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
一是過多地強調(diào)消費者索取發(fā)票，忽視了納稅人從上一環(huán)節(jié)索要發(fā)票。發(fā)票的抽獎、搖獎、即開即獎等措施，無一不是通過消費者的行為來實現(xiàn)的，而全國消費者數(shù)量太大，素質(zhì)也參差不齊，想用這種辦法從根本上堵住稅收漏洞的做法很不現(xiàn)實，也很難實現(xiàn)。相對于消費者來說，生產(chǎn)經(jīng)營者的數(shù)量就少的多，如果把工作重點轉(zhuǎn)向督促納稅人索取發(fā)票，讓每個納稅人進貨物時，都依法索取發(fā)票，不僅可以大大降低稅收成本，可操作性也比較強。而且現(xiàn)行的《征管法》及實施細則和發(fā)票管理辦法，對納稅人應如何使用發(fā)票以及違反規(guī)定應受到什么樣的處罰都作了詳細而具體的規(guī)定，從稅收法律的角度規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者作為法定納稅人，有義務開具和索取發(fā)票，而消費者只能以協(xié)稅者的身份出現(xiàn)。一個不可忽視的問題是，納稅人的稅收管理很難到位，特別是商業(yè)領域，一個很重要的原因就是納稅人到底進了多少貨物，貨從何來，稅務機關無法知曉。
二是過多地強調(diào)商業(yè)零售環(huán)節(jié)發(fā)票的開具，忽視了工業(yè)領域要如實開具發(fā)票。各級稅務機關把普通發(fā)票管理的重點放在了商業(yè)領域，而商業(yè)領域點多面廣，遍及各地，從商品零售抓稅收管理，不僅會使工業(yè)領域的稅收流失，而且也無法從根本上管住商業(yè)領域的稅收。近幾年，一直推行的商業(yè)發(fā)票全開制度并沒有真正落實到位，除發(fā)票成本高外，還有一個重要原因就是因為無法從根本上控制商家從生產(chǎn)商手中取得多少貨，也就無法知道它到底銷售了多少。工業(yè)領域如實開具發(fā)票，實行全開制度，不僅能有效控制工業(yè)領域的銷售收入，而且還能掌握商業(yè)領域的全部進貨。
三是過多地強調(diào)小規(guī)模納稅人特別是商業(yè)類型的納稅人開具普通發(fā)票，忽視了一般納稅人開具發(fā)票。涉及到普通發(fā)票，往往就與小規(guī)模納稅人，特別是商業(yè)小規(guī)模納稅人聯(lián)系起來，而忽視了工業(yè)小規(guī)模納稅人和一般納稅人。一些普通發(fā)票管理措施也多是針對小規(guī)模納稅人制定的，造成了重彼輕此，使一些開具專用發(fā)票少而使用普通發(fā)票或不開發(fā)票的一般納稅人稅收流失，也使一些小規(guī)模納稅人的稅收失控，最終造成稅收監(jiān)管無力。
在普通發(fā)票管理上，可以仿效增值稅專用發(fā)票的做法，在全國統(tǒng)一實行全開制度，不論是一般納稅人，還是小規(guī)模納稅人，生產(chǎn)銷售貨物都要層層開具發(fā)票，層層索要發(fā)票，直至進入最終消費階段，這樣，就能層層堵住漏洞，解決稅收流失的問題。實行全國發(fā)票全開制度，應該建立兩項基本制度：
一是建立納稅人索取發(fā)票管理制度，徹底掌握納稅人所有的進貨，從根本上抓住稅收管理的關鍵。每個生產(chǎn)經(jīng)營者都要憑上一環(huán)節(jié)開具的發(fā)票建立普通發(fā)票粘貼簿，以備稅務機關檢查，也促進納稅人的建帳建制。稅務機關在檢查時，只要實行抽樣檢查，把抽檢貨物與購進貨物開具的發(fā)票相核對，相符則說明索要發(fā)票正常；對沒有發(fā)票的貨物根據(jù)生產(chǎn)標識地追查其來源或進行協(xié)查。這樣就解決了地下工廠、三無企業(yè)管理無序的問題，更能有效地解決上一環(huán)節(jié)偷、逃稅款的問題。
二是實行工業(yè)領域發(fā)票全開管理制度。在整個商品流轉(zhuǎn)過程中，生產(chǎn)是決定性的因素，也是源頭。從這個意義上講，控管稅收的理想途徑就是抓住生產(chǎn)這個源頭，從生產(chǎn)領域開始通過發(fā)票層層控管稅收，保持整個流轉(zhuǎn)的鏈條不斷，始終拉緊。從生產(chǎn)領域控管稅收，在實踐上是可行的。現(xiàn)在實行的一般納稅人層層開具專用發(fā)票的辦法，就是一個比較成功的例子。只要工業(yè)領域?qū)嵭邪l(fā)票全開制度，就能為商家索取發(fā)票創(chuàng)造條件，提供可能。
落實以上兩項管理制度，建立普通發(fā)票全國統(tǒng)一鏈條，應對當前發(fā)票管理做以下改進：一是增加普通發(fā)票的內(nèi)容。在原來發(fā)票欄次的基礎上增加貨物的生產(chǎn)日期（或出廠日期、貨號）一欄，以便稅務機關檢查納稅人庫存時備查。二是刻制主管稅務機關條形章。條形章上載明主管稅務機關的電話號碼、地址和全國統(tǒng)一代碼，在納稅人購買發(fā)票前預先印在發(fā)票上。如果遇到問題，取得發(fā)票地的主管稅務機關可憑此發(fā)函協(xié)查發(fā)票或直接協(xié)查。三是增加普通發(fā)票附列清單。納稅人如匯總開具發(fā)票，都要按開具的內(nèi)容如實填寫發(fā)票附列清單。四是建立普通發(fā)票統(tǒng)一協(xié)查制度。借鑒專用發(fā)票管理的經(jīng)驗，建立全國統(tǒng)一的普通發(fā)票管理系統(tǒng)，根據(jù)企業(yè)報送的申報軟盤納入管理系統(tǒng)，使全國各地的稅務機關都能夠查詢所有普通發(fā)票的信息，讓全國普通發(fā)票管理成為一盤棋。
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